農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策的政策主體分析

陸維研，王禮力

（1.西北農(nóng)林科技大學 人文學院，陜西 楊凌 712100；2.西北農(nóng)林科技大學 經(jīng)濟管理學院，陜西 楊凌 712100）

農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策的政策主體分析

陸維研1，王禮力2

（1.西北農(nóng)林科技大學 人文學院，陜西 楊凌 712100；2.西北農(nóng)林科技大學 經(jīng)濟管理學院，陜西 楊凌 712100）

在農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策實施過程中，對各政策主體及相互間的關系進行研究和分析，有助于協(xié)調各主體相互之間的關系，促進防治政策的順利實施。在分析農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策的政策主體及其相互間的關系的基礎上，可嘗試構建一個各政策主體共同參與的農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策體系：堅持黨的環(huán)境政策，明確政府和行政部門的職責和地位并加強其主導作用，維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的主體地位，鼓勵公眾參與，加強政策研究組織和科研團隊的技術支持，充分利用傳播媒介這一載體。構建一個包括各個政策主體的利益共同體，共同治理農(nóng)業(yè)非點源污染。

政策主體；農(nóng)業(yè)非點源污染；政策過程

二、政策主體關系分析

從政策主體在政策過程中的角色進行分類，可將政策主體劃分為政策制定者和利益相關者兩個部分。政策制定者包括政黨、立法機關和行政部門；利益相關者包括公民、政策研究組織、大眾傳播媒介，而行政部門在政策運行過程中除了制定一系列制度和規(guī)范執(zhí)行政策之外，還充當著對其他政策主體進行管理，協(xié)調各利益相關者之間關系的角色，因此，行政部門也具有利益相關者的性質。各主體間關系如圖1所示。

（一）政策制定者

黨中央通過制定路線、方針、政策，掌握國家和社會生活總的發(fā)展方向。自2003年起，農(nóng)業(yè)非點源污染防治成為農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利等部門的工作重點，為隨后政策的出臺和法律的修改完善提供了政策支持和實踐平臺［2］。2006年至2009年連續(xù)四年的中央一號文件中都明確提出要加大力度防治農(nóng)業(yè)非點源污染，抓緊制定規(guī)劃，切實增加投入，落實治理責任，加快重點區(qū)域治理步伐，加強農(nóng)村環(huán)境保護?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》（2005）還明確指出，要積極防治農(nóng)村非點源污染，強調“防治農(nóng)藥、化肥和農(nóng)膜等非點源污染，加強規(guī)模化養(yǎng)殖場污染治理”。

政策、方針的制定，需要經(jīng)過合法程序，通過立法機關的立法活動，使黨的政策轉變?yōu)閲艺?。立法機關對政策的制定加以合法化，使之具有更高的法律效力，并賦予相應的法律關系主體以權利和義務責任。我國目前沒有農(nóng)業(yè)非點源污染防治的單行法規(guī)，它主要體現(xiàn)在我國落實環(huán)境保護的基本國策的各項法律與政策中；雖然實際控制行動較少，但也初步建立起了非點源污染控制的法律與政策基礎?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》（1989）第二十條對合理使用化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用化學品作出的指導性規(guī)定，確定了農(nóng)村環(huán)境保護工作的基本準則，為制定各項農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策提供了法律基礎?！端帘３址ā罚?991）、《海洋環(huán)境保護法》（1999）、《水法》（2002）、《農(nóng)業(yè)法》（2002）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004）、《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》（2006）、《水污染防治法》（2008）等法律，對農(nóng)業(yè)農(nóng)藥、化肥、殺蟲劑、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品的使用進行了規(guī)范，并從防治的責任主體、防治范圍、防治措施等層面對農(nóng)業(yè)非點源污染的預防與治理作了較為明確的規(guī)定［3］。此外，許多地方人大也制定了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例，從農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜的使用和登記制度，秸稈燃燒、禽畜糞便、污水等造成生態(tài)環(huán)境污染的農(nóng)業(yè)污染源，以及引起污染所承擔的法律責任等方面進行了規(guī)定，為地區(qū)內農(nóng)業(yè)非點源污染防治工作提供了更為具體的法律依據(jù)。

我國各級政府和相關的行政部門，是農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策的執(zhí)行部門。我國行政機關對農(nóng)業(yè)非點源污染的行政管理經(jīng)歷了從分散管理到集中管理的演變過程。1990年后，農(nóng)業(yè)非點源污染環(huán)境管理工作被明確提出，農(nóng)業(yè)非點源污染防治被納入重點區(qū)域污染源控制計劃中，但這一時期對環(huán)境污染的管理仍處于分散管理的階段。1998年，國家環(huán)?？偩殖闪⑥r(nóng)村環(huán)保專門部門（農(nóng)村處），將農(nóng)業(yè)環(huán)保職能劃歸環(huán)保部門統(tǒng)一管理，農(nóng)村非點源污染管理成為環(huán)境保護重點領域，我國農(nóng)業(yè)非點源污染管理進入集中管理時代［3］。為了更好地執(zhí)行黨中央的政策和立法機關制定的相關法律規(guī)范，國務院、農(nóng)業(yè)部及環(huán)保部先后出臺了一系列法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范、標準以及專項管理制度，以保證農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策的有效實施。

（二）利益相關者

在政策制定過程中，各政策主體處于不同的地位，扮演著不同的角色，代表著不同的利益集團。戴維·伊斯頓認為，公共政策是對全社會的價值做有權威的分配，旨在平衡各方利益的公共政策，更應該從利益相關者理論出發(fā)，充分考慮各利益相關人的正當?shù)臋嘁?，使各方在一定的政策?guī)范、引導和作用下，達到利益的最大化和損害的最小化。農(nóng)業(yè)非點源污染防治的利益相關者，是通過自身的行為選擇、職責或技能等，有效降低農(nóng)業(yè)非點源污染的個人、群體或組織，即行政機關（管理者）、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、科研機構及傳播媒介。

行政機關在農(nóng)業(yè)非點源污染防治過程中既是政策的執(zhí)行者，又是政策制定者，還是污染治理的監(jiān)督者和導向者。行政機關治理農(nóng)業(yè)非點源污染的核心環(huán)節(jié)是政策法規(guī)的制定和執(zhí)行。各級地方政府是農(nóng)業(yè)非點源污染防治過程中起實質性作用的主體，具有獨立利益實體的地位。在與其他利益相關者的關系上，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，行政機關的主要工作是通過制定法規(guī)制度規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的責任和生產(chǎn)行為，通過生態(tài)補償、經(jīng)濟激勵等機制，鼓勵和引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時減少環(huán)境污染、保護農(nóng)業(yè)環(huán)境；對于科研機構，行政機關通過提供資金支持，保證咨詢機構和科研團隊對農(nóng)業(yè)非點源污染研究的順利進行；對于傳播媒介，行政機關通過媒體，向公眾介紹、宣傳農(nóng)業(yè)非點源污染的知識、政策和措施，提高公眾對農(nóng)業(yè)非點源污染和農(nóng)業(yè)環(huán)境防治的認識，使農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策和措施能得到更好的實施和推進。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是農(nóng)業(yè)非點源污染防治主體中最直接的利益相關者，追求利益最大化是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的目標。但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有時為了追求短期經(jīng)濟利益，往往忽視環(huán)境利益，甚至以犧牲環(huán)境為代價。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者也是治理農(nóng)業(yè)非點源污染的參與者；治理農(nóng)業(yè)非點源污染需要他們的廣泛參與，否則環(huán)境污染防治將無從談起。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與政府之間的關系，一方面是政府從政策上引導和扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在發(fā)展生產(chǎn)的同時實施農(nóng)業(yè)非點源污染的防治，另一方面是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在執(zhí)行國家、地方的相關政策法規(guī)的同時，通過合法的途徑，了解、參與和自己利益相關的政策制定過程，表達自己的利益訴求，維護自身的合法權益。

科研機構在農(nóng)業(yè)非點源污染防治中的作用是不可忽視的。一方面科研機構依靠政府的財政支持和研究導向，同時它通過對政策的分析研究，又為政策制定者提供決策咨詢和建議，實現(xiàn)決策的科學化。另一方面，利用對農(nóng)業(yè)非點源污染的研究，科研人員從技術上對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行指導，幫助他們科學、合理地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并在生產(chǎn)過程中實現(xiàn)保護環(huán)境的目標；而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者則為科研組織提供技術實踐的平臺，使科學研究與實踐緊密結合，從而促進農(nóng)業(yè)非點源污染研究的發(fā)展。我國目前也有一些科研院所和科研團隊致力于農(nóng)業(yè)非點源污染防治的研究和開發(fā)，通過農(nóng)民田間學校、試驗示范，組織農(nóng)民現(xiàn)場觀摩、張貼海報、發(fā)放宣傳手冊以及通過手機、網(wǎng)絡等方式，向農(nóng)民推廣正確的和科學的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術和施肥技術。

傳播媒介是公共政策過程中一個重要的力量和因素。通過傳播媒介的關注和宣傳，農(nóng)業(yè)非點源污染問題成為政策制定者關注的公共問題，并將其提上政策議程，最終促使相應的政策和解決方案出臺。政黨和行政機關通過媒體，向社會和公眾傳播農(nóng)業(yè)非點源污染防治的相關政策，加強與公眾的溝通和交流；而媒體通過報道和宣傳等方式，對政策執(zhí)行的情況進行監(jiān)督，對政府工作也起到促進作用，從而有利于農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策的完善。傳播媒體通過各種媒介向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者宣傳農(nóng)業(yè)非點源污染和有關政策信息，引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者執(zhí)行和落實相關的環(huán)境政策；同時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者則通過媒體表達訴求，并參與到相關的公共政策制定過程中。

行政機關、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、科研組織及傳播媒介之間相互影響、相互作用，其中行政機關與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間的關系是政策主體關系的焦點。從公共選擇理論來看，環(huán)境治理追求的是公共利益，政府作為公共利益的代理人，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間不可避免地產(chǎn)生博弈關系。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中，要保證農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，就必須使用農(nóng)藥、化肥、殺蟲劑等化學投入品。但是，由于缺乏科學的指導和技術支持，加上經(jīng)濟利益的驅動，一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者大量甚至過量使用農(nóng)業(yè)化學投入品，農(nóng)業(yè)非點源污染日趨嚴重，公眾環(huán)境權受到影響。另一方面，當農(nóng)業(yè)非點源污染對大氣、土壤、飲用水源造成影響和破壞時，政府作為公眾利益的代表，采取相應的措施對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用農(nóng)業(yè)化學品的行為進行限制和監(jiān)督，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采用有利生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)技術。這樣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者要經(jīng)濟利益、政府要生態(tài)效益這二者之間存在著強烈的利益沖突。但是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的個體性和分散性，政府的監(jiān)督不可能做到面面俱到，單靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的有限理性是不可能長期地、自覺地使用環(huán)境友好型生產(chǎn)技術的［4］。這就使得農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策在執(zhí)行中增加了一定的困難，因此，政府需要將政策與經(jīng)濟利益相結合，選擇補貼、生態(tài)補償?shù)冉?jīng)濟激勵政策，使農(nóng)戶將保護環(huán)境的行為內化為經(jīng)濟行為，從而促使農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策的有效實施，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動與環(huán)境治理和生態(tài)保護形成良性循環(huán)。

三、構建各政策主體共同參與的農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策體系

公共政策過程是一個多種力量相互博弈的過程，每個主體以及主體內部的各個層面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整個過程。在農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策的運行過程中，正確把握各個主體的角色和作用，理清政策主體間的相互關系，構建各政策主體共同參與的農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策體系，使農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策不斷發(fā)展、完善，最終達到控制和減少非點源污染，恢復、保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的目的。

（一）以黨的環(huán)境政策指導農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是我國公共政策制定過程最重要的參與者。強調中國共產(chǎn)黨對環(huán)境保護工作的領導，是我國環(huán)境政策的一大特點。我國憲法強調了中國共產(chǎn)黨的領導地位，黨對我國的領導是全面的和統(tǒng)一的，環(huán)境保護也不例外。黨中央制定的一系列有關環(huán)境保護的政策文件，原則性和方針性強，并具有較大的號召力、鼓動作用和指導性。中共中央近年每年的一號文件，都規(guī)定了有關農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)資源保護等環(huán)境政策，2006～2009年的中央一號文件都明確提出治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村非點源污染。鑒于農(nóng)業(yè)非點源污染對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)村生活環(huán)境造成的巨大危害和惡劣影響，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》指出，要“積極防治農(nóng)村非點源污染，特別要保護好飲用水源”。用黨的環(huán)境政策來指導農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策的制定和實施，堅持科學發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展觀，是農(nóng)業(yè)非點源污染防治工作取得成功和勝利的保證。

（二）明確農(nóng)業(yè)非點源污染防治中行政機關的職責并加強其主導作用

行政機關是公共政策的執(zhí)行機關，也是公共利益的主體和代表，在治理農(nóng)業(yè)非點源污染的過程中起著主導作用。在美國，農(nóng)業(yè)非點源污染曾經(jīng)是困擾公眾和政府的一大公共問題。美國在治理農(nóng)業(yè)非點源污染的過程中，通過立法明確各級政府的權力和責任，聯(lián)邦政府為治理農(nóng)業(yè)非點源污染提供財政和資金支持，并授予相應級別的地方政府在治理農(nóng)業(yè)非點源污染中頒發(fā)排污許可證、激勵支付、補償?shù)确矫娴穆毮?，這是美國農(nóng)業(yè)非點源污染治理取得巨大成就的重要保證。但是目前我國包括農(nóng)業(yè)非點源污染防治在內的農(nóng)業(yè)污染防治處在真空狀態(tài)［5］，這成為我國農(nóng)業(yè)非點源污染防治進展緩慢的一個原因。在這種情況下，政府對農(nóng)業(yè)非點源污染防治負有明確的職責，這是農(nóng)業(yè)非點源污染防治工作得以順利開展的保證之一。中央政府為地方提供充裕的資金保障和政策支持，從而調動地方政府治理污染積極性。地方各級政府應認識到資源環(huán)境要素的重要性，提高治理農(nóng)業(yè)非點源污染的主動性和積極性。各行政部門（主要是農(nóng)業(yè)部門和環(huán)保部門）之間，要推進部門協(xié)調，避免重復管理和多頭管理，提高行政效率。同時，應從法律上明確相關的行政主管部門在農(nóng)業(yè)非點源污染防治中的地位、職責和作用，賦予它們一定的行政權力，不僅要有排污許可、經(jīng)濟激勵等方面的授權，而且要規(guī)定提供公共宣傳教育、技術支持等方面的義務。此外，可以將行政主管部門履行職責的情況納入考核和監(jiān)督的范圍，將控制農(nóng)業(yè)非點源污染的成效作為該地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況的評價指標之一，以促使相應的污染防治部門更好地履行職責。

（三）構建全面的農(nóng)業(yè)非點源污染防治法律體系

我國目前對非點源污染防治沒有單獨立法，只在《農(nóng)業(yè)法》和《水污染防治法》中有關于防治農(nóng)業(yè)非點源污染的條文，基本還都是原則性規(guī)定，缺乏可操作性，對化肥、農(nóng)藥、秸稈、畜禽養(yǎng)殖污染物排放的規(guī)定也只是在單行條例、技術規(guī)范和標準中出現(xiàn)，法律層次不高，難以為農(nóng)業(yè)非點源污染防治提供強有力的法律支持。因此，要明確指導思想和基本原則，針對農(nóng)業(yè)非點源污染的特點，從立法角度來探尋管理和控制農(nóng)業(yè)非點源污染的途徑。同時，要明確非點源污染防治的立法總則，堅持“預防為主，從源頭削減”、流域綜合治理、采用最新成果制定非點源污染控制標準，以及行政機關和污染者共同承擔防治義務［6］；要系統(tǒng)地綜合各種涉及農(nóng)業(yè)非點源污染的法規(guī)、規(guī)章、條例和標準，構建全面的非點源污染防治法律體系；要明確在農(nóng)業(yè)非點源污染防治過程中相關法律主體的權利和義務；明確農(nóng)業(yè)非點源污染防治的操作細則，制定有關農(nóng)業(yè)非點源污染防治的單行立法，為控制農(nóng)業(yè)非點源污染提供堅實的法律保障，使農(nóng)業(yè)非點源污染防治走上法制化管理的軌道。

（四）維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的主體地位和公眾參與的權利

目前我國小農(nóng)戶的生產(chǎn)形態(tài)和大量分散的生產(chǎn)行為及農(nóng)業(yè)非點源污染的分散特征使得農(nóng)業(yè)非點源污染治理的成本增加，而且治理效果不理想，甚至還會造成沉重的行政負擔。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟利益的重視，使其忽視了生態(tài)效益，甚至以犧牲生態(tài)環(huán)境來謀求短期經(jīng)濟利益。而實際上，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境一旦受到破壞，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響也將是極其嚴重的。從這個意義上來說，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在農(nóng)業(yè)非點源污染防治的過程中，既是經(jīng)濟利益的受益主體，又是生態(tài)利益的受益主體。因此，轉變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)觀念，使其正確認識自身在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境保護中的主體地位，對農(nóng)業(yè)非點源污染治理有著重大影響。在此基礎上，通過政府的經(jīng)濟補貼、生態(tài)補償，實施對有利于環(huán)境的生產(chǎn)方式的激勵措施，推行清潔型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，調整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者主動、積極地參與到環(huán)境治理中，自愿自覺地采取有利于環(huán)境的生產(chǎn)行為和生產(chǎn)方式，這對于農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策的順利實施有著重要作用。同時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者作為政策主體，應參與到政策運行的各個環(huán)節(jié)，從而體現(xiàn)和維護他們的合法利益。公民參與公共政策過程，有利于調整公共政策主體間的利益關系，增強公共政策與公眾需求之間的適應性，有助于消減公共政策在執(zhí)行過程中的偏差［7］。重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的主體地位，拓寬和保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參與政策過程的正常渠道，是實現(xiàn)公眾參與的保證。

（五）重視政策研究組織和科研機構的力量

農(nóng)業(yè)非點源污染是一個綜合性強、實踐性高的過程，不僅需要運用經(jīng)濟措施加以調整，而且需要依靠技術手段進行治理。政策研究組織在政策運行過程中發(fā)揮著重要作用，擔任為政策制定者提供政策建議、咨詢、政策評估等方面的職責。應正確認識政策研究組織，發(fā)揮其在政策制定過程中的優(yōu)勢，以保證政策的科學化。要通過政府投入和財政支持，為科研機構提供經(jīng)費和資金支持，加大科研機構對農(nóng)業(yè)非點源污染控制技術的研發(fā)，開發(fā)既能保證農(nóng)產(chǎn)品質量和數(shù)量，又有益于控制和預防農(nóng)業(yè)非點源污染的實用技術和農(nóng)業(yè)投入化學品，并通過農(nóng)技推廣工作，引導農(nóng)民科學施肥、使用生物農(nóng)藥或“高效、低毒、低殘留”農(nóng)藥，實現(xiàn)畜禽糞便資源化、作物秸稈資源化。

（六）發(fā)揮傳播媒介的導向作用

傳播媒介是傳播信息和溝通思想的組織，其在信息時代的影響力非常巨大。媒體通過新聞、廣播、報紙、電視等途徑傳播政府的公共政策，引導社會輿論的變化。在農(nóng)業(yè)非點源污染防治過程中，應發(fā)揮輿論宣傳和媒介的導向作用，促進各方利益主體共同參與到農(nóng)業(yè)非點源污染的防治過程中。具體包括：通過電視、報紙、手機、互聯(lián)網(wǎng)等各種有效途徑，使公眾對農(nóng)業(yè)非點源污染及其防治有深刻、全面的認識，并積極參與政策過程；通過加大對農(nóng)業(yè)非點源污染相關的政策、法律法規(guī)、環(huán)保知識及科學信息的宣傳力度，增強公眾對農(nóng)業(yè)非點源污染的認識，促使利益相關者共同參與到農(nóng)業(yè)非點源污染防治的事業(yè)中來。

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我國農(nóng)業(yè)非點源污染日趨嚴重，對農(nóng)業(yè)非點源污染的研究也愈加深入。在農(nóng)業(yè)非點源污染控制技術不斷發(fā)展的同時，管控政策也不斷跟進和完善，農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策體系逐漸形成。在這一過程中，對各政策主體及相互間的關系進行研究和分析，有助于協(xié)調各主體的關系，使各方在農(nóng)業(yè)非點源污染的防治過程中實現(xiàn)各自應有的利益，從而在實現(xiàn)經(jīng)濟利益的同時有效地防治農(nóng)業(yè)非點源污染。

一、政策系統(tǒng)中的政策主體

公共政策主體是政策系統(tǒng)的核心部分，它是直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個人、團體或組織［1］。在公共政策學理論中，一般認為，公共政策主體主要有政黨、立法機關、行政機關、利益團體、公民（選民）、大眾傳播媒介以及政策研究組織。從公共政策的基本理論看，農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策系統(tǒng)中的政策主體，應該包括：執(zhí)政黨、立法機關、行政部門、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者（農(nóng)民、涉農(nóng)企業(yè)）、政策研究組織和科研院所以及傳播媒體。其中，政黨是政策主體的核心力量，公共政策可以被看成執(zhí)政黨的政策。在我國，中國共產(chǎn)黨是全國人民的領導核心，代表廣大人民群眾的根本利益和普遍意志，制定涉及政治、經(jīng)濟、社會和文化生活的各個方面的政策，在政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控中起著主導作用；立法機關是最主要的政策制定主體，其主要任務是制定法律和政策，并對政策運行實施監(jiān)督。全國人民代表大會及其常委會作為我國的國家權力機關和立法機關，是我國政策制定及立法的主要機關，也是政策執(zhí)行和監(jiān)控的制約機構［1］。行政機關是實際意義上最重要的公共政策主體，是政策執(zhí)行的主要機構。它不僅具體負責公共政策的實施，也有權根據(jù)基本國策制定具體的政策法規(guī)［1］。我國各級政府及農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門，是農(nóng)業(yè)非點源污染防治政策主體的重要組成部分。各級地方政府和相關行政部門負責執(zhí)行黨和國家的關于環(huán)境和生態(tài)保護的政策和法律，并在授權范圍內制定相關的行政法規(guī)和辦法，以保證政策和法律的實施和執(zhí)行。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者這一政策主體主要是指公民或選民作為公共政策主體，通過各種參與途徑，去影響或制約公共政策的制定和執(zhí)行，這是一種最廣泛的、最基礎的公共政策主體。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，以家庭經(jīng)營為主的農(nóng)戶和以規(guī)?；?jīng)營為主的涉農(nóng)企業(yè)是兩類主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體。政策研究組織和科研機構這一政策主體主要是由公共政策領域的專家、學者和技術人員組成，其主要工作是為公共政策方案制定、決策、實施、監(jiān)控、分析和評估等過程提供建議和咨詢。大眾傳播媒介這一政策主體可通過及時反映社會公共問題、傳播公共政策、溝通社會信息等方式參與政策過程；特別是在政策制定過程中，傳播媒介可以幫助公眾更好更全面地認識公共問題，擴大公眾的參與程度，為政策制定創(chuàng)造良好的公眾支持環(huán)境。

2011-03-11

1.陸維研（1981— ），女，廣西南寧人，西北農(nóng)林科技大學人文學院博士研究生；2.王禮力（1960— ），男，陜西蒲城人，西北農(nóng)林科技大學經(jīng)濟管理學院教授，博士生導師。

責任編輯 呂學文

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