對(duì)我國(guó)中職教育成本分擔(dān)問(wèn)題的探析
——基于公共財(cái)政學(xué)的視角

□李祖超 劉 欣

對(duì)我國(guó)中職教育成本分擔(dān)問(wèn)題的探析
——基于公共財(cái)政學(xué)的視角

□李祖超 劉 欣

通過(guò)對(duì)2004-2008年中等職業(yè)教育教育經(jīng)費(fèi)投入狀況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)中等職業(yè)教育成本分擔(dān)存在的主要問(wèn)題，從公共財(cái)政學(xué)的視角來(lái)對(duì)其探析，提出若干中等職業(yè)教育成本分擔(dān)的改革措施。

中等職業(yè)教育；成本分擔(dān)；公共財(cái)政；改革措施

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出：大力發(fā)展職業(yè)教育。發(fā)展職業(yè)教育是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)、改善民生、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑，是緩解勞動(dòng)力供求結(jié)構(gòu)矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須擺在更加突出的位置。第十七條明確提出：增強(qiáng)職業(yè)教育吸引力，完善職業(yè)教育支持政策，逐步實(shí)行中等職業(yè)教育免費(fèi)制度。[1]中等職業(yè)教育擔(dān)負(fù)著為高等職業(yè)教育輸送合格新生，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)培養(yǎng)中等技術(shù)人才和勞動(dòng)后備力量的任務(wù)，在教育系統(tǒng)內(nèi)部具有縱向連貫的作用，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)部門(mén)具有橫向聯(lián)系的特點(diǎn)。

一、我國(guó)中等職業(yè)教育成本分擔(dān)現(xiàn)狀

中等職業(yè)教育是職業(yè)技術(shù)教育的一部分，我國(guó)實(shí)施中等職業(yè)技術(shù)教育的機(jī)構(gòu)有中等職業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校。[2]本文中等職業(yè)學(xué)校按《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的劃分標(biāo)準(zhǔn)分為：中等專業(yè)學(xué)校、職業(yè)高中、技工學(xué)校和成人中專學(xué)校四大類。

公共財(cái)政指：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中以國(guó)家為主體，通過(guò)政府的收支活動(dòng)集中一部分社會(huì)資源用于履行政府職能和滿足公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。它是區(qū)別于自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期的家計(jì)財(cái)政和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家財(cái)政的一種財(cái)政模式，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，并為市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的民主法治財(cái)政。[3]本文將中等職業(yè)教育視為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，以財(cái)政收支作為中其發(fā)展保障，以稅收作為其融資工具，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政經(jīng)費(fèi)在中等職業(yè)教育中的最優(yōu)配置。

《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》將全國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源分為：國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、民辦學(xué)校中舉辦者投入、社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收入及其他教育經(jīng)費(fèi)共五大類。本文選取2004—2008年的數(shù)據(jù)，由于各年統(tǒng)計(jì)分類的口徑存在差異性，現(xiàn)將2004-2006年間的職業(yè)中學(xué)視為2007-2008年間的職業(yè)高中。

表1 2004-2008年中等職業(yè)教育教育經(jīng)費(fèi)投入情況表

表2 2004-2008年中等職業(yè)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)與非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入情況表

如表1所示，我國(guó)中等職業(yè)教育總經(jīng)費(fèi)呈逐年遞增趨勢(shì)，其中國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)所占比例較大，且呈逐年遞增趨勢(shì)，年均增幅約3.5%。除國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)以外的最大收入來(lái)源是事業(yè)收入，2004-2008年分別占總經(jīng)費(fèi)的 38.3%，36.0%，34.0%，34.7%和30.7%。如表2所示，2004-2008年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)所占總經(jīng)費(fèi)比例呈現(xiàn)出“高低雙軌”發(fā)展趨勢(shì)，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)逐年遞增，非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)逐年遞減。

通過(guò)對(duì)我國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2004-2008年間中等職業(yè)教育總經(jīng)費(fèi)投入的情況進(jìn)行比較，我國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入均呈逐年上升趨勢(shì)，但其基數(shù)和年增長(zhǎng)率卻存在較大差異。華東地區(qū)的中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入明顯高于其它地區(qū)，2008年教育經(jīng)費(fèi)投入最高的江蘇省是投入最低的貴州省的近7倍。

二、我國(guó)中等職業(yè)教育成本分擔(dān)的主要問(wèn)題分析

（一）政府財(cái)政性分擔(dān)雖逐年增長(zhǎng)，但比例仍然偏低

中等職業(yè)教育國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入比例逐年增加，從2004年的51%增長(zhǎng)到2008年的65%。中等職業(yè)教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府應(yīng)承擔(dān)其大部分的經(jīng)費(fèi)投入，則截止2008年65%的比例仍然偏低。同時(shí)，中等職業(yè)教育屬于地方性準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即主要服務(wù)于某一地方區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。英國(guó)財(cái)政學(xué)家巴斯特布爾提出了劃分中央支出和地方支出的收益原則：即根據(jù)受益范圍的大小決定支出對(duì)象，受益對(duì)象是全國(guó)民眾，則支出應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)；受益對(duì)象是地方居民，則支出應(yīng)屬于地方政府的公共支出。[4]所以，中等職業(yè)教育應(yīng)主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，需加大地方財(cái)政的投入。

（二）個(gè)人成本分擔(dān)雖逐年遞減，但比例仍然偏高

個(gè)人成本分擔(dān)主要表現(xiàn)為事業(yè)收入中的學(xué)雜費(fèi)，2004-2008年我國(guó)中等職業(yè)教育的事業(yè)收入占總經(jīng)費(fèi)的比例分別為38.3%，36.0%，34.0%，34.7%和30.7%，呈逐年遞減趨勢(shì)。但是，事業(yè)收入中的學(xué)雜費(fèi)比例過(guò)高，且呈倒U型遞增趨勢(shì)。2004-2008年中等職業(yè)教育學(xué)雜費(fèi)占事業(yè)收入的均值約80%。根據(jù)公共財(cái)政學(xué)理論，過(guò)高的教育價(jià)格會(huì)抑制相應(yīng)的教育需求，對(duì)于農(nóng)村和貧困地區(qū)，過(guò)高的個(gè)人成本分擔(dān)和偏低的收益預(yù)期直接導(dǎo)致其中等職業(yè)教育發(fā)展滯緩。

（三）民辦學(xué)校中舉辦者投入和社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)明顯不足

在我國(guó)中等職業(yè)教育非財(cái)政性投入中，民辦學(xué)校中舉辦者的投入經(jīng)費(fèi)近兩年來(lái)有明顯的下降趨勢(shì)，截止2008年僅占非國(guó)家性財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的2.6%，導(dǎo)致中等職業(yè)教育成本的社會(huì)分擔(dān)不足。另外，我國(guó)中等職業(yè)教育的四項(xiàng)非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入中，社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)的比例最低，2004-2008年占比均值僅約為0.8%。

（四）中等職業(yè)教育成本地區(qū)間分擔(dān)不合理

我國(guó)六大地理區(qū)域的中等職業(yè)教育投入基本與各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況成正比，呈現(xiàn)出東強(qiáng)西弱的格局。中等職業(yè)教育所培養(yǎng)的中等技術(shù)人才，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性力量，特別是在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，但當(dāng)前中等職業(yè)教育成本地區(qū)間分擔(dān)不合理，勢(shì)必進(jìn)一步加劇地區(qū)間中等職業(yè)教育本身和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性。

三、我國(guó)中等職業(yè)教育成本分擔(dān)的改革措施

（一）明確中央、地方兩級(jí)政府的成本分擔(dān)權(quán)責(zé)

根據(jù)我國(guó)職業(yè)教育與成人教育司的報(bào)道，我國(guó)中等職業(yè)教育快速發(fā)展，2009年，中等職業(yè)學(xué)校招生873萬(wàn)人，在校生達(dá)到2178萬(wàn)人。中等職業(yè)教育已經(jīng)具備了大規(guī)模培養(yǎng)技能型人才的基本能力，具備了加快普及高中階段教育的基本能力，具備了服務(wù)國(guó)家從人力資源大國(guó)向人力資源強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的基本能力。[5]中等職業(yè)教育是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)力量，是培養(yǎng)數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理的高素質(zhì)勞動(dòng)者和技能型人才的重要保障。

1.逐步加大地方政府的成本分擔(dān)比例

第一，根據(jù)公共財(cái)政的收益原則，地方政府是中等職業(yè)教育最大的受益者，理應(yīng)分擔(dān)大部分的財(cái)政投入；第二，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，中央財(cái)政性負(fù)擔(dān)較重，難以根據(jù)各個(gè)地區(qū)中等職業(yè)教育發(fā)展的實(shí)際情況進(jìn)行寬松的財(cái)政性投入；第三，加大地方財(cái)政對(duì)中等職業(yè)教育的投入力度，可以充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，提高經(jīng)費(fèi)投入的針對(duì)性和使用效率，有利于各地區(qū)中等職業(yè)教育的均衡發(fā)展。

2.明確兩級(jí)政府的事權(quán)劃分

明確中央、地方兩級(jí)政府的事權(quán)劃分問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上就是探討國(guó)家在中等職業(yè)教育財(cái)政資金分配上的集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題。由于中等職業(yè)教育主要是為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)，屬于地方性準(zhǔn)公共產(chǎn)品，所以根據(jù)事權(quán)劃分的受益原則和效率原則，中等職業(yè)教育的事權(quán)應(yīng)形成集權(quán)為輔、分權(quán)為主的體系，即：地方政府負(fù)主要管理責(zé)任。中等職業(yè)教育大部分屬于地方性教育事業(yè)，依據(jù)政府間事權(quán)劃分的原則，應(yīng)主要納入地方政府職責(zé)范圍。

3.明確兩級(jí)政府的財(cái)權(quán)劃分

明確中央、地方兩級(jí)政府的財(cái)權(quán)劃分問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上就是探討中等職業(yè)教育在兩級(jí)政府間的財(cái)政收入分配問(wèn)題。由于國(guó)家財(cái)政收入的主體是稅收收入，所以財(cái)權(quán)的劃分也主要體現(xiàn)在稅收收入的劃分上。我國(guó)目前各級(jí)政府征收用于教育的稅費(fèi)主要有教育費(fèi)附加和地方教育附加。中等職業(yè)教育的稅收收入劃分應(yīng)遵循適應(yīng)原則，即中等職業(yè)教育的稅基較窄，歸地方政府所有。同時(shí)，可以通過(guò)稅法合理規(guī)定中等職業(yè)教育的稅收收入劃分。

（二）形成合理的政府間轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付屬于重要的財(cái)政性補(bǔ)貼，根據(jù)聯(lián)合國(guó)《1990年國(guó)民賬戶制度修訂案》，轉(zhuǎn)移支付是指：“貨幣資金、商品、服務(wù)或金融資產(chǎn)的所有權(quán)由一方向另一方的無(wú)償轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移的對(duì)象可以是現(xiàn)金，也可以是實(shí)物。”[6]本文探討的轉(zhuǎn)移支付主要是指：“各級(jí)政府財(cái)政性中等職業(yè)教育投入中的轉(zhuǎn)移支付。 ”

1.建立無(wú)條件的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

無(wú)條件的轉(zhuǎn)移支付是指：“中央政府對(duì)地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不規(guī)定該項(xiàng)資金的用途，地方政府可自主決定如何使用這些資金?！盵7]由于我國(guó)中等職業(yè)教育的地區(qū)間財(cái)政分擔(dān)不平衡，所以中央政府應(yīng)對(duì)中等職業(yè)教育欠發(fā)達(dá)的地區(qū)實(shí)行無(wú)條件的轉(zhuǎn)移支付，通過(guò)中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政補(bǔ)助，增加地方政府在中等職業(yè)教育領(lǐng)域的可支配收入，縮小貧困地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政性差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間中等職業(yè)教育的均衡發(fā)展。

2.建立有條件的非配套性轉(zhuǎn)移支付

有條件的非配套性轉(zhuǎn)移支付是指：“中央政府向地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)，只制定資金用途，不需要地方出資?！盵8]我國(guó)中等職業(yè)的財(cái)政性支出主要包括事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出和基本建設(shè)支出，在事業(yè)支出中又分為個(gè)人支出和公用支出兩大部分。所以中央在制定中等職業(yè)教育有條件的非配套轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，應(yīng)充分考慮到地區(qū)間、學(xué)校間和公共支出項(xiàng)目間的差異性，合理規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的資金用途，既增加地方的財(cái)政性收入，有效提高地方的中等職業(yè)教育規(guī)模和質(zhì)量，又保證中央的宏觀調(diào)控，促進(jìn)各地區(qū)中等職業(yè)教育均衡有序發(fā)展。

3.建立有條件的配套性轉(zhuǎn)移支付

有條件的配套性轉(zhuǎn)移支付是指：“中央向地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不但指定資金用途，而且還要求地方必須提供相應(yīng)比例或數(shù)額的配套資金?！盵9]中等職業(yè)教育中有條件的配套性轉(zhuǎn)移支付可以有針對(duì)性的實(shí)現(xiàn)各地區(qū)中等職業(yè)教育發(fā)展中的重點(diǎn)問(wèn)題和急需解決的問(wèn)題，集中中央和地方兩級(jí)財(cái)政的經(jīng)費(fèi)，既根據(jù)中央的統(tǒng)一規(guī)劃，又結(jié)合地方的實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)中等職業(yè)教育的又好又快發(fā)展。

（三）完善公共財(cái)政預(yù)決算制度

1.完善公共財(cái)政預(yù)算制度

中等職業(yè)教育的預(yù)算支出主要由政府財(cái)政部門(mén)根據(jù)教育主管部門(mén)的申請(qǐng)，按計(jì)劃分季度撥付給教育主管部門(mén)，再由其轉(zhuǎn)撥給中等職業(yè)學(xué)校。為了避免中等職業(yè)教育實(shí)際預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)效率低下，收支不平衡等問(wèn)題，可以從以下兩個(gè)方面對(duì)其預(yù)算制度進(jìn)行完善。（1）實(shí)行中等職業(yè)教育績(jī)效預(yù)算管理，以中等職業(yè)教育各項(xiàng)目的績(jī)效為目的，以成本為基礎(chǔ)編制預(yù)算。即要求中等職業(yè)教育管理部門(mén)事先制定相關(guān)事業(yè)和工程計(jì)劃，通過(guò)比較每項(xiàng)計(jì)劃的成本與效益，擇優(yōu)將項(xiàng)目列入預(yù)算，以保障中等職業(yè)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入的使用效率。（2）實(shí)行中等職業(yè)教育零基預(yù)算管理，新的中等職業(yè)教育預(yù)算年度財(cái)政收支計(jì)劃的確定，不考慮以前的年度收支執(zhí)行情況，重新評(píng)估各項(xiàng)收支的必要性及其所需金額。即要求中等職業(yè)教育管理部門(mén)提出新的預(yù)算具體目標(biāo)，并制定一攬子替代方案，通過(guò)成本收益的比較，最終做出預(yù)算決策，以充分發(fā)揮預(yù)算職能。

2.完善公共財(cái)政決算制度

公共財(cái)政決算是指：“按照法律規(guī)定的程序編制的，用以反映公共財(cái)政決算執(zhí)行結(jié)果的年度會(huì)計(jì)報(bào)告?！敝械嚷殬I(yè)教育的決算反映了中等職業(yè)教育財(cái)力資源在一定時(shí)期內(nèi)的配置情況，對(duì)于評(píng)估以前的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)使用狀況和預(yù)測(cè)未來(lái)財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的使用趨勢(shì)都具有重要意義?？梢詮囊韵聝蓚€(gè)方面對(duì)其決算制度進(jìn)行完善：（1）各中等職業(yè)學(xué)校在進(jìn)行財(cái)政決算時(shí)，要準(zhǔn)確進(jìn)行年終收支清理，按照國(guó)家中等職業(yè)教育主管部門(mén)的政策規(guī)定，認(rèn)真填寫(xiě)決算表。（2）各地方在進(jìn)行中等職業(yè)教育財(cái)政決算時(shí)，要依照我國(guó)的教育管理體制，準(zhǔn)確的對(duì)轄區(qū)內(nèi)各中等職業(yè)學(xué)校的決算表進(jìn)行審核，并連同本單位決算進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，保證財(cái)政決算的真實(shí)性和科學(xué)性。

注：文中表格根據(jù)中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2005-2009數(shù)據(jù)整理得來(lái)。

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李祖超（1957-），男，湖北松滋人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)教授，研究方向教育經(jīng)濟(jì)與管理；劉欣（1984-），男，湖北武漢人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)2009級(jí)碩士研究生，研究方向教育經(jīng)濟(jì)與管理。

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1001-7518（2011）32-0025-03

責(zé)任編輯 夏煥堂