政府補(bǔ)助性資金納入國庫集中支付的可行性分析

丁雪暉

政府補(bǔ)助性資金范圍很廣，既包括對(duì)各預(yù)算單位的，也包括對(duì)企業(yè)的，由于涉及到國庫集中支付的政府補(bǔ)助性資金只包括對(duì)各預(yù)算單位的，因此只引入狹義的政府補(bǔ)助性資金概念，即政府補(bǔ)助性資金是政府間的一種補(bǔ)助，它是以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。我國在1994年分稅制改革基礎(chǔ)上，為了解決地區(qū)收支均衡的問題，國家逐步試行了轉(zhuǎn)移支付制度?，F(xiàn)主要方式有：體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、稅收返還等。

財(cái)政政府補(bǔ)助性資金的基本情況

政府補(bǔ)助資金的種類涉及基本公共支出、外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)林水事務(wù)轉(zhuǎn)移性支出等幾十個(gè)科目，通過國庫集中支付渠道支出的占政府補(bǔ)助性資金的很大的一部份。財(cái)政政府補(bǔ)助性資金使用管理分為兩種情況：一是通過財(cái)政撥付到預(yù)算單位。二是由財(cái)政直接劃撥到轄屬各級(jí)財(cái)政在商業(yè)銀行開設(shè)的專戶。

現(xiàn)行政府補(bǔ)助性資金的清算方式

政府補(bǔ)助性資金通過財(cái)政直接支付（見圖一）與財(cái)政授權(quán)支付（見圖二）的方式進(jìn)行。目前政府補(bǔ)助性資金通過預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外兩種資金性質(zhì)來區(qū)分不同的資金劃撥渠道。

一、實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付的所有預(yù)算內(nèi)資金，均通過國庫單一賬戶進(jìn)行清算。

二、實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付的所有預(yù)算外資金，通過財(cái)政在各商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算外資金財(cái)政專戶進(jìn)行同行清算（清算行由財(cái)政指定）。專戶中的資金來源：一是通過國庫將資金劃轉(zhuǎn)到財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)專戶再進(jìn)行支付的流程。財(cái)政部門在接到國庫資金到賬通知后，根據(jù)上級(jí)財(cái)政部門下發(fā)的資金調(diào)撥文件，將?？顒澽D(zhuǎn)到財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)專戶上，然后根據(jù)單位的用款計(jì)劃，再進(jìn)行撥付，部分實(shí)行按月?lián)芨?、部分?shí)行提款報(bào)賬制、部分按照工程進(jìn)度撥付資金、部分按照實(shí)需資金在審批后予以撥付（如社保專項(xiàng)中的新農(nóng)合資金）。二是由中央財(cái)政直接將資金匯劃到特設(shè)專戶，然后賬戶管理部門根據(jù)資金的使用規(guī)程進(jìn)行支付，直接支付到單位賬戶或供應(yīng)商賬戶。

財(cái)政直接支付業(yè)務(wù)流程圖（圖一）

清

算

財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)流程圖（圖二）

目前政府補(bǔ)助性資金支付管理過程中存在的不足

從政府補(bǔ)助性資金的管理、清算方式與流程上可以看出目前政府補(bǔ)助性資金運(yùn)行的不足從而對(duì)實(shí)施預(yù)算內(nèi)、外資金逐步全面地納入國庫集中支付提供了借鑒。

一、資金管理方式不利于國庫監(jiān)管。政府補(bǔ)助性資金通過授權(quán)支付與直接支付的方式撥付給預(yù)算單位，其中預(yù)算內(nèi)的資金通過國庫撥付，而預(yù)算外資金通過商業(yè)銀行撥付，通過商業(yè)銀行撥付的專項(xiàng)資金，要求?？顚簦阌诠芾?，但資金在撥付之后，如何使用、何時(shí)使用就由各部門或單位來控制，國庫無法監(jiān)測資金的使用狀況。通過直接支付撥付的預(yù)算內(nèi)、外資金，由于是一次撥付，財(cái)政部門也無法及時(shí)監(jiān)測資金的使用，導(dǎo)致資金的使用效益低，從而形成監(jiān)督盲區(qū)。

二、資金的發(fā)放流程復(fù)雜，環(huán)節(jié)過多，增加了資金的在途時(shí)間，降低了資金的使用效率。一是預(yù)算內(nèi)的政府補(bǔ)助性資金通過國庫撥付，撥付程序中先要通過各商業(yè)銀行墊付，再由商業(yè)銀行與國庫結(jié)算，商業(yè)銀行不是專門從事財(cái)政資金劃撥的單位，業(yè)務(wù)人員對(duì)財(cái)政業(yè)務(wù)不熟悉，容易發(fā)生錯(cuò)用會(huì)計(jì)科目，不合規(guī)支付等問題，就會(huì)造成當(dāng)天資金無法結(jié)算，增加資金的在途時(shí)間，遇到周末，資金的在途時(shí)間會(huì)更長。二是有相當(dāng)一部分政府補(bǔ)助性資金從人民銀行國庫部門劃轉(zhuǎn)到專戶或相關(guān)單位賬戶，再由相關(guān)單位部門根據(jù)有關(guān)管理規(guī)定再進(jìn)行支付，制約了資金的及時(shí)到位。并且授權(quán)支付的額度先到達(dá)一級(jí)預(yù)算單位，二級(jí)預(yù)算單位使用時(shí)再分次支取額度，這也無形中增加了支付環(huán)節(jié)。三是財(cái)政部門每月要與各商業(yè)銀行對(duì)賬這也在無形中增加了工作量。

三、政府補(bǔ)助性資金種類多、用途寬、管理部門多，資金過于分散，財(cái)政專戶多，無法形成資金合力。隨著中央財(cái)力的增強(qiáng)，中央對(duì)地方特別是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付不斷加大，支付項(xiàng)目較多，補(bǔ)助對(duì)象涉及到各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，各項(xiàng)資金按項(xiàng)目和資金的用途被不同的部門管理，只注重部門政策效應(yīng)，按照相關(guān)文件規(guī)定做好本部門的事，無法將這些資金進(jìn)行整合，充分發(fā)揮財(cái)政資金的合力。并且屬于預(yù)算外的政府補(bǔ)助性資金在不同代理銀行有多個(gè)財(cái)政專戶，數(shù)量眾多的財(cái)政專戶，導(dǎo)致政府補(bǔ)助性資金較為分散，加大了政府部門對(duì)政府補(bǔ)助性資金收支管理的難度。

將政府補(bǔ)助性資金納入人民銀行國庫集中支付的可行性分析

從目前情況看政府補(bǔ)助性資金可以通過國庫與各商業(yè)銀行專戶兩種方式撥付，國庫目前通過集中方式支付的政府補(bǔ)助性資金規(guī)模要比商業(yè)銀行專戶的業(yè)務(wù)量大，政府補(bǔ)助性資金納入國庫集中支付的可行性具體可以從以下三方面來分析：

一、當(dāng)前國庫對(duì)政府補(bǔ)助性資金實(shí)行集中支付已具備的條件。

國庫辦理政府補(bǔ)助性資金具有軟、硬件優(yōu)勢(shì)。國庫部門經(jīng)過多年的發(fā)展，現(xiàn)已擁有獨(dú)立的資金匯劃體系；獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格的監(jiān)管制度和監(jiān)管模式；獨(dú)立的核算體系。一是大、小額支付系統(tǒng)上線后，國庫部門擁有獨(dú)立的清算體系，縣支行與中心支庫通過內(nèi)部往來實(shí)現(xiàn)，各中心支庫都擁有獨(dú)立的清算號(hào)和完善的資金清算體系，直接參與現(xiàn)代化支付清算系統(tǒng)(縣支庫間接參與)，確保國庫資金實(shí)時(shí)撥付到商品供應(yīng)商和勞務(wù)供應(yīng)者的賬戶上；二是國庫部門具有靈活、強(qiáng)大、先進(jìn)的核算手段，可采用“一機(jī)一庫、一機(jī)多庫，分庫核算、混庫核算”的會(huì)計(jì)核算模式，核算本級(jí)及所屬下級(jí)財(cái)政部門的全部財(cái)政收入和支出，可以詳細(xì)地記錄和反映出轄內(nèi)各級(jí)財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行情況；三是具有專門的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，有利于業(yè)務(wù)的拓展，能為財(cái)政部門提供全方位優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；四是在人員的配備管理方面，人民銀行各分支機(jī)構(gòu)在國庫內(nèi)部，可根據(jù)編制情況，合理利用人力資源，適當(dāng)對(duì)人員進(jìn)行調(diào)配。五是目前全國大部分省都推廣的財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)與國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)為政府補(bǔ)助性資金納入國庫提供了很好的硬件基礎(chǔ)。

二、目前將政府補(bǔ)助性資金納入國庫集中支付中的集中支付的可行性分析。

第一，從管理方式上來看，政府補(bǔ)助性資金由原來的國庫與專戶分開管理納入國庫單一賬戶進(jìn)行監(jiān)督與管理后，資金實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，國庫庫存余額一目了然，國庫部門直接辦理政府補(bǔ)助性資金的國庫集中支付業(yè)務(wù)，財(cái)政部門的額度和支付令直接發(fā)送到國庫，國庫進(jìn)行審核符合規(guī)定進(jìn)行辦理，否則不予辦理。減少了中間環(huán)節(jié)，適應(yīng)財(cái)政國庫集中支付改革的需要。

第二，從形式上來看，納入國庫單一賬戶后，政府補(bǔ)助性資金的撥付形式更加單一，便于資金的撥付與管理。并且資金能通過國庫支付系統(tǒng)撥付到用款單位或個(gè)人，減少了對(duì)各商業(yè)銀行的支付與對(duì)賬環(huán)節(jié)，縮短了資金的在途時(shí)間。目前的政府補(bǔ)助性資金的支付形式是授權(quán)支付與直接支付共同支付。

首先，從撥付環(huán)節(jié)上，直接支付方式更直接。從撥付方式上看授權(quán)支付要通過一級(jí)預(yù)算單位才可以向二級(jí)預(yù)算單位（即直接收款人）撥付政府補(bǔ)助性資金，國庫只能把資金撥付給一級(jí)預(yù)算單位后對(duì)下一步資金的運(yùn)行動(dòng)向無法掌握。通過直接支付卻可以一次將資金撥付到位，這既減少了資金的撥付環(huán)節(jié)也可以使國庫了解資金支付動(dòng)向。

其次，從政府資金監(jiān)測與使用效率上，授權(quán)支付方式更合適。從財(cái)政角度看，授權(quán)支付與直接支付最大區(qū)別在于，授權(quán)支付向一級(jí)預(yù)算單位撥付的是資金額度，并非真實(shí)資金，在二級(jí)預(yù)算單位（即直接收款人）使用資金時(shí)，資金才算真正的撥付。而直接支付是一次將實(shí)有資金支付給二級(jí)預(yù)算單位，對(duì)于政府補(bǔ)助性資金的使用與節(jié)余情況無法監(jiān)測，造成政府補(bǔ)助性資金的浪費(fèi)與監(jiān)督失效。因此，從財(cái)政角度來說，授權(quán)支付比直接支付更有利。

再次，目前財(cái)政準(zhǔn)備推行授權(quán)支付的做法。鑒于以上的授權(quán)支付與直接支付出現(xiàn)的不足，財(cái)政部門提出將授權(quán)支付資金額度不通過一級(jí)預(yù)算單位而是直接撥付給二級(jí)預(yù)算單位，一級(jí)預(yù)算單位可以監(jiān)督。從人民銀行國庫角度看，可以達(dá)對(duì)政府補(bǔ)助性資金監(jiān)督，減少支付環(huán)節(jié)，并且可以對(duì)節(jié)余資金進(jìn)行現(xiàn)金管理。

第三，政府補(bǔ)助性資金完全納入國庫授權(quán)支付的效益分析。一是政府補(bǔ)助性資金完全納入國庫授權(quán)支付后，資金的撥付通過唯一渠道流入與流出，由于橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，大、小額支付系統(tǒng)等人行具備的全方位的支付工具的應(yīng)用與開展，使資金的撥付速度加快，同時(shí)也改善了原來財(cái)政通過多個(gè)部門撥付資金的局面，提高了資金的撥付效率，二是與商業(yè)銀行代理模式相比，國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)資金劃撥更快捷、更安全，且不需要財(cái)政部門支付代理費(fèi)用。三是為保證?？顚Ｓ茫?cái)政部門對(duì)大部分?？顚?shí)行專戶管理，?？顚Ｓ?，并將部分專戶實(shí)行監(jiān)控，在未形成支付之前，均沉淀在各家商業(yè)銀行的專戶中，達(dá)到的效益也僅限于活期利息收入，而將所有的補(bǔ)助資金性納入國庫后，當(dāng)?shù)刎?cái)政部門可根據(jù)資金的使用范圍和周期等對(duì)財(cái)政庫存進(jìn)行管理，進(jìn)行再投資，實(shí)現(xiàn)新的國庫收入。

（作者單位：中國人民銀行烏魯木齊市中心支行）