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    重慶縮小城鄉(xiāng)差距的三大重點(diǎn)問題解決機(jī)制

    2011-08-15 00:53:20謝寶華
    重慶行政 2011年6期
    關(guān)鍵詞:戶籍制度區(qū)縣宅基地

    □ 謝寶華

    重慶縮小城鄉(xiāng)差距的三大重點(diǎn)問題解決機(jī)制

    □ 謝寶華

    一、當(dāng)前重慶市城鄉(xiāng)差距的形成原因及目標(biāo)分析

    (一)重慶城鄉(xiāng)差距的生成過程分析

    城鄉(xiāng)差距并不是發(fā)展的必然,而是一個(gè)歷史問題。改革開放之初,農(nóng)村改革取得成功,曾一度出現(xiàn)城鄉(xiāng)收入差距縮小的趨勢(shì),但城市改革快速推動(dòng)的同時(shí),農(nóng)村改革沒有跟進(jìn),從而拉大了城鄉(xiāng)差距。重慶市城鄉(xiāng)差距主要體現(xiàn)在:一是城鄉(xiāng)居民收入和享受的公共服務(wù)差距。根據(jù)測算,重慶戶籍制度改革農(nóng)轉(zhuǎn)城戶籍成本人均約6.7萬元,這在一定程度上體現(xiàn)了城鄉(xiāng)享受公共服務(wù)的差距。二是行政管理體制差距。城鄉(xiāng)之間戶籍制度、財(cái)政投入、城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通建設(shè)、社會(huì)保障、人口政策均存在差距,財(cái)政支農(nóng)支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城市建設(shè)支出。三是經(jīng)濟(jì)體制、生產(chǎn)方式上差距。改革開放以來,城市已經(jīng)形成比較成熟的市場經(jīng)濟(jì),農(nóng)村還延續(xù)了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行以來的土地、林權(quán)、宅基地制度。四是城鄉(xiāng)房產(chǎn)不均衡的增值水平。據(jù)統(tǒng)計(jì),農(nóng)民要在城市購房70平方米,2010年要比2006年多付近30萬元,而農(nóng)村房產(chǎn)增值卻微乎其微,還存在實(shí)現(xiàn)形式的障礙。

    (二)實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民”由身份向職業(yè)的轉(zhuǎn)變

    解決三個(gè)差距的突破點(diǎn)要從人的衣、食、住、行的四個(gè)方面,圍繞教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老四件事開展。通過系列配套改革,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口與農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的比重相適應(yīng),農(nóng)業(yè)耕作方式與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平相適應(yīng),家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)形式與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),最終實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民”從一個(gè)身份向一種職業(yè)的轉(zhuǎn)變。

    二、探索多樣化的農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式

    (一)適時(shí)提高農(nóng)村集體土地所有權(quán)的層次

    我國農(nóng)村集體土地主要為村民集體所有、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要經(jīng)營模式。重慶市戶籍制度改革以來,大多數(shù)區(qū)縣對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界范圍以內(nèi)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民土地采取征收的辦法,以外的農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)或由區(qū)縣財(cái)政、集體組織籌措退出補(bǔ)償金進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)有關(guān)規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的,原屬于其成員集體所有的土地可以轉(zhuǎn)為國有土地。因此,對(duì)于由區(qū)縣財(cái)政支付土地退出補(bǔ)償金的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民土地所有權(quán),可以在原有的集體土地經(jīng)營方式的基礎(chǔ)上,探索采取區(qū)縣集體所有的方式或明確為國有農(nóng)村土地。按照適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求對(duì)土地進(jìn)行綜合整治,在嚴(yán)格保護(hù)耕地的前提下,城鄉(xiāng)居民都可以通過公平競爭,通過特定形式獲取國有農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)。

    (二)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度創(chuàng)新

    農(nóng)村戶籍制度改革的重要方面,就是通過有效的制度設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)和市場流轉(zhuǎn),能夠讓農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來,形成比較穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)收入。從轉(zhuǎn)移務(wù)農(nóng)人口、形成財(cái)產(chǎn)性收入的角度,并適應(yīng)農(nóng)村戶籍制度改革的要求,對(duì)于自愿放棄集體土地承包經(jīng)營權(quán)的,要做出合理的價(jià)值補(bǔ)償。對(duì)于不愿意放棄的,可以考慮組建以土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地入股的新型股份合作社,通過市場流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、出租農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)獲得收益,村民按股權(quán)分享經(jīng)營收益。對(duì)于還愿意從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的,要大力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度,解決小規(guī)模家庭生產(chǎn)和大規(guī)模市場經(jīng)濟(jì)的矛盾。農(nóng)村新型股份合作社是適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求和農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的較好的經(jīng)營模式。重慶市委三屆九次全會(huì)強(qiáng)調(diào)到2015年發(fā)展2000個(gè)農(nóng)村新型股份合作社。新型股份合作社的前提是要在村鎮(zhèn)形成果蔬、畜牧等產(chǎn)業(yè)的規(guī)?;⑵放苹?、產(chǎn)業(yè)化,關(guān)鍵是要理順合作社和入社村民的利益關(guān)系。

    (三)發(fā)揮“地票”在人口梯度轉(zhuǎn)移中的作用

    重慶市大城市帶動(dòng)大農(nóng)村的特殊市情,決定實(shí)現(xiàn)共同富裕不可能一步到位,必然有一個(gè)漸進(jìn)的過程。2010年,重慶市個(gè)別區(qū)縣啟動(dòng)了“富裕農(nóng)民進(jìn)城,貧困農(nóng)民下山”改革試點(diǎn),合法有序流轉(zhuǎn)農(nóng)村要素資源。由于重慶市大農(nóng)村、大山區(qū)的市情,除了發(fā)揮“地票”的價(jià)值升值作用外,還可以考慮發(fā)揮“地票”在解決貧困人口梯度轉(zhuǎn)移中的作用。引導(dǎo)鼓勵(lì)偏遠(yuǎn)地區(qū)、貧困山區(qū)的農(nóng)民將宅基地、承包地置換到交通便利、生產(chǎn)條件好的地區(qū),再將偏遠(yuǎn)地區(qū)、貧困山區(qū)退出的宅基地、承包地形成“地票”。這樣既實(shí)現(xiàn)了“地票”的土地價(jià)值增值,又推動(dòng)了貧困人口的梯度轉(zhuǎn)移。

    二、建立適應(yīng)戶籍制度改革的農(nóng)村住房保障制度

    (一)試點(diǎn)農(nóng)村住宅在區(qū)縣內(nèi)農(nóng)村居民自由交易

    我國農(nóng)村宅基地僅限本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合規(guī)定的成員使用,只有使用功能而無資產(chǎn)資本功能。市委三屆九次全會(huì)提出要開展農(nóng)民集中居住區(qū)房屋和轉(zhuǎn)戶居民退出房屋交易試點(diǎn),抓住了農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)重要矛盾。由于農(nóng)村宅基地使用要求一戶一宅、限制面積,特別是出租轉(zhuǎn)讓后不能再申請(qǐng),其實(shí)這是一種“一次性的福利”,完全可以進(jìn)行有限流轉(zhuǎn)。在嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村宅基地使用制度的前提下,可以試點(diǎn)流通范圍從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流通,擴(kuò)大到在區(qū)縣內(nèi)農(nóng)村戶口居民之間自由交易。這樣為轄區(qū)內(nèi)人口的梯度轉(zhuǎn)移提供了空間,可以實(shí)現(xiàn)條件好的農(nóng)民進(jìn)城,一般條件農(nóng)戶向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。由于農(nóng)村住房主要還是在農(nóng)民內(nèi)部產(chǎn)生需要,這樣可以很大程度上達(dá)到農(nóng)房流轉(zhuǎn)退出的效果。

    (二)解決好轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在城鎮(zhèn)的住房保障

    三屆九次全會(huì)提出要建成4000萬平方米公租房,為農(nóng)民工等住房困難戶提供保障。對(duì)于在城市長期生活,有購房能力和意愿的戶改人口,保障他們能夠優(yōu)先承租或以較低價(jià)格購買到保障性住房。對(duì)于70%轉(zhuǎn)到區(qū)縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民,可以從三個(gè)方面進(jìn)行住房保障:一是實(shí)現(xiàn)全會(huì)提出的建設(shè)農(nóng)民新村和巴渝新居任務(wù),從根本上改善農(nóng)村的居住環(huán)境,提高財(cái)產(chǎn)增值水平。二是城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界范圍以內(nèi)土地采取征收辦法的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民,嚴(yán)格參照征地農(nóng)戶住房安置辦法進(jìn)行安置。三是擴(kuò)展邊界范圍外的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民,在區(qū)縣城和中心鎮(zhèn)專門建設(shè)戶改農(nóng)戶住房安置的公共租賃住房,遠(yuǎn)郊區(qū)縣公租房建設(shè)的任務(wù)重點(diǎn)放在區(qū)縣城區(qū)解決轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的住房保障方面。

    (三)改進(jìn)以農(nóng)村宅基地為中心的住房保障模式

    現(xiàn)在農(nóng)村建房由集體經(jīng)濟(jì)組織成員自行申請(qǐng),缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、居住分散,提供公共服務(wù)成本高??偨Y(jié)各區(qū)縣的經(jīng)驗(yàn),可以從三方面進(jìn)行探索:一是統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)村宅基地。限制審批分散建房申請(qǐng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門指導(dǎo)村委會(huì)統(tǒng)一調(diào)劑集體建設(shè)用地,規(guī)劃農(nóng)民新村和巴渝新居,搞好排水、用電、道路建設(shè),有建房權(quán)利的農(nóng)戶獲取建房指標(biāo),在規(guī)劃區(qū)內(nèi)自行調(diào)劑解決建設(shè)用地。也可探索適度引進(jìn)商業(yè)模式,進(jìn)行初步規(guī)劃建設(shè),按成本價(jià)向有權(quán)獲得宅基地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓。二是探索多戶居民在一塊宅基地上建房。規(guī)劃農(nóng)民集中居住小區(qū),鼓勵(lì)多戶農(nóng)民在一塊宅基地上建設(shè)多層住宅,配套雜物、牲畜用房,做好相關(guān)的確權(quán)頒證工作。三是探索農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)國有建設(shè)用地。對(duì)于城郊結(jié)合部使用宅基地建設(shè)的農(nóng)房,可由區(qū)縣政府參考建設(shè)用地價(jià)格,補(bǔ)繳土地稅費(fèi)后可轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。

    三、深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的行政管理模式

    (一)形成科學(xué)有序的轉(zhuǎn)戶常態(tài)機(jī)制

    城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間、限制人員流動(dòng)的又一大障礙,也是不公平國民待遇的重要原因。三屆九次全會(huì)提出要積極穩(wěn)妥地實(shí)施戶籍制度改革,關(guān)鍵是要消除戶籍管理的體制性障礙,形成科學(xué)有序的轉(zhuǎn)戶常態(tài)機(jī)制。我市戶籍制度改革首先要大力推動(dòng)農(nóng)轉(zhuǎn)城。我國城鄉(xiāng)人口比例和經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不相稱,當(dāng)前戶籍制度改革的重點(diǎn)是農(nóng)轉(zhuǎn)城。其次是推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口內(nèi)部自由流動(dòng)。這有利于人口的梯度轉(zhuǎn)移,有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)對(duì)勞動(dòng)力的需要。三是建立城鄉(xiāng)一體化的戶口管理制度。通過綜合配套改革,逐步消除附著在戶口上的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等差距,實(shí)現(xiàn)人口在城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村之間、城市之間有序流動(dòng)。

    (二)逐步建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)

    城鄉(xiāng)差距表現(xiàn)在收入差距上,也體現(xiàn)在公共服務(wù)上,縮小城鄉(xiāng)差距需要進(jìn)一步深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的行政管理模式。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化,需要對(duì)農(nóng)村加強(qiáng)支持。從長遠(yuǎn)來看,要在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)教育衛(wèi)生、交通建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、文化生活、社會(huì)保障等方面一體化,在農(nóng)民新村建立公共行政服務(wù)中心,配套學(xué)校、醫(yī)療、文體、商業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施。

    (三)推動(dòng)適合新型農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理模式

    三屆九次全會(huì)提出,按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求,集中建設(shè)2500個(gè)農(nóng)民新村。我們要按照現(xiàn)代農(nóng)村的標(biāo)準(zhǔn),高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃,對(duì)田、水、路、林、村、房進(jìn)行綜合整治,大力搞好土地整治,大規(guī)模地建設(shè)適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的耕地。當(dāng)然,要實(shí)現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo),農(nóng)民新村不應(yīng)是單一的、片面的農(nóng)房建設(shè),還需要適應(yīng)新一輪農(nóng)村生產(chǎn)方式變革,進(jìn)一步探索形成適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村生活模式的村莊治理模式,應(yīng)該是包括鄉(xiāng)村治理、基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)方式的全面變革。

    作者單位:中共重慶市委辦公廳

    責(zé)任編輯:張 波

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