農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度保障

□ 李愛紅

農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度保障

□ 李愛紅

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，保障農(nóng)民工進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)是關(guān)鍵，但農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)要受到現(xiàn)行戶籍制度、就業(yè)選擇與勞動(dòng)用工制度等制約。從現(xiàn)實(shí)來看，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)，就要大膽從制度層面創(chuàng)新，推進(jìn)改革，打破現(xiàn)行制度的限制，盡快制定與完善有利于農(nóng)民工平等就業(yè)的制度，為農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型戶籍管理制度

由于金融危機(jī)，農(nóng)民工群體遭遇了強(qiáng)大的失業(yè)沖擊。由于他們?nèi)匀槐慌懦诔鞘畜w制之外，他們只能返鄉(xiāng)，而這個(gè)體制就是“戶籍制度”。城鄉(xiāng)戶籍上的差別，導(dǎo)致農(nóng)民工在城市社會(huì)得不到太多的認(rèn)可，無法分享城鎮(zhèn)資源和公共物品，沒有可供其長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的制度，比如城市沒有將他們納入失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障等福利里面，由于不斷流動(dòng)，也導(dǎo)致就業(yè)培訓(xùn)缺位等。而且，這一制度也是造成農(nóng)民工受到不公平待遇的根本原因。

戶籍制度從原來的意義上講，應(yīng)該是用來登記人口基本信息，以確認(rèn)公民身份、掌握人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，為國家社會(huì)管理提供重要依據(jù)的管理規(guī)則。但是我國的戶籍管理制度已被異化，已不再是戶口制度本身，實(shí)際上還包含了一系列城市偏向型的福利制度。這些制度包括就業(yè)安置制度、義務(wù)教育制度、公費(fèi)醫(yī)療制度、各種保險(xiǎn)制度等等。

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度的本質(zhì)就是限制人口在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，這種制度安排對農(nóng)村勞動(dòng)力的歧視和不公平也是非常明顯的。例如，把農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工叫做“農(nóng)民工”，造成勞動(dòng)力身份上的不平等；沒有城市居民身份，不能在勞動(dòng)力市場上平等地與城里人競爭，不能享受公平的就業(yè)待遇。

實(shí)際上，伴隨著改革開放的推進(jìn)，我國城鄉(xiāng)分割的戶籍管理出現(xiàn)了明顯的松動(dòng)，戶籍制度的改革也在逐步展開。但令人遺憾的是，這種戶籍管理制度的改革是不徹底的，一些根本的制度約束，如農(nóng)村人口和城市人口享受同等的公民福利權(quán)利等核心問題，并沒有得到根本解決。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國一些省市先后開始進(jìn)行取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一為“居民戶口”的改革。例如，江蘇省從2003年開始，在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、地方城鎮(zhèn)戶口、藍(lán)印戶口、自理口糧戶口等戶口性質(zhì)，按照實(shí)際居住地登記戶口，統(tǒng)稱“居民戶口”。但是，原各類戶口依法享有的政策原則上不變。2007年，云南省改革現(xiàn)行戶籍管理制度，取消非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)業(yè)人口的“二元制”戶籍登記管理模式，實(shí)行“一元制”的戶籍登記管理模式。到2007年，全國已有12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為“居民戶口”。

從表面上看，取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，似乎改革的力度很大。但是，如果仔細(xì)觀察，取消兩類戶口統(tǒng)一為“居民戶口”的背后，戶籍制度改革的進(jìn)程則遠(yuǎn)沒有我們想像的那么樂觀。

在已經(jīng)取消了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”劃分，并在名義上建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度的省區(qū)市中，改革通常僅僅是戶口名稱的改變，配套政策并沒有跟進(jìn)，養(yǎng)老、醫(yī)療和低保等方面的福利待遇基本上沒有落實(shí)。加上一些農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后，原來的一些在農(nóng)村的福利會(huì)馬上失去，或者能夠保留幾年，但之后將失去，使得小城鎮(zhèn)戶口的吸收力更加下降。例如，在河南省鶴壁市，農(nóng)民將農(nóng)業(yè)戶口換為城市戶口后，不能再享受兩免一補(bǔ)等優(yōu)惠政策。從醫(yī)保方面看，將戶口遷入城市后，允許5年內(nèi)繼續(xù)享受農(nóng)村合作醫(yī)療，由城市衛(wèi)生部門指定衛(wèi)生醫(yī)療點(diǎn)就醫(yī)，但暫時(shí)不能享受城市醫(yī)保。因此，農(nóng)民換戶口的積極性并不高。有些地方一些農(nóng)轉(zhuǎn)非的群眾由于未能享受城市福利待遇，反而失去了農(nóng)村的退耕還林、兩免一補(bǔ)等待遇，甚至要求轉(zhuǎn)回農(nóng)業(yè)戶口。

重慶市自2006年以來，針對農(nóng)村居民和農(nóng)民工進(jìn)城問題進(jìn)行了系列改革，放寬了農(nóng)村居民和農(nóng)民工遷移進(jìn)城的準(zhǔn)入條件。以渝中區(qū)為例，農(nóng)民工進(jìn)城具備高中以上文化程度和人均購房30平米以上即可遷入戶口，但經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，按照現(xiàn)行的戶籍管理制度，絕大多數(shù)農(nóng)民工還不可能轉(zhuǎn)化為真正的城市居民。同時(shí)，惠農(nóng)政策的實(shí)施在一定程度上提高了農(nóng)民保留農(nóng)村戶口的積極性。因此，戶籍制度進(jìn)行配套制度改革已勢在必行。

戶籍制度改革實(shí)際上是一個(gè)市場發(fā)育的過程。戶口的“含金量”越小，獲得公共資源的社會(huì)化程度越高，戶籍制度改革就越容易，反之則相反。因此，進(jìn)一步改革戶籍制度，創(chuàng)造勞動(dòng)力自由流動(dòng)的制度條件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)，需要在相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行充分的改革，戶籍制度改革要從多方面入手。

首先，通過配套改革剝離戶口的福利含義，消除遷移過程中的尋租動(dòng)機(jī)，將其還原于資源的重新配置過程。在戶口具有“含金量”的情況下推動(dòng)勞動(dòng)力流動(dòng)，勞動(dòng)力流動(dòng)不再是純粹的資源重新配置過程，而含有尋租的動(dòng)機(jī)。因而導(dǎo)致勞動(dòng)力流動(dòng)的動(dòng)機(jī)超過勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和部門之間配置的實(shí)際需要，在一定程度上誘導(dǎo)出無序和擁擠。我們改革戶籍制度，是想形成一種勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間自由流動(dòng)的局面。所謂的勞動(dòng)力自由流動(dòng)，是指農(nóng)村人口遷移到城市后，在就業(yè)、社會(huì)保障、獲得公共服務(wù)等方面能夠享受與城市本地居民同樣的權(quán)利，一切需要的資源都可以通過平等地與城市本地居民競爭得到，而不是依靠戶口所給予的“身份”得到。因此，先消除戶口“含金量”可以將改革簡化，而且目標(biāo)更加明確。

其次，通過配套改革創(chuàng)造均衡遷移的條件，即降低既得利益集團(tuán)的抵制動(dòng)機(jī)，從而減輕改革的震蕩。城市居民和城市政府擔(dān)心福利流失，因而采取排斥外地遷移人口的態(tài)度。只有通過配套改革消除這種既得利益的抵制，才可能把改革操作成一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)最小、收益最大的過程。例如，通過改善勞動(dòng)力市場條件創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，就是一個(gè)減輕震蕩的途徑。因此，剝離掉附著在戶口上的“福利”，降低甚至完全去除戶口的“含金量”，城市政府就不會(huì)再把外來農(nóng)村勞動(dòng)力看做“洪水猛獸”，對其加以阻攔和限制，勞動(dòng)力的自由流動(dòng)也就能夠自然而然地實(shí)現(xiàn)。

最后，從制度起源上看，戶籍制度是與其他一系列政策協(xié)同發(fā)揮作用的。因此，為了保持制度之間的相互適應(yīng)性和兼容性，改革也必然是一攬子的配套過程，把那些將戶籍制度變?yōu)槌青l(xiāng)分割手段的配套政策，首先與戶口剝離開，進(jìn)而徹底給予改革，就把戶籍制度變?yōu)閮H僅是一種人口登記制度，使戶籍制度行使通常意義上的基本職能，而不是用于識別“身份”，實(shí)際上這正是我國戶籍制度改革的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)了這個(gè)目標(biāo)，使戶口不再與一系列福利待遇關(guān)聯(lián)在一起，就能夠結(jié)束目前城鄉(xiāng)之間的分割狀態(tài)，使勞動(dòng)力能夠自由流動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)。

二、平等的就業(yè)服務(wù)制度

在戶籍制度和與就業(yè)相連的就業(yè)制度作用下，城市管理部門制定了對于農(nóng)民工職業(yè)進(jìn)入的種種限制，加上農(nóng)民工自身素質(zhì)普遍比城市居民偏低的現(xiàn)實(shí)，使農(nóng)民工被排斥到了次屬勞動(dòng)力市場上，從事一些勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作環(huán)境差、工資待遇低的職業(yè)并遭受到與正式工人相比 “同工不能同酬，同工不能同時(shí)，同工不能同權(quán)”的歧視性待遇。針對這種情況，政府應(yīng)實(shí)施積極的就業(yè)政策，對農(nóng)民工給予特殊的就業(yè)援助，統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)政策，消除農(nóng)民工進(jìn)入城市的體制和政策障礙，在就業(yè)政策、就業(yè)服務(wù)上使進(jìn)城農(nóng)民工享受與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者同等的待遇。

其一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場。建立允許包括農(nóng)民工在內(nèi)的勞動(dòng)力自由流動(dòng)、自由就業(yè)的長效機(jī)制；

其二，消除就業(yè)歧視，農(nóng)民工群體應(yīng)與城市居民具有平等的就業(yè)權(quán)，包括就業(yè)機(jī)會(huì)、就業(yè)服務(wù)、就業(yè)指導(dǎo)等。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.統(tǒng)一農(nóng)民工就業(yè)管理。改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)管理體制，改變多頭管理的局面，加大財(cái)政投入，集中政府分散的就業(yè)扶持經(jīng)費(fèi)、發(fā)揮其最大效應(yīng)。并且健全“培訓(xùn)-就業(yè)-維權(quán)”三位一體的工作模式，其它相關(guān)部門密切配合、協(xié)助，消除部門利益之爭，切實(shí)解決農(nóng)民工問題。

2.建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場。消除勞動(dòng)力市場分割局面，認(rèn)真構(gòu)建勞動(dòng)力統(tǒng)一市場，所有的勞動(dòng)力市場對農(nóng)民工免費(fèi)開放，農(nóng)民工只要憑身份證就可以進(jìn)入任何一家勞動(dòng)力市場。各行業(yè)和工種尤其是特殊行業(yè)和工種要求的技術(shù)資格、健康等條件，對進(jìn)城農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民一視同仁，不得以城鄉(xiāng)身份設(shè)置門檻。

3.建立廣覆蓋的信息公開制度。信息流通不暢已成為制約農(nóng)民工就業(yè)的一個(gè)瓶頸，各級勞動(dòng)力市場信息中心、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及正規(guī)的職業(yè)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)以減少信息不對稱的負(fù)作用；建立覆蓋農(nóng)民工的就業(yè)信息服務(wù)系統(tǒng)，構(gòu)建勞動(dòng)力供需信息公共網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一集中各職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的就業(yè)信息，完善信息發(fā)布渠道，不僅要在勞動(dòng)力市場和互聯(lián)網(wǎng)上公布，而且要在報(bào)刊等媒體上公布，還可以發(fā)送各種宣傳資料，使農(nóng)民工普遍能夠獲取可靠、有效、優(yōu)質(zhì)的就業(yè)信息。

4.建立一視同仁的就業(yè)服務(wù)制度。構(gòu)建以區(qū)縣級職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)為主，覆蓋鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的三級職業(yè)介紹服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，扶持發(fā)展為農(nóng)民工提供專門化服務(wù)的非營利組織，現(xiàn)有的所有合法職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)，且必須依照規(guī)定對包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有求職者一視同仁提供就業(yè)服務(wù)。

據(jù)了解，因金融危機(jī)，自2008年下半年大批農(nóng)民工陸續(xù)返鄉(xiāng)以來，重慶市勞動(dòng)就業(yè)部門積極應(yīng)對，率先建立了回流返鄉(xiāng)農(nóng)民工統(tǒng)計(jì)監(jiān)測制度，對農(nóng)民工進(jìn)行失業(yè)登記；多種形式舉辦 “返鄉(xiāng)民工專場招聘會(huì)”；積極開展對進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工小額貸款工作，2010年共為111位創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工發(fā)放小額貸款548萬元。

5.建立平等的就業(yè)激勵(lì)制度。鼓勵(lì)用人單位招用農(nóng)民工，根據(jù)招用農(nóng)民工的人數(shù)給予融資擔(dān)保和一定數(shù)額的稅收減免；采取補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)等辦法鼓勵(lì)公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)對農(nóng)民工免費(fèi)提供職業(yè)介紹服務(wù)；鼓勵(lì)農(nóng)民工自謀職業(yè)或回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，對農(nóng)民工從事個(gè)體經(jīng)營的，給予定額的稅收減免，免繳登記類、證照類和管理類的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，自籌資金不足的，還提供小額擔(dān)保貸款與貼息。

三、完善的勞動(dòng)合同制度

2007年被稱之為勞動(dòng)立法年。一年之中，勞動(dòng)合同法、就業(yè)促進(jìn)法、勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法和職工帶薪年休假條例相繼出臺，內(nèi)容分別涉及勞動(dòng)合同、就業(yè)、勞動(dòng)爭議處理和勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)等勞動(dòng)保障工作的重要領(lǐng)域?！叭ㄒ粭l例”的頒布實(shí)施，在我國勞動(dòng)法制建設(shè)史上具有里程碑意義，標(biāo)志著我國的勞動(dòng)立法進(jìn)入了一個(gè)新階段。

在這三部法中，其中勞動(dòng)合同法從勞動(dòng)者的權(quán)益出發(fā)，針對實(shí)踐中侵犯勞動(dòng)者權(quán)益的情況，分別作了相應(yīng)的規(guī)制。勞動(dòng)者特別是農(nóng)民工，更應(yīng)以法律為武器，通過運(yùn)用勞動(dòng)合同法等相關(guān)法律，保護(hù)自己的合法權(quán)益。

完善勞動(dòng)合同制度，首先應(yīng)加強(qiáng)對用人單位勞動(dòng)用工的指導(dǎo)和管理。指導(dǎo)用人單位依法與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同并建立職工名冊。引導(dǎo)用人單位認(rèn)真檢查本單位的各項(xiàng)規(guī)章制度是否符合勞動(dòng)法律法規(guī)的規(guī)定，違法的必須立即糾正，以確保勞動(dòng)合同法的實(shí)施。密切關(guān)注和預(yù)防個(gè)別用人單位突擊裁員動(dòng)向，要求用人單位規(guī)模裁員必須嚴(yán)格按規(guī)定履行報(bào)告程序。對用人單位為了規(guī)避法律，實(shí)施違法裁員的行為，要堅(jiān)決依法予以糾正和處理。

所有用人單位也必須依照法定程序直接與農(nóng)民工本人訂立并履行勞動(dòng)合同，不得以勞務(wù)派遣合同、集體合同或與包工頭的合同代替與農(nóng)民工個(gè)人的勞動(dòng)合同；明確與之建立了勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工也是用人單位的職工，實(shí)行同工同酬，必須將農(nóng)民工工資按月足額直接發(fā)放到農(nóng)民工本人。政府有責(zé)任督促用人單位或雇主與所雇傭的農(nóng)民工依法簽訂勞動(dòng)合同，確保雇主與農(nóng)民工的勞動(dòng)關(guān)系規(guī)范化，并在規(guī)范化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工勞動(dòng)就業(yè)崗位的相對穩(wěn)定，這是維護(hù)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)實(shí)現(xiàn)的基石。同時(shí)，要強(qiáng)化工會(huì)的維權(quán)作用，積極推進(jìn)集體勞動(dòng)合同的簽訂，只有讓農(nóng)民工融入勞動(dòng)者群體之中，其個(gè)人權(quán)益才能在轉(zhuǎn)變?yōu)槿后w利益的條件下得到更好地維護(hù)。

同時(shí)，進(jìn)一步加大勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法和勞動(dòng)爭議處理力度，切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益。密切關(guān)注勞動(dòng)合同法實(shí)施后可能出現(xiàn)的勞動(dòng)合同糾紛的新情況、新變化，加強(qiáng)對用人單位勞動(dòng)用工情況的日常巡視檢查，進(jìn)一步暢通投訴舉報(bào)渠道，認(rèn)真受理和及時(shí)查處群眾舉報(bào)投訴案件，并及時(shí)、公正處理勞動(dòng)爭議，依法查處違反勞動(dòng)保障法律法規(guī)的行為，切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益。

四、開放的就業(yè)培訓(xùn)制度

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不可避免的問題——農(nóng)民失去土地，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心問題是要使農(nóng)村居民、進(jìn)城務(wù)工人員及其家屬與城市居民一樣，享有各個(gè)方面平等的權(quán)利、均等化的公共服務(wù)和同質(zhì)化的生活條件，也就是“農(nóng)民變市民”。

2007年9月20日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007-2020年）》，到2020年，重慶市的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%，也就是說重慶市未來的城鎮(zhèn)化率比當(dāng)前將提高25個(gè)百分點(diǎn)，有800萬左右的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這就意味著將產(chǎn)生800萬失地農(nóng)民。如果扣除兒童和老人等沒有城市就業(yè)能力的農(nóng)村居民，按50%的就業(yè)勞動(dòng)力計(jì)算，那么，未來重慶的城市體系將需要為近400萬失地農(nóng)民解決就業(yè)問題，而解決他們就業(yè)問題的當(dāng)務(wù)之急，就是要對他們進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)。

調(diào)查顯示，重慶市農(nóng)村人口和勞動(dòng)力受教育程度偏低，在重慶市農(nóng)村勞動(dòng)力中，文盲、半文盲占7.5%，小學(xué)文化的占42.88%，初中文化的占37.40%，高中和高中以上文化的占 4.98%，農(nóng)村勞動(dòng)力適齡人口平均受教育年限為6.9年，略高于小學(xué)水平。

市場對招聘農(nóng)民工的崗位也做了調(diào)查，85%以上崗位要求具有初中以上文化，其中25%要求具有高中以上文化程度；56%以上的崗位要求達(dá)到初級工以上水平，近60%的崗位需要熟練工人。

這是重慶市用工市場對農(nóng)民工文化素質(zhì)和技能的要求，在沿海城市，這一要求會(huì)更高。而從重慶市就業(yè)局了解到的數(shù)據(jù)就比較令人 “尷尬”了：截至2008年底，全市778萬農(nóng)民工中，678萬只有初中以下文化，占87%，而受過各種培訓(xùn)的僅有174萬人，占總數(shù)的22%左右，其中持有技能資格證的并不多。當(dāng)前，提升農(nóng)民工素質(zhì)和就業(yè)能力，只有一條路：對口培訓(xùn)。

政府是農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工作的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動(dòng)者。在就業(yè)培訓(xùn)問題的解決上需要政府發(fā)揮看得見的手的作用。無論是從資金的投入上，各種設(shè)施的建設(shè)上，還是政策制度的建立上以及社會(huì)其他力量的調(diào)動(dòng)上，都要依靠政府這個(gè)強(qiáng)大的力量來實(shí)行。

培訓(xùn)要以滿足市場需求為導(dǎo)向，解決就業(yè)為宗旨。以重慶市為例，從未來的發(fā)展看，重慶市將成為中國西部地區(qū)最大的綜合交通運(yùn)輸樞紐。隨著交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，交通網(wǎng)絡(luò)和樞紐的形成，重慶將會(huì)成為資金流、物資流、勞動(dòng)流、信息流的重要集聚中心和輻射中心。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的構(gòu)成看，重慶市2006年國民生產(chǎn)總值為3486.2億元，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出的比重為12.3%，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出的比重為43%，第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出比重約為45%左右。與世界平均水平相比，重慶市第三產(chǎn)業(yè)的比重約低20個(gè)百分點(diǎn)左右，也就是說，重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)中，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有巨大的潛力。而重慶交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展和綜合交通運(yùn)輸樞紐的形成將為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造必要的外部條件。2006年，重慶市第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)為520.66萬人，第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)為308.2萬人。如果按照2006年的勞動(dòng)生產(chǎn)率，重慶市未來的第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)只要能在14年內(nèi)翻一番，就能提供800萬個(gè)就業(yè)崗位。當(dāng)然，由于勞動(dòng)生產(chǎn)率的進(jìn)步，未來所提供的勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)會(huì)少于800萬個(gè)。但即便如此，也能為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的幾百萬失地農(nóng)民提供更大的發(fā)展空間和機(jī)會(huì)。而這些失地農(nóng)民進(jìn)入城市的第二、第三產(chǎn)業(yè)，不僅在于城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能否為他們提供機(jī)會(huì)，而且更在于這些失地農(nóng)民是否具有進(jìn)入城市第二、第三產(chǎn)業(yè)所具備的專門技能和知識。因此，基于以上對重慶市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情形和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)趨勢的分析，對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)的導(dǎo)向應(yīng)定位于第二、第三產(chǎn)業(yè)的培訓(xùn)，其中要特別關(guān)注的是對他們進(jìn)行第三產(chǎn)業(yè)中現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的技能培訓(xùn)。

五、“分層”化的社會(huì)保障制度

目前，我國農(nóng)民工至少可以分為三大類：第一類是已經(jīng)市民化的農(nóng)民工，在城市里面已經(jīng)工作多年，也有穩(wěn)定的職業(yè)和住所，他們的生活風(fēng)險(xiǎn)和工作風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上跟市民沒有太大的差別，他們對社會(huì)保障的需求也沒有太大的區(qū)別。第二類即還是農(nóng)民的農(nóng)民工，就是農(nóng)閑的時(shí)候出來打工，目的不是要變成市民，讓他們參加養(yǎng)老保險(xiǎn)等的成本非常大，會(huì)遭到他們的反對。第三類是流動(dòng)性質(zhì)的農(nóng)民工，他們既沒有市民化又不是單純的農(nóng)民，處于非穩(wěn)定狀態(tài)。

上述三個(gè)類別的農(nóng)民工，對社會(huì)保障的需求并不是一樣的，也很難用一個(gè)統(tǒng)一的制度來解決這個(gè)問題。因此，一元化的制度安排，可以作為我國社會(huì)保障制度未來的發(fā)展目標(biāo)，但現(xiàn)階段將多元化制度安排作為過渡顯然是必要的。

當(dāng)前，應(yīng)從農(nóng)民工的實(shí)際情況出發(fā)，建立宏觀上歸農(nóng)村社會(huì)保障體系管理，微觀上又有針對性的農(nóng)民工社會(huì)保障制度；從解決農(nóng)民工迫切需要的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本保險(xiǎn)項(xiàng)目出發(fā)，以建立基本的最低生活保障為突破口，為農(nóng)民工提供多層次分類保障的社會(huì)保障制度。

據(jù)重慶市人大的調(diào)查，重慶參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅5萬多人，占在重慶市內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工總數(shù)的1.7%左右。地處三峽庫區(qū)的云陽縣參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅有300人，占農(nóng)民工總數(shù)的0.94%。目前，重慶市絕大部分建筑、化工和裝備制造企業(yè)均未為農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，僅有少數(shù)民營企業(yè)為單位中擔(dān)任重要職務(wù)的農(nóng)民工或業(yè)務(wù)骨干購買了養(yǎng)老保險(xiǎn)。在接受調(diào)查的人員中，參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅8.2%。而且他們中83.2%的人不愿參加社保，88.2%的企業(yè)主也不愿為他們繳納保險(xiǎn)費(fèi)。有關(guān)部門分析指出，由于過去缺乏農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的強(qiáng)制性規(guī)定，企業(yè)往往為了降低成本，不愿為農(nóng)民工投保。加上農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)，社保金不能隨人轉(zhuǎn)移，而且退保手續(xù)復(fù)雜、等待時(shí)間漫長等等，這些因素都削弱了農(nóng)民工參保的積極性。

目前政府已經(jīng)認(rèn)識到了農(nóng)民工社會(huì)保障問題的重要性，各級政府在政策和實(shí)踐上都采取了一定的措施。比如，重慶市政府就已經(jīng)相繼出臺了許多保護(hù)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的政策?！吨貞c市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》和《重慶市農(nóng)民工大病醫(yī)療保險(xiǎn)市級統(tǒng)籌試行辦法》分別從2007年7月1日和10月1日起實(shí)施。來自重慶市勞動(dòng)和社會(huì)保障局的消息稱，重慶市將按照“工傷保險(xiǎn)優(yōu)先，大病醫(yī)療保險(xiǎn)隨后，養(yǎng)老保險(xiǎn)分類分層設(shè)計(jì)”的思路，為農(nóng)民工量身定做社會(huì)保險(xiǎn)。今后，社會(huì)保險(xiǎn)賬戶會(huì)跟隨農(nóng)民工隨意流動(dòng)，農(nóng)民工只要參保，無論走到哪里都可以享受社會(huì)保險(xiǎn)。企業(yè)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)農(nóng)民工社會(huì)保障的繳費(fèi)義務(wù)，農(nóng)民工個(gè)人作為低收入群體承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)責(zé)任應(yīng)該維持適度。政府、企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)各界共同擔(dān)當(dāng)社會(huì)保障的責(zé)任主體，并分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這是確保國家社會(huì)保障制度健康、持續(xù)發(fā)展的必要且可靠的保障。

目前，重慶市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人數(shù)已達(dá)到30.61萬人和12.69萬人。重慶市不僅在全國率先建立起農(nóng)民工養(yǎng)老和大病保險(xiǎn)，還探索出農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的雙軌制度，即按農(nóng)民工自愿選擇原則，可投保農(nóng)民工養(yǎng)老險(xiǎn)，也可按城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)投保，享受城鎮(zhèn)居民的待遇。

作者單位：中共重慶市委黨校法學(xué)教研部

責(zé)任編輯：宋英俊