日本對行政的內(nèi)部監(jiān)控和議會（國民）監(jiān)控

孝忠延夫（日本關(guān)西大學(xué)少數(shù)族群研究中心）

鄭 路（長春理工大學(xué)法學(xué)院，吉林長春，130022）

日本對行政的內(nèi)部監(jiān)控和議會（國民）監(jiān)控

孝忠延夫（日本關(guān)西大學(xué)少數(shù)族群研究中心）

鄭 路（長春理工大學(xué)法學(xué)院，吉林長春，130022）

針對中國行政法學(xué)界近來提出的行政自制理論，系統(tǒng)介紹了日本行政法學(xué)界與憲法學(xué)界關(guān)于對政府及其行政進(jìn)行監(jiān)控的理論構(gòu)成，以及日本現(xiàn)實(shí)行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政監(jiān)控體系，并著重介紹了日本議會等來自行政系統(tǒng)外部的監(jiān)控體系的設(shè)置和運(yùn)行。

行政法；行政自制；日本；內(nèi)部監(jiān)控；議會監(jiān)控

一、行政的監(jiān)控的含義和意義

對于中國行政法學(xué)界目前所關(guān)注的“行政自制和行政法治”的問題，其核心問題在于探討為了確保政府及其行政服務(wù)于主權(quán)者——即國民，而進(jìn)行合法、正當(dāng)?shù)恼姓\(yùn)行，即需要建立什么樣的來自行政系統(tǒng)內(nèi)部以及外部的監(jiān)控·監(jiān)督系統(tǒng)的問題。這也正是將成為所有國家今后的重要課題，即為實(shí)現(xiàn)“法的支配”、實(shí)現(xiàn)真正意義的法治主義應(yīng)該具備什么樣的具體制度的思考。

筆者長期以來以日本的政府·行政監(jiān)控的方式，尤其是議會層面的監(jiān)控系統(tǒng)為研究課題，在此簡要介紹一下日本至今為止的學(xué)術(shù)爭論和研究現(xiàn)狀，以期能為中國學(xué)者的討論提供參考。

二、行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督、監(jiān)控及評價

（一）原有的行政監(jiān)督、評價系統(tǒng)（ 年之前）

為確保行政運(yùn)營正當(dāng)進(jìn)行，所開展的對行政機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)實(shí)施狀況的評價、監(jiān)督，被稱為“行政監(jiān)察”。到2001年為止，總務(wù)廳行政監(jiān)察局所擔(dān)任的監(jiān)察業(yè)務(wù)為其典型代表。但由于近期逐漸出現(xiàn)了財政危機(jī)、預(yù)算浪費(fèi)、以官僚為主體的政策決策體系屢屢失誤等問題，日本國內(nèi)關(guān)于建立確保行政經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性的行政監(jiān)督評價系統(tǒng)的爭論日益高漲。

綜合以上諸多爭論的行政改革會議的最終報告于1997年末出臺，基于此報告1998年中央省廳（部委廳局：譯者注）等機(jī)構(gòu)的改革基本法制定出臺。并以該基本法為基礎(chǔ)，制定了中央各省廳的改革關(guān)聯(lián)法，進(jìn)行了大范圍的行政組織改革。另外，基于前述報告的建議，2001年制定了行政評價法，從2002年4月開始實(shí)施“評價”制度［1］。

（二）行政評價、監(jiān)督

依據(jù)2001年施行的中央省廳等機(jī)構(gòu)改革關(guān)聯(lián)法（內(nèi)閣法的修正案、內(nèi)閣府設(shè)置法、國家行政組織法的修正案等17部關(guān)聯(lián)法律），原有的監(jiān)察業(yè)務(wù)，被包含在廣義的“評價”制度中，作為評價、監(jiān)督業(yè)務(wù)由總務(wù)省行政評價局繼續(xù)施行。

行政評價、監(jiān)督和政策評價，都是行政監(jiān)控的一種手段，因此具有共通性。但是，行政評價、監(jiān)督主要側(cè)重單個行政活動的正當(dāng)性，相對而言政策評價則著眼于行政過程整體的正當(dāng)性，在這一點(diǎn)上二者被認(rèn)為是有差異的［2］。借用佐藤英世教授的分類，分別對“系統(tǒng)內(nèi)部的行政評價、監(jiān)督”和“準(zhǔn)系統(tǒng)外部的行政評價、監(jiān)督”加以概述：

1.系統(tǒng)內(nèi)部的行政評價、監(jiān)督

在行政組織內(nèi)部有：上級部門對下級部門的機(jī)關(guān)監(jiān)督；下級公務(wù)員對領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督；對違反公務(wù)員義務(wù)的懲戒責(zé)任，通過以上制度實(shí)施內(nèi)部的評價、監(jiān)督［3］。

2.準(zhǔn)外部性的行政評價、監(jiān)督

在內(nèi)閣的總轄之下，作為對其他行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的準(zhǔn)外部性的評價、監(jiān)督制度包括總務(wù)省的行政評價、監(jiān)督和財務(wù)省的財務(wù)監(jiān)察①參照會計法第46條、總務(wù)省設(shè)置法第4條第19號等。。在總務(wù)省的評價、監(jiān)督中，總務(wù)大臣擁有向各行政機(jī)關(guān)首長要求對其機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)提交資料、進(jìn)行說明的權(quán)限；并且有進(jìn)行實(shí)地調(diào)查的調(diào)查權(quán)；為維護(hù)風(fēng)紀(jì)提出意見的權(quán)限（另外，總務(wù)省的評價和監(jiān)督也包括對特殊法人和第一號法定受托事務(wù)所涉及的地方公共團(tuán)體的業(yè)務(wù)，因為這些業(yè)務(wù)屬于獨(dú)立于國家行政之外，評價監(jiān)督的權(quán)限也只限于調(diào)查權(quán)的程度）。

三、行政的系統(tǒng)外部監(jiān)督、監(jiān)控及評價

確保在現(xiàn)代國家的“國政”中占據(jù)中樞地位的行政的正統(tǒng)性（正當(dāng)性），被認(rèn)為是現(xiàn)代立憲主義的重要課題之一。對行政進(jìn)行監(jiān)控（控制），確保其合法性、正當(dāng)性，一向被認(rèn)為是議會和法院的任務(wù)，但是，試圖在與國民的關(guān)系上，建立一個可以排除行政權(quán)的不當(dāng)行使，使個人權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)并得到救濟(jì)的整體性系統(tǒng)的構(gòu)想開始呈現(xiàn)。

（一）行政監(jiān)督（監(jiān)察）與國會的機(jī)能

1.實(shí)行行政監(jiān)督的委員會

1997年12月部分修改了國會法的內(nèi)容，眾議院決算委員會改組為專門綜合實(shí)行行政監(jiān)督的決算行政監(jiān)督委員會。

2.參議院的行政監(jiān)督職能——參議院的獨(dú)立性

1995年8月，參議院為了對行政財政機(jī)構(gòu)及行政監(jiān)察進(jìn)行長期綜合的調(diào)查，設(shè)置了“行財政及行政監(jiān)督調(diào)查委員會”，并于1997年12月創(chuàng)設(shè)了具有獨(dú)立調(diào)研員性質(zhì)的行政監(jiān)督委員會［4］。參議院在決算委員會之外另設(shè)行政監(jiān)督委員會的姿態(tài)，體現(xiàn)了與眾議院相分離的參議院的行政監(jiān)督、監(jiān)控的獨(dú)立性。

3.預(yù)備性調(diào)查制度（眾議院）

所謂預(yù)備性調(diào)查，是指為了開展眾議院委員會的調(diào)查或?qū)彶榛顒?，委員會委任眾議院調(diào)查局長或法制局長進(jìn)行的必要的預(yù)備性調(diào)查，也稱為“下調(diào)查”。導(dǎo)入該制度的理由是為了強(qiáng)化議院的行政監(jiān)督機(jī)能，設(shè)立一個新系統(tǒng)，使少數(shù)派系可以便利地得到在議院進(jìn)行行政監(jiān)督活動所必要的情報。

4.議會對政府及行政的監(jiān)控制衡權(quán)

（1）國政調(diào)查權(quán)

國政調(diào)查權(quán)是憲法52條明確規(guī)定的作為對政府、行政實(shí)行監(jiān)控的議會權(quán)利，其調(diào)查對象涉及到全部“國政”（主要是政府行政）。在美國憲法中雖并沒有明文記載聯(lián)邦議會的調(diào)查權(quán)，但作為議會所固有的“默認(rèn)的權(quán)利”，一直以來以總統(tǒng)為對象得到了積極的行使。德國聯(lián)邦共和國憲法中，沒有承認(rèn)立法的預(yù)先性調(diào)查制度，但聯(lián)邦議會認(rèn)可主要以調(diào)查政府行政的貪污瀆職行為為目的而設(shè)置調(diào)查委員會的做法［5］。

從日本憲法的文字來看，不能說沒有包含立法的預(yù)先調(diào)查的內(nèi)容，但該內(nèi)容被認(rèn)為是立法的輔助性手段，并非是其“本質(zhì)性質(zhì)”的闡述。杉原泰雄教授認(rèn)為“國政調(diào)查權(quán)不僅是行政監(jiān)控的手段，也是使政治問責(zé)能夠得到落實(shí)的手段”；辻村御代子教授也認(rèn)為其實(shí)質(zhì)是“廣義的國政監(jiān)控權(quán)能”［6］。也就是說，國政調(diào)查權(quán)明確來講就是“議會對政府及行政的監(jiān)控制衡權(quán)”。

（2）質(zhì)詢權(quán)

國會議員作為一般性活動而對政府及行政進(jìn)行的監(jiān)控中，質(zhì)詢權(quán)是非常重要的。憲法第63條規(guī)定了內(nèi)閣總理大臣及其他的國務(wù)大臣有出席議院會議，并進(jìn)行答辯及說明的義務(wù)。以政府為對象實(shí)行的質(zhì)詢權(quán)，是議員針對國政實(shí)施中的各種問題而實(shí)行監(jiān)督政府的行動，作為國民代表對政府及行政實(shí)行監(jiān)控。對議院內(nèi)閣體制來講可以說，是固有的且不可或缺的行政監(jiān)控權(quán)利。內(nèi)閣通過對議員提出的問題進(jìn)行回應(yīng)、說明的形式，可以向國民闡述其自身政策的正當(dāng)性。

（二）會計檢查院

會計檢查院是擁有獨(dú)立于內(nèi)閣之外的憲法地位，是從外部監(jiān)控國家財政的機(jī)關(guān)。因會計檢查院的職務(wù)性質(zhì)，要求其具有極強(qiáng)的公正中立性，尤其是檢查官的任免要接受國會的民主監(jiān)督。1997年國會法修正后，國會也可以針對某些特定事項直接向會計檢查院要求其進(jìn)行檢查并提出報告。因此，最近也出現(xiàn)了一種見解，認(rèn)為會計檢查院是居于內(nèi)閣和國會之間，向雙方提供情報的機(jī)關(guān)［7］。

（三）獨(dú)立調(diào)研員

所謂獨(dú)立調(diào)研員制度一般指從公正中立的立場處理關(guān)于行政活動的上訪意見和不滿等情況，或者依職權(quán)對行政進(jìn)行評價監(jiān)督的公共機(jī)關(guān)。日本也曾探討導(dǎo)入該制度，但最終沒有得到實(shí)現(xiàn)。只在地方公共團(tuán)體的層次上，于1990年東京都中野區(qū)和神奈川縣的川崎市嘗試導(dǎo)入了該制度，其后緩慢地有所擴(kuò)大。

（四）監(jiān)查制度

在日本存在著盡管屬于內(nèi)閣的領(lǐng)導(dǎo)之下，但作為獨(dú)立行政機(jī)關(guān)對人事行政進(jìn)行評價監(jiān)督的人事院，以及地方公共團(tuán)體的人事委員會、監(jiān)查委員等制度。另外，1997年為強(qiáng)化地方公共團(tuán)體的行政監(jiān)督機(jī)能，以地方自治法修正為契機(jī)導(dǎo)入了外部監(jiān)查制度，使由律師或注冊會計師等外部監(jiān)查法人進(jìn)行的監(jiān)督成為可能。該制度被認(rèn)為是從行政組織外進(jìn)行的外部評價監(jiān)督系統(tǒng)。

四、行政監(jiān)控

日本學(xué)者對行政監(jiān)控的概念及其法理基礎(chǔ)，因其側(cè)重點(diǎn)不同可以大致分為行政法學(xué)說與憲法學(xué)說。

作為行政法學(xué)說的代表，室井力教授認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)對行政的民主性監(jiān)控，從全局角度來講，首先是現(xiàn)實(shí)承擔(dān)著行政活動的行政組織的監(jiān)控問題；其次，是對該行政組織的具體行政活動或行政作用的監(jiān)控；再次，是為解決因行政組織或行政活動而產(chǎn)生的紛爭，包括勞資糾紛在內(nèi)的行政救濟(jì)制度所構(gòu)成的間接監(jiān)控的問題［8］。

杉村敏正教授也認(rèn)為，行政已經(jīng)滲透在國民日常生活的很多方面，隨著國民對行政機(jī)能的依存度的增大，對其進(jìn)行民主性監(jiān)控的必要性也日益增加，這是很明顯的道理。這種對行政機(jī)能的民主性監(jiān)控的法律原則，在英美法系國家被稱為“法的支配”（Rule of Law）［9］。

如此，行政法學(xué)者的注意，主要集中在對行政的民主性監(jiān)控的系統(tǒng)之上，“議會的行政監(jiān)控”也定性為對行政的“審度監(jiān)控”。

與此同時，憲法學(xué)者一直以來并不是單純的“行政監(jiān)控”，而是從“政府、行政的監(jiān)控”來認(rèn)識這個問題。并且，將議會的監(jiān)控權(quán)分為“決定權(quán)性質(zhì)監(jiān)控”和“政治體制性質(zhì)運(yùn)營監(jiān)控”這兩方面。

這些理論的出發(fā)點(diǎn)主要是針對“行政國家”中議會的權(quán)力回復(fù)，對國民的行政責(zé)任的明確化等問題。手島孝教授認(rèn)為：議會的行政監(jiān)控在廣義上，和議會的全部職能是一致的；狹義上是指“議會對一般的行政活動進(jìn)行的日常監(jiān)督作用，即運(yùn)營監(jiān)控”［10］。高見勝利教授認(rèn)為：該理論是緩和行政國家這一現(xiàn)實(shí)，探索對官僚體制進(jìn)行民主性監(jiān)控的理論［11］。

五、國政調(diào)查權(quán)的主要觀點(diǎn)

至今為止，筆者針對議會對政府、行政的監(jiān)控權(quán)的內(nèi)容之一即國政調(diào)查權(quán)進(jìn)行了一些研究，其中主要觀點(diǎn)如下：

（一）作為議會監(jiān)控權(quán)的國政調(diào)查權(quán)

作為近代國家中議會的主要任務(wù)之一，對內(nèi)閣（行政機(jī)關(guān)）的監(jiān)控任務(wù)被賦予了重要的地位，發(fā)展到現(xiàn)代國家中該任務(wù)的重要性可說是愈為增加。對政府和行政的政治性監(jiān)控，屬于民主主義的本質(zhì)性要素，其法律（理念？）的形成被認(rèn)為是存在于國民代表機(jī)關(guān)的監(jiān)控權(quán)限之中。國政調(diào)查權(quán)可以看作是國民代表機(jī)關(guān)所具有的尤為重要的監(jiān)控權(quán)的內(nèi)容。特別是，議院內(nèi)閣制度下的政府監(jiān)控程序，只有在包含有尊重少數(shù)者調(diào)查權(quán)的調(diào)查委員會制度的議會政治體系中，方能有效地發(fā)揮其機(jī)能。

（二）關(guān)于地方議會的“百條調(diào)查權(quán)”

議會的監(jiān)控、監(jiān)督權(quán)，可以認(rèn)為是為確保自治體行政能夠民主、公正地進(jìn)行，而施行的一項運(yùn)營監(jiān)控……議會對自治體行政的監(jiān)控、監(jiān)督權(quán)，是為對行政運(yùn)營中居民缺失化、輕視化，即官僚體制的發(fā)展現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督，而被確立的一種權(quán)限。在這種意義上，居民代表機(jī)關(guān)的行政長官所實(shí)施的內(nèi)部指揮監(jiān)督權(quán)、監(jiān)控權(quán)，與議會的對行政的直接統(tǒng)治權(quán)之間，可以認(rèn)為是相互補(bǔ)充完善的關(guān)系。并且，對行政長官和議會是否全面實(shí)行了這一機(jī)能進(jìn)行監(jiān)督的，正是作為主權(quán)者的居民。

在思考“監(jiān)控”這一概念時，包括進(jìn)行支配、管理控制一定行為的情形，和對一定行為施加影響的情形。前者可稱為“支配性監(jiān)控”，后者可稱為“運(yùn)營監(jiān)控”。

議會具有立法權(quán)這一事實(shí)，被認(rèn)為是“含有對政府、行政進(jìn)行監(jiān)控的意思”，此時，我們是將議會所專有立法權(quán)限的事實(shí)，理解為承認(rèn)其具有對政府優(yōu)越性的、支配性地位的支配監(jiān)控權(quán)。議會通過進(jìn)行個別具體的立法行為，使這種支配性監(jiān)控現(xiàn)實(shí)化。

運(yùn)營監(jiān)控，則并非對權(quán)限行使直接進(jìn)行監(jiān)控管理，而是對權(quán)限行使進(jìn)行一定的規(guī)制。進(jìn)行規(guī)制，則需要具備一定的基準(zhǔn)，參照這一基準(zhǔn)，有時進(jìn)行抑制，有時向一定的方向進(jìn)行誘導(dǎo)，有時更要防止其向一定方向發(fā)展。運(yùn)營監(jiān)控中包含這些照會、誘導(dǎo)、防止的內(nèi)容。

由于具有一定權(quán)限的機(jī)關(guān)，其權(quán)限的行使將可能會被事后追究責(zé)任，因此這將會促使其權(quán)限向一種“應(yīng)然”（照會）的方向行使（誘導(dǎo)），使該機(jī)關(guān)的權(quán)限行使履行正當(dāng)?shù)臋C(jī)能。監(jiān)控者未必便是問責(zé)者，但也會使行為者根據(jù)監(jiān)控、問責(zé)機(jī)制承擔(dān)明確的責(zé)任（被制裁的責(zé)任）。對權(quán)限行使可以追究責(zé)任與對權(quán)限行使可以進(jìn)行控制，二者是有區(qū)別的。

最后，接受監(jiān)控并不意味著居于弱勢地位，這意味著其權(quán)限得到了實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)化（因被賦予了正當(dāng)性）。因為，議會的調(diào)查權(quán)成為了“立法機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)進(jìn)行集中對話的場所”，行政機(jī)關(guān)由于受到各種“監(jiān)控”（本稿中論述的各種行政評價、監(jiān)督等），其民主正當(dāng)性與權(quán)限行使的合理性也得到了認(rèn)可。

［1］ 木佐茂男.政策評價的意義和課題［J］//ジュリスト增刊.行政法的爭點(diǎn)（第三版）.有斐閣，2004.

［2］ 佐藤英世.行政評價·監(jiān)督·獨(dú)立調(diào)研員［J］//ジュリスト增刊.行政法的爭點(diǎn)（第三版）.有斐閣，2004.

［3］ 市原昌三郎.行政監(jiān)察·獨(dú)立調(diào)研員［J］//ジュリスト增刊.行政法的爭點(diǎn)（第三版）.有斐閣，2004.

［4］ 佐伯佑子.參議院行政監(jiān)督委員會設(shè)置經(jīng)緯及活動［J］.議會政治研究，1999（51）.

［5］ 孝忠延夫.國政調(diào)查權(quán)的研究［M］.法律文化社，1990.

［6］ 辻村御代子.國政調(diào)查權(quán)的本質(zhì)·再論［J］.法律時報，1993，65（10）.

［7］ 村上武則.政的監(jiān)督和評價［J］.公法研究，2000（62）.

［8］ 室井力.行政的民主監(jiān)管和行政法［M］.日本評論社，1989.

［9］ 杉村敏正.續(xù)法的支配和行政法［M］.有斐閣，1991.

［10］ 手島孝.行政國家續(xù)論［J］.法政研究，1999，5（3/4）.

［11］ 高見勝利.議會制和官僚制［J］.ジュリスト，1999（955）.

Internal&Parliament Supervision to the Administration in Japan

KOCHU nobuo，ZHENG Lu

In accordance with the theory of self-restraint in administration，currently proposed by the Chinese administrative law scholars，this paper systematically introduces the theoretical constitutes of the Japanese administrative law scholars to the supervision of the government and its administration，the current Japanese internal administration supervision system，then mainly introduces the setup and operation of the supervision from the external administrative systems，such as the parliament.

the administrative law；self-restraint in administration；Japan；internal supervision；parliament supervision

D731.321

A

孝忠延夫（1949-），男，博士，教授，日本亞洲法學(xué)會會長，日本關(guān)西大學(xué)少數(shù)族群研究中心主任。