要切實提高反腐倡廉的制度執(zhí)行力

袁東生

要切實提高反腐倡廉的制度執(zhí)行力

袁東生

制度反腐是我們黨反對腐敗的根本戰(zhàn)略，包含反腐倡廉制度體系構(gòu)建和制度執(zhí)行兩個方面的內(nèi)容。隨著制度體系的不斷完善，制度執(zhí)行的重要性越來越凸顯出來。目前，由于在制度設(shè)計、組成、執(zhí)行、管理、環(huán)境等方面存在著不足，在反腐倡廉制度的貫徹執(zhí)行中還存在不少問題。提高反腐倡廉的制度執(zhí)行力，應(yīng)當(dāng)從健全制度質(zhì)量控制機(jī)制、宣傳教育機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制、獎勵懲處機(jī)制等幾個方面著手。

反腐倡廉;制度建設(shè);執(zhí)行力

胡錦濤總書記在十七屆中央紀(jì)委第五次全體會議上特別強(qiáng)調(diào)，要切實抓好反腐倡廉制度建設(shè)，必須不斷提高制度執(zhí)行力。抓好制度的貫徹執(zhí)行，既是制度建設(shè)的根本要求，也是檢驗制度建設(shè)成果的重要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，反腐倡廉制度的執(zhí)行存在著不少問題，不少制度的執(zhí)行沒有達(dá)到預(yù)期的效果。如何提高反腐倡廉的制度執(zhí)行力，是當(dāng)前必須認(rèn)真研究解決的一個重要理論問題和實踐問題。

一、當(dāng)前反腐倡廉制度在貫徹執(zhí)行方面存在的主要問題

改革開放以來，我國反腐倡廉的制度建設(shè)取得了顯著成就，先后制定頒布了一系列黨內(nèi)法規(guī)和國家法規(guī)，反腐倡廉的法規(guī)制度體系不斷完善。但是，當(dāng)前我們在反腐倡廉制度的貫徹執(zhí)行方面還存在不少問題和不足。這些問題和不足表現(xiàn)在以下幾個方面。

制度執(zhí)行情況存在差異性。反腐倡廉制度因作用領(lǐng)域不同，呈現(xiàn)出較為明顯的差異性，一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度執(zhí)行情況堪憂。據(jù)近期某地進(jìn)行的反腐倡廉制度建設(shè)問卷調(diào)查(以下簡稱問卷調(diào)查)的情況來看，1500多名紀(jì)檢監(jiān)察干部、黨代表、民主黨派代表、人大代表、政協(xié)委員和群眾代表中，43.8%的人認(rèn)為，在腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點領(lǐng)域制度執(zhí)行效果不理想。其中，工程建設(shè)、公檢法司、組織人事、土地審批和礦產(chǎn)資源交易按序高居前4位;而行政審批、財政資金審批和監(jiān)管、政府集中采購執(zhí)行情況相對較好。在列舉的16項制度中，認(rèn)為執(zhí)行效果不好的，個人收入申報制度、個人重大事項報告制度、民主生活會制度、重大事項民主決策制度、社會中介組織制度位居前5位，比例合計占60%以上。調(diào)查問卷的情況也與近年來重點領(lǐng)域腐敗案件頻發(fā)多發(fā)的現(xiàn)象相一致，表明一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的反腐倡廉制度執(zhí)行不力，沒有發(fā)揮制度應(yīng)有的規(guī)范效果。

有的制度執(zhí)行不到位。一是有的單位不從大局出發(fā)，只考慮小集體利益、局部利益，在制度執(zhí)行中大打折扣。如“小金庫”治理，雖然中央和各級黨委政府出臺了很多規(guī)定，但是一些地方在治理“小金庫”問題時，仍然只收繳或部分收繳違紀(jì)款，而不處分有關(guān)責(zé)任人員，因此“小金庫”現(xiàn)象在一些地方屢禁不止。二是有的地方和部門在執(zhí)行制度過程中，不按照制度行事，而是按照自己的理解變通執(zhí)行。如在政務(wù)公開中，不少部門公開的信息大部分局限于職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)辦理須知等事務(wù)性、程序性的內(nèi)容，而人民群眾關(guān)心的干部人事權(quán)的行使、資金的使用、重大項目的決策過程等具體內(nèi)容很少做到完全公開、透明。三是有的制度基本得不到執(zhí)行。有些制度在一些地方被擱置一旁，成了擺設(shè)。如制止公款吃喝、公車私用等制度，在一些地方基本形同虛設(shè)，只提要求不抓落實，結(jié)果這些現(xiàn)象有愈演愈烈的趨勢。

有的制度執(zhí)行效果不佳。有些制度盡管在程序上得到了嚴(yán)格執(zhí)行，但是缺乏監(jiān)督檢查的有效手段，致使成效甚微。近年來發(fā)生的買官賣官案件中，從程序上來看，都經(jīng)過了民主推薦、組織考察、常委會研究等步驟，但并不能阻擋腐敗官員賣官的步伐。原綏化市委書記馬德在不到兩年的時間，共主持召開提拔調(diào)整干部的市委常委會議16次，提拔干部230多人次。在這些干部的提拔調(diào)整過程中，共有206人給馬德送錢，總金額達(dá)1725萬元人民幣。再如財產(chǎn)申報制度，由于缺乏監(jiān)督程序以及責(zé)任界定，雖然制度得到執(zhí)行，各級領(lǐng)導(dǎo)干部也進(jìn)行了申報，但是申報是否屬實缺少驗證手段。對于不如實申報的情況，盡管也規(guī)定了相應(yīng)的處理措施，但是從目前查辦的腐敗案件來看，幾乎沒有從財產(chǎn)申報中發(fā)現(xiàn)的。

有的制度執(zhí)行不能持久。一些部門和領(lǐng)導(dǎo)干部存在重制定、輕執(zhí)行現(xiàn)象，對許多制度的執(zhí)行不能始終如一地堅持下去，有虎頭蛇尾、開口子、破先例的現(xiàn)象。制度新實施時，由于領(lǐng)導(dǎo)重視，措施得力，能夠嚴(yán)格執(zhí)行制度。但是，隨著時間的推移，一些部門及領(lǐng)導(dǎo)對制度執(zhí)行不再重視，缺少監(jiān)督檢查措施，對制度的貫徹落實情況不聞不問，使得有些制度慢慢失去作用。如關(guān)于禁止使用代幣購物卡的規(guī)定，開始由于監(jiān)督檢查嚴(yán)格，在一定程度上遏制了代幣購物卡的蔓延，但是后來由于沒有相應(yīng)的措施，這項規(guī)定在有的地方也就形同虛設(shè)，代幣購物卡又重新泛濫。

二、影響反腐倡廉制度執(zhí)行力的原因分析

出現(xiàn)以上問題的原因是多方面的，既有制度本身的原因，也有制度執(zhí)行過程的原因，也有思想意識方面的原因。具體來說，影響制度執(zhí)行力的因素主要有以下幾方面。

從制度組成上來看，一些制度缺乏系統(tǒng)性和配套性。一些制度在制定時只是從當(dāng)時的工作需要或單個部門實際出發(fā)，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，零打碎敲，并沒有從全局和制度體系建設(shè)的角度來考慮。制度的系統(tǒng)性是指制度體系的各個組成部分具有各自的功能，并且各部分之間有著良好的協(xié)調(diào)配合，能發(fā)揮系統(tǒng)的整體合力。制度缺乏系統(tǒng)性，各個制度各自為戰(zhàn)，就會出現(xiàn)摩擦、脫節(jié)，甚至出現(xiàn)制度打架的現(xiàn)象，使得各方的作用相互抵消，大大降低了制度的執(zhí)行力。制度的配套性是指制度之間要前后銜接、互相配合，既要有原則性規(guī)定也要有配套的程序性規(guī)定和懲戒性規(guī)定。制度缺乏配套性，使得有的制度在貫徹執(zhí)行時無從下手，只能停留在宣傳教育的層面上，難以在操作層面上真正得以實施。缺乏系統(tǒng)性和配套性是造成制度執(zhí)行力低下的一個重要因素。

從制度設(shè)計上來看，一些制度的針對性和可操作性不強(qiáng)。中央、地方和部門反腐倡廉制度應(yīng)體現(xiàn)各自的特點，中央制定的反腐倡廉制度要照顧全面的情況，把握宏觀和原則，而地方和部門制定的反腐倡廉制度應(yīng)根據(jù)本地本部門的實際情況細(xì)化中央的制度規(guī)定，注意微觀和具體。但是，一些地方和部門在制定制度時，一味照搬照抄上級或者其他地方和部門的現(xiàn)成制度，沒有針對本地本部門的實際情況，也沒有相應(yīng)的可操作性的程序性規(guī)定，過于原則、寬泛，在實際操作中難以把握執(zhí)行的方法和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致執(zhí)行制度的隨意性和彈性加大，最終導(dǎo)致制度難以執(zhí)行。如有的制度規(guī)定過多地使用“禁止”、“不準(zhǔn)”、“必須”等原則性語言，“違反有關(guān)規(guī)定，造成嚴(yán)重后果的，依法追究有關(guān)人員的責(zé)任”也成為規(guī)章制度固定的條文表述方式，而相對應(yīng)的懲戒性規(guī)定卻比較原則、籠統(tǒng)，在實際工作中不好把握，也找不到相關(guān)依據(jù)。

從制度執(zhí)行上來看，監(jiān)督檢查機(jī)制還不完善。制度出臺后，為保證制度的貫徹落實，實現(xiàn)對制度執(zhí)行過程的控制，需要有相應(yīng)的監(jiān)督檢查機(jī)制。完善的監(jiān)督檢查機(jī)制，能夠調(diào)動各方執(zhí)行制度的責(zé)任感和積極性，使制度的執(zhí)行沿著預(yù)定的目標(biāo)進(jìn)行。監(jiān)督檢查機(jī)制不完善，對制度執(zhí)行過程的控制力低下，缺乏糾錯能力，使得制度的執(zhí)行在一種放任的狀態(tài)下進(jìn)行，執(zhí)行與不執(zhí)行一個樣，執(zhí)行到位和不到位一個樣，以至于出現(xiàn)制度的執(zhí)行依賴于領(lǐng)導(dǎo)者主觀態(tài)度的情況，在一些領(lǐng)導(dǎo)不重視制度執(zhí)行的地方，許多制度流于形式。

從制度管理上來看，缺乏動態(tài)管理機(jī)制。當(dāng)前，反腐倡廉制度的動態(tài)管理相對薄弱，制度的“立、改、廢”不及時。一些部門和單位沒有對現(xiàn)有制度及時進(jìn)行清理，一些制度已不能適應(yīng)目前的實際，但沒有修改和完善;一些制度已完全不適應(yīng)當(dāng)前形勢，或者與法律法規(guī)相抵觸，但沒有及時廢止;一些問題存在已久，但解決問題的制度遲遲沒有建立;有些成熟的經(jīng)驗做法沒有及時進(jìn)行總結(jié)并上升為制度規(guī)范，存在“應(yīng)建未建”、“應(yīng)建緩建”現(xiàn)象。缺乏動態(tài)管理，使得有的制度不能適應(yīng)工作需要，出現(xiàn)制度難以執(zhí)行或者不能執(zhí)行的尷尬局面。

從制度環(huán)境上來看，制度意識還比較淡薄。制度意識是制度在人們內(nèi)心的反映，是人們關(guān)于制度的思想和觀點的總和，是內(nèi)化了的制度。良好的制度意識是把制度轉(zhuǎn)化為行為準(zhǔn)則，具有嚴(yán)格按照制度辦事的觀念以及自覺執(zhí)行制度、維護(hù)制度的習(xí)慣。在同樣的社會大環(huán)境和同樣的制度體系下，造成制度執(zhí)行情況差別的一個重要因素是制度意識的強(qiáng)弱。制度意識強(qiáng)的地方，制度執(zhí)行效果好，腐敗現(xiàn)象也少;反之，制度執(zhí)行效果差，腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。

三、提高制度執(zhí)行力的建議

提高制度執(zhí)行力，關(guān)鍵是健全完善四項機(jī)制。

健全完善質(zhì)量控制機(jī)制。提高制度的質(zhì)量，制定科學(xué)的制度，是提高制度執(zhí)行力的基礎(chǔ)。制度有長期性、穩(wěn)定性的特點，但是也有自己固有的生命周期，一般從制定到失效要經(jīng)過制定、公布、執(zhí)行、修訂、廢止等幾個階段。質(zhì)量控制機(jī)制的目的就是，在制度的制定階段努力提高制度的系統(tǒng)性、針對性、實用性和可操作性，在制度的執(zhí)行過程中保持制度的適用性，如果制度不適用要及時進(jìn)行修訂或者廢止。具體來說，要重點注意以下幾個方面:一是加強(qiáng)調(diào)查研究。制度來自實踐同時又服務(wù)于實踐，深入實踐開展調(diào)查研究，是提高制度針對性和實用性必須的手段。調(diào)查研究過程中，不僅要聽取各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的意見建議，還要注意聽取基層群眾以及專家學(xué)者的意見建議，真正做到集思廣益。要認(rèn)真研究腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的新情況、新特點，既要立足解決當(dāng)前的實際問題，又要充分考慮社會的發(fā)展變化，切實提高制度的預(yù)見性。二是完善制度的程序性規(guī)定。制度中既要有實體性的規(guī)定，又要有程序性的規(guī)定。有了程序性規(guī)定，制度在執(zhí)行過程中才能有章可循，避免執(zhí)行的隨意性。三是做好制度的對接。制度出臺前，要把單個擬出臺的制度放到整個制度體系中進(jìn)行制度對接，如需要制定相應(yīng)的實施細(xì)則，盡快制定;如需制定其他方面的制度配合，提請相關(guān)部門制定或修改相應(yīng)的制度;如需調(diào)整制度的內(nèi)容滿足其他制度的要求，則予以調(diào)整。通過制度對接，解決擬出臺的制度與其他制度之間的協(xié)調(diào)和配合問題，消除阻礙制度執(zhí)行績效的制度結(jié)構(gòu)上的癥結(jié)，切實提高制度體系的整體效能。四是做好制度的動態(tài)管理。制度實施后，要注意聽取基層在制度執(zhí)行過程中的情況反饋，并根據(jù)實際需要，及時對制度進(jìn)行評估，檢驗制度是否可行、有效。能夠順利執(zhí)行并且效果顯著的制度，要繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行;難以執(zhí)行或效果不明顯的制度，要及時修訂;已經(jīng)不適應(yīng)實際需要或者與黨和國家新出臺的有關(guān)規(guī)定相抵觸的制度，要及時廢止。

健全完善宣傳教育機(jī)制。增強(qiáng)全黨全社會的制度意識，筑牢遵紀(jì)守法的思想基礎(chǔ)，是反腐倡廉制度建設(shè)的重要任務(wù)，也是提高制度執(zhí)行力的重要前提。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須健全完善制度宣傳教育機(jī)制。一是實現(xiàn)制度宣傳教育的常態(tài)化。把制度宣傳教育作為反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)的重要內(nèi)容，滲入到黨風(fēng)廉政教育的方方面面，融入日常宣傳教育之中，改變制度宣傳教育“一陣風(fēng)”的局面，實現(xiàn)制度宣傳教育的常態(tài)化。要把反腐倡廉制度作為黨員干部和國家公職人員的學(xué)習(xí)內(nèi)容，列入各級黨校、行政學(xué)院和其他干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教學(xué)計劃以及日常學(xué)習(xí)培訓(xùn)的內(nèi)容，通過經(jīng)常性的教育，使廣大黨員干部牢固樹立嚴(yán)格按照制度辦事的觀念，養(yǎng)成自覺執(zhí)行制度的習(xí)慣，把制度轉(zhuǎn)化為自己的行為準(zhǔn)則。二是實現(xiàn)制度宣傳教育覆蓋的全面化。結(jié)合廉政文化進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村，將反腐倡廉制度宣傳教育覆蓋社會的各個層面，不留宣傳死角，使人民群眾領(lǐng)會制度精神、熟知制度內(nèi)容，不斷增強(qiáng)制度意識，自覺監(jiān)督制度的執(zhí)行、維護(hù)制度的權(quán)威，努力營造人人維護(hù)制度、人人執(zhí)行制度的良好氛圍。三是實現(xiàn)制度宣傳教育方式的多樣化。要充分利用報刊、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，也要注意使用宣傳欄、公益廣告、公益短信等載體，并通過舉辦座談會、研討會、專題輔導(dǎo)、法規(guī)制度宣講、知識競賽等多種形式，使廣大黨員干部和人民群眾了解理解反腐倡廉制度，使制度意識深入人心。四是充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的表率作用。反腐倡廉制度約束的重點是掌握和行使權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部。領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則，率先模范執(zhí)行制度，對于反腐倡廉制度教育能起到事半功倍的效果。因此，要特別注意加強(qiáng)對各級領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行制度面前人人平等的教育。充分利用黨組讀書會、集體學(xué)習(xí)、各種培訓(xùn)等機(jī)會，切實提高教育的針對性，不斷提高教育效果，促使各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立制度平等意識，自覺執(zhí)行制度，同一切違反制度的現(xiàn)象作斗爭，推動并帶動更多的人遵守制度。

健全完善監(jiān)督檢查機(jī)制。反腐倡廉制度的執(zhí)行是一個動態(tài)的過程，自始至終都充滿著權(quán)力博弈和利益博弈，隨時都有偏離正常運行軌道的可能。完善制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查機(jī)制就是為了隨時糾正執(zhí)行的偏差，保證制度得以順利而正確的運行。一是明確監(jiān)督檢查的責(zé)任部門。每項制度都要明確監(jiān)督檢查的責(zé)任部門，由責(zé)任部門負(fù)責(zé)組織對這項制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，并同時接受外界對監(jiān)督檢查責(zé)任部門的監(jiān)督，避免制度執(zhí)行監(jiān)督中可能出現(xiàn)的推諉扯皮現(xiàn)象。二是完善監(jiān)督檢查的形式。要把日常督查和專項檢查結(jié)合起來，隨時掌握制度的執(zhí)行情況。在日常督查中，要注意充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，隨時收集制度執(zhí)行的信息，對制度執(zhí)行出現(xiàn)的偏差隨時進(jìn)行糾正。對于事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的制度，以及群眾反映強(qiáng)烈、問題比較多的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度，除了進(jìn)行日常督查外，還要根據(jù)工作需要組織專項檢查，重點檢查各級黨委政府及其工作部門，是否采取切實措施，將各項制度落到實處，以及制度執(zhí)行的效果如何。在檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，除了要求執(zhí)行單位進(jìn)行整改外，還要將由于制度設(shè)計存在缺陷而產(chǎn)生的問題及時向上級有關(guān)部門匯報，以便使制度的制定機(jī)關(guān)及時掌握情況，對制度進(jìn)行修訂。三是拓展監(jiān)督的參與渠道。除了專門的監(jiān)督檢查責(zé)任部門進(jìn)行的監(jiān)督檢查外，還要注重發(fā)揮人大、政協(xié)、新聞媒體、社會組織和人民群眾的監(jiān)督作用，尤其要注重互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督作用，積極搭建能夠監(jiān)督、方便監(jiān)督、全面監(jiān)督的平臺，拓展監(jiān)督的渠道。要繼續(xù)深入推行黨務(wù)公開、政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開和公共企事業(yè)單位辦事公開，將有關(guān)制度執(zhí)行的情況公之于眾，便于社會各界進(jìn)行監(jiān)督。四是建立健全制度執(zhí)行情況問責(zé)機(jī)制。要把反腐倡廉制度執(zhí)行情況納入落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核和領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的內(nèi)容中，明確各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行反腐倡廉制度上的責(zé)任，以及進(jìn)行問責(zé)的情形、問責(zé)的方式、問責(zé)的程序等各項規(guī)定，對執(zhí)行制度不力的單位和個人堅決追究責(zé)任。

健全完善獎勵懲處機(jī)制。這是提高制度執(zhí)行力的重要保障和根本措施。一是完善違反制度的懲戒性規(guī)定。制度的執(zhí)行不但要完善程序性規(guī)定，使得制度的執(zhí)行便于操作，而且要完善懲戒性規(guī)定，明確違反了制度要受什么樣的懲罰。二是嚴(yán)肅查處違反制度的行為。對于有令不行、有禁不止、隨意變通、惡意規(guī)避等嚴(yán)重破壞制度的行為，必須發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，絕不姑息遷就。三是建立激勵機(jī)制。既要懲處違反制度的行為，也要鼓勵執(zhí)行制度的行為。只有這樣，才有利于倡樹嚴(yán)格執(zhí)行制度的風(fēng)氣。要把是否尊重制度、是否按制度辦事、是否依靠制度管理，作為評價干部的標(biāo)準(zhǔn)，與干部的提拔任用掛鉤。一些國家設(shè)立廉政保證金，對于嚴(yán)格執(zhí)行制度的公職人員進(jìn)行獎勵以減少制度執(zhí)行的阻力，這種做法值得我們參考。

［1］丁煌.政策執(zhí)行阻滯機(jī)制及其防治對策—一項基于行為和制度的分析［M］.北京:人民出版社，2002.

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責(zé)任編輯:浩淼

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1003—0751(2011)02—0016—04

2010—12—30

袁東生，男，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生，濰坊市紀(jì)委干部(濟(jì)南250100)。