海南省農(nóng)村社會保障體系設(shè)計

唐建榮　林曉梅

一、海南農(nóng)村社會保障實施的現(xiàn)狀與問題

（一）海南農(nóng)村社會保障實施現(xiàn)狀

1、最低生活保障工作全面開展

自2006年《海南省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》實施以來，海南省全力推行農(nóng)村低保制度，保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，覆蓋面積不斷擴大。2013年，農(nóng)村低保供養(yǎng)9.5276萬戶24.5488萬人，保障金支出4.1090億元。截止2014年6月，全省農(nóng)村五保供養(yǎng)對象達(dá)到3.19萬人。

2、新農(nóng)保工作順利進行

2009年11月12日，國務(wù)院新農(nóng)保試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式批復(fù)海南省?？谑忻捞m區(qū)、三亞市、文昌市、保亭縣為首批新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（新農(nóng)保）試點市縣。至2010年9月，海南省新農(nóng)保制度在全省范圍內(nèi)鋪開，比國家要求的時間提前了2年。2013年，全省244萬農(nóng)民參加了新農(nóng)保。

3、醫(yī)療保障范圍不斷擴大，水平不斷提高

2003年12月海南在澄邁、瓊海、五指山開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（新農(nóng)合）試點工作，至2009年已在全省18個市縣全面推行。除了新農(nóng)合范圍不斷擴大外，海南省新農(nóng)合籌資水平也不斷提高。到2013年，海南省新農(nóng)合人均籌資平均水平已經(jīng)增加到340元，是2008年的3.62倍；人均每年財政補貼280元，比2008年多196元。全年新農(nóng)合參合人數(shù)490.42萬人，參合率99.2%。在新農(nóng)合基礎(chǔ)上，海南不斷推進醫(yī)療救助工作。目前，海南省醫(yī)療救助對象已經(jīng)涵蓋了城鄉(xiāng)低保對象、農(nóng)村五保對象、重點優(yōu)撫對象及因病致貧的特困群體，救助方式包括門診救助、住院救助、臨時救助等。

（二）海南農(nóng)村社會保障存在的問題

1、城鄉(xiāng)二元化現(xiàn)象比較嚴(yán)重

城鄉(xiāng)分割的二元制度，造成海南農(nóng)村的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，農(nóng)村基本公共服務(wù)嚴(yán)重不到位，城鄉(xiāng)社保差距較大，不同區(qū)域間社保機制難以接續(xù)轉(zhuǎn)移。

2、財政支持力度不足

近年來，海南省社保和就業(yè)支出總額不斷增長，2013年支出1158813萬元，是2008年的2.34倍，但從占比來看卻不斷下降，數(shù)據(jù)表明，海南地方財政用于社保和就業(yè)支出的比例從2008年的13.8%下降到2013年的11.5%。整體來看，目前海南政府在農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險方面出資不足，導(dǎo)致了大量拒保、退保現(xiàn)象；同時，在社會救助和社會福利上覆蓋不全，標(biāo)準(zhǔn)較低，

3、立法不夠嚴(yán)密和健全

農(nóng)村社會保障單純依靠臨時性的政策是不夠的，必須通過立法來保證，形成強制性的保障制度。但是，海南目前立法不夠嚴(yán)密，相關(guān)法律制度不夠健全。

4、失地農(nóng)民“四無”現(xiàn)象比較嚴(yán)重

由于城市快速擴張、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)節(jié)奏加快等因素，農(nóng)村大批良田被政府征收，由此帶來的失地農(nóng)民就業(yè)和基本生活等問題日益凸顯，“種田無地、就業(yè)無崗、社保無證、醫(yī)療無保”的“四無”現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。

5、農(nóng)民工社會保障嚴(yán)重缺失

2013年海南省農(nóng)民工總數(shù)約70萬人，大部分為低端操作性技能人才。伴隨著國際旅游島建設(shè)熱潮，2015年農(nóng)民工總數(shù)將增加到160萬人左右。目前，農(nóng)民工群體中普遍存在工資收入水平低、居住條件差、參保率低而退保率高，社會救助和社會福利缺失的情況。

為解決上述問題，海南省應(yīng)著手設(shè)計和完善農(nóng)村社會保障體系，推動農(nóng)村社會保障工作全面、快速發(fā)展。

二、海南農(nóng)村社會保障體系的設(shè)計目標(biāo)與原則

（一）設(shè)計目標(biāo)

從長遠(yuǎn)來看，海南省農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)最終要與城市社會保障體系接軌，形成城鄉(xiāng)一體的現(xiàn)代社會保障制度。未來應(yīng)當(dāng)不斷改革和完善保障制度，逐步建立起法制化、多項目、廣覆蓋、保障體系健全、保障水平高、責(zé)任主體多元化、管理科學(xué)化、利于城鄉(xiāng)銜接的現(xiàn)代農(nóng)村社會保障體系。

（二）設(shè)計原則和要求

海南省農(nóng)村社會保障體系的設(shè)計，應(yīng)體現(xiàn)出以下原則：

1、城鄉(xiāng)公平與均等化原則

農(nóng)民通過上繳農(nóng)業(yè)稅和其他名目繁多的稅費等形式為國家做出了巨大貢獻(xiàn)，他們應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)居民一樣享受相應(yīng)的社會保障。

2、向弱勢群體傾斜原則

弱勢群體包括特殊困難群體、失地農(nóng)民群體、農(nóng)民工群體、老年人、殘障人士、災(zāi)難中的求助者等，他們需要社會的特殊關(guān)愛與支持。

3、分層次分階段管理原則

根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平，可將全省農(nóng)村分為貧困農(nóng)村、小康農(nóng)村和發(fā)達(dá)農(nóng)村等幾個層次，不同層次農(nóng)村的農(nóng)民對社會保障項目和標(biāo)準(zhǔn)的要求不同，應(yīng)有所區(qū)別。另外，在具體政策實施過程中，應(yīng)根據(jù)實際情況分階段分步聚推進，不要急于求成想“一步到位”。

4、合理適度原則

農(nóng)村社會保障的水平和模式要與海南當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。社會保障水平客觀上存在一個“適度區(qū)域”，過低或過高的社會保障水平，對于社會保障制度自身運行和社會經(jīng)濟的發(fā)展都會產(chǎn)生不良的影響。

5、不斷提高效率。

公共財政管理的核心內(nèi)容之一就是不斷提高財政支出的效率，完善的社會保障制度應(yīng)當(dāng)通過采取有效的社會保障支出形式，保證和提高社會保障支出效益。

三、海南農(nóng)村社會保障體系設(shè)計的內(nèi)容

（一）完善農(nóng)村低保制度

海南省農(nóng)村低保制度目前存在一些問題，比如：第一，雖然海南省低保戶門檻不高，只要其家庭人均收入低于當(dāng)?shù)卣_定的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的人員，均可列為農(nóng)村低保對象，但在執(zhí)行過程中有的地方設(shè)有指標(biāo)限制，導(dǎo)致部分符合條件的農(nóng)戶申請無望；第二，根據(jù)屬地“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”原則，海南不少地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)過低，僅以一個人每月最低基本生活需要為測算依據(jù)，如30斤大米、30斤蔬菜、3斤禽肉蛋類食品、1斤食油、1.5斤醬鹽，這樣的保障標(biāo)準(zhǔn)，可以說僅僅能維持一個人的生命，難以保障人的“生活”；第三，盡管農(nóng)村低保申請與審批設(shè)有程序：先由村民提出申請，村（居）委會入戶調(diào)查、評議、公示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）審核，市縣民政部門審批，村（居）委會再次公示，但實際上是否拿到指標(biāo)主要看村干部，部分村干部權(quán)力尋租，出現(xiàn)“不送禮不?！?、亂保和人情保現(xiàn)象。民主測評環(huán)節(jié)村民代表要么不參加，要么即使參加了，對村干部指定“低保對象”的行為也是敢怒不敢言，害怕得罪他們，以后沒機會獲保。

針對上述情況，海南政府需要進一步加大財政投入，還可發(fā)動慈善基金會、企事業(yè)團體機構(gòu)等第三方共同籌資，?？顚Ｓ茫乐古灿?，以盡可能提高低保標(biāo)準(zhǔn)，讓低保真正能保障民生。同時，要發(fā)動鼓勵村民發(fā)揚互助互濟的精神，互相扶持。對于權(quán)力尋租行為，政府可通過自身或是購買公共服務(wù)，引入專業(yè)的社會力量進行監(jiān)督。

（二）強化農(nóng)村醫(yī)療保險制度

擴大農(nóng)村醫(yī)療保險覆蓋范圍、實行全面保障。農(nóng)村醫(yī)療保險不但給付醫(yī)療費、療養(yǎng)費、喪葬費等基本費用，連入院時的飲食費、生育養(yǎng)育補助費也應(yīng)一并包括，這樣可以減輕農(nóng)民就醫(yī)負(fù)擔(dān)，使參加保險的每個人都有受益機會，再也不用擔(dān)心“有病不治”或者是“因病返貧”。具體籌資標(biāo)準(zhǔn)可參照《海南省新型農(nóng)村合作醫(yī)療統(tǒng)籌補償方案（2013版）》，人均籌資340元以上，其中中央財政人均補助156元，地方財政人均補助124元以上（市縣區(qū)財政可根據(jù)當(dāng)?shù)蒯t(yī)療服務(wù)需求和醫(yī)療費用水平適當(dāng)提高補助標(biāo)準(zhǔn)），個人繳費60元。

（三）加大醫(yī)療救助和災(zāi)難救助

加大醫(yī)療救助力度、取消救助門檻、簡化救助程序和提高醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)，同時還要打破病種限制，只要是生病治療就可以享受醫(yī)療救助。改變過去由救助對象申請、村民評議、鎮(zhèn)街審核、民政審批的繁瑣程序和救助資金到位歷時過長的弊端，為醫(yī)療救助對象提供“一站式”服務(wù)。對于患重大疾病的農(nóng)村五保戶、城鄉(xiāng)低保戶、重點優(yōu)撫對象（不含1-6級殘疾軍人）、低收入老年人、重度殘疾人以及其他患重特大疾病、自付醫(yī)療費用8000元以上的家庭貧困的人員，如果經(jīng)基本醫(yī)療保險補償后，仍難以承擔(dān)住院醫(yī)療費用或門診醫(yī)療費用，則還應(yīng)給予重大疾病醫(yī)療救助。重大疾病醫(yī)療救助診療和用藥范圍參照新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)從業(yè)人員基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險醫(yī)療的報銷目錄。

（四）建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保障體制

海南農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平東部相對發(fā)達(dá)，中部、西部相對落后，區(qū)域政府財力和居民收入差別較大，不同地區(qū)不同群體的養(yǎng)老保障需求也不盡相同，呈現(xiàn)出多樣化和多層次性。這導(dǎo)致養(yǎng)老保障政策的制定以及工作的側(cè)重點也不一樣，不能搞“一刀切”，政策的制定應(yīng)體現(xiàn)出保基本、廣覆蓋、易操作和多層次性。東部地區(qū)應(yīng)以農(nóng)民繳費的養(yǎng)老保險保障為主，鼓勵條件比較好的農(nóng)民盡量選擇較高檔次的繳費；中部地區(qū)，則首先要做好救助型養(yǎng)老保障，做好低保、大病與災(zāi)難救助等工作，并提高養(yǎng)老保險繳費補貼；西部地區(qū)則應(yīng)當(dāng)實施繳費型養(yǎng)老保險與救助型養(yǎng)老保障并行。

四、相關(guān)公共政策支持

（一）加大政府資金投入力度，拓寬農(nóng)村養(yǎng)老保障籌資途徑

政府應(yīng)增加在農(nóng)村養(yǎng)老保障和就業(yè)方面的財政支出，不僅要增加絕對數(shù)額，還要提高其所占的比重。同時，社會保障是公益性事業(yè)，不單是政府的責(zé)任，應(yīng)積極建立多樣化籌資方式。一方面可通過慈善組織、基金會等各種社會組織共同參與解決農(nóng)村的基本養(yǎng)老保障問題，另一方面，可建立特別群體社會救助基金，專款專用，由政府、企業(yè)、社會各界共同籌集，交由專業(yè)的金融機構(gòu)運營管理，實現(xiàn)保值增值。另外，還可考慮借鑒西方國家的經(jīng)驗，向富人開征社會救助稅。

（二）完善農(nóng)村社會保障立法

國家層次上，建立以《社會保障法》為根本，以《社會救助法》、《社會保險法》、《社會福利法》為主要內(nèi)容，以某些部門法規(guī)為補充的社會保障法律體系。海南可出臺一些符合國際旅游島建設(shè)實際情況的農(nóng)村社會保障法律法規(guī)，把保障對象與范圍、原則與方針、衡量標(biāo)準(zhǔn)、資金籌措與使用，實施程序、管理監(jiān)控等環(huán)節(jié)用法律形式固定下來。可借鑒日本的養(yǎng)老保障機制，推出類似《護理保險法》的法規(guī)，克服老人公共護理制度的缺陷，推出類似《老人保健法》的地方性法規(guī)，制定地方性保健福祉計劃，創(chuàng)建與完善供老年人使用的各種設(shè)施。

（三）完善轉(zhuǎn)移接續(xù)機制，優(yōu)化管理體制

建立農(nóng)村新舊養(yǎng)老保險制度之間、城鄉(xiāng)之間以及跨地區(qū)間的轉(zhuǎn)移接續(xù)機制，推進農(nóng)民工和失地農(nóng)民的市民化進程，解決由于人口流動而帶來的退保問題。目前，由于農(nóng)民工的流動性導(dǎo)致生病所在地與投保所在地可能不同，而異地報銷程序則比較復(fù)雜。制定農(nóng)民工醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移接續(xù)實施細(xì)則和建立跨區(qū)域結(jié)算體系，辦理“醫(yī)療一卡通”，與勞動力的主要輸入地和輸出地進行合作，建立異地結(jié)算協(xié)議。做好農(nóng)民工基本醫(yī)療保險關(guān)系接續(xù)、異地就醫(yī)和醫(yī)?？缡〗Y(jié)算服務(wù)等工作。另一方面，應(yīng)優(yōu)化管理體制，改變目前社會救助的管理模式，由“輸血式救助”轉(zhuǎn)為“造血式救助”，可提供創(chuàng)業(yè)基金、生活保障基金，交給專業(yè)管理機構(gòu)統(tǒng)一管理，支持農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。

（四）改革戶籍制度

打破城鄉(xiāng)二元的戶籍管理體制，弱化戶籍附加利益，恢復(fù)戶籍制度的登記和管理功能。降低農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)戶籍的門檻，推進遞進型戶籍制度：暫住-常住-戶籍，推動農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，實現(xiàn)在勞動就業(yè)、子女教育、社會保障方面的“待遇一體化”，逐步恢復(fù)戶籍制度的社會管理功能。同時，應(yīng)加大對農(nóng)村的投入，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，強化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，弱化城鄉(xiāng)差別。通過提高待遇等政策引導(dǎo)高端技能人才和教育人才進入農(nóng)村企業(yè)和學(xué)校工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和征地企業(yè)實行政策傾斜，開發(fā)農(nóng)村旅游項目，建生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、特色產(chǎn)業(yè)村，加快農(nóng)村發(fā)展。

（五）探索完善土地流轉(zhuǎn)制度

目前，被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險費由政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和個人分別按50%、20%、30%承擔(dān)。政府承擔(dān)部分來源于土地出讓金，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和個人承擔(dān)部分分別從土地補償費和安置補助費中支付，實際上三方面資金全部來源于土地轉(zhuǎn)讓差價的一部分。這相當(dāng)于政府在征地之后，讓被征地農(nóng)民自己承擔(dān)了養(yǎng)老責(zé)任，政府只是以城鎮(zhèn)或農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)向被征地農(nóng)民酌情發(fā)放養(yǎng)老保障費用，未能對被征地人員損失進行充分和公平補償。為切實保證失地農(nóng)民享有土地連續(xù)使用和后續(xù)增值的利益，可探索通過以下幾種形式解決：第一，農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的方式直接進入建設(shè)用地市場，國家征收土地轉(zhuǎn)讓交易稅，這可以使失地農(nóng)民按土地市場價值得到補償，使其有足夠資金購買社會保險，積累創(chuàng)業(yè)資金；第二，被征地農(nóng)民可以以集體土地入股或出租，長期分享征地企業(yè)在該土地上進行生產(chǎn)經(jīng)營所帶來的增值收益。比如將土地經(jīng)營權(quán)量化為股份，組建“農(nóng)業(yè)股份公司”，再以公司土地進行入股；第三，通過集體組織進行土地流轉(zhuǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)80%以上農(nóng)戶是從村委會得到土地流轉(zhuǎn)信息的。在這種情況下，越來越多的農(nóng)戶把土地委托給集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，通過涉農(nóng)企業(yè)、合作組織等發(fā)展土地的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。第四，允許農(nóng)民用按市場價格交易所得的征地補償費進入城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)領(lǐng)域投資，獲得增值。

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﹝本文系海南農(nóng)村社會保障制度專題研究（HNTJ14—07）；海南大學(xué)橫向科研項目（HD—KYH—2014058）階段性成果﹞

（唐建榮，1977年生，海南大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授。研究方向：管理創(chuàng)新、人力資源管理。林曉梅，1976年生，海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授。研究方向：金融理財）