關于建立中國礦產(chǎn)資源儲備體系的思考

摘要：礦產(chǎn)資源儲備對保障國家安全和經(jīng)濟安全意義深遠。儲備的對象包括短缺礦產(chǎn)和優(yōu)勢礦產(chǎn)，儲備的形式分為礦產(chǎn)品儲備和礦產(chǎn)地儲備。中國礦產(chǎn)資源儲備的政策體系應當涵蓋立法、運作與管理體制、儲備體系、補償機制、資金籌措和信息平臺等多個方面，需要借鑒國外成功經(jīng)驗，結合國情周密部署。礦產(chǎn)資源儲備的首要目的是保障國防安全，核心任務是保障國家經(jīng)濟安全，長遠目標是促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞： 礦產(chǎn)資源 儲備體系 思考

一、實現(xiàn)礦產(chǎn)資源儲備的重要意義

礦產(chǎn)資源在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中起著重要的基礎性作用，支撐了70%以上的國內經(jīng)濟及其相關部門的發(fā)展，是國家經(jīng)濟發(fā)展的命脈，是經(jīng)濟發(fā)展之源，其供應是否穩(wěn)定持久直接關系到國家安全。但由于礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)速度受到科技進步水平、勘探開采成本等條件的限制，形成了資源供給能力有限而需求不斷擴大之間的矛盾。

近年來，隨著我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，礦產(chǎn)資源需求量持續(xù)快速增加。而我國礦產(chǎn)資源已探明儲量人均占有量僅為世界人均占有量的58%，大部分金屬礦產(chǎn)的人均儲量不足世界平均水平的1/5。探明儲量嚴重不足，保障程度低，對外依存度全面攀升，資源安全缺乏保障。

在短缺礦產(chǎn)供需缺口快速擴大的同時，部分優(yōu)勢礦產(chǎn)如鎢、稀土、錫、銻等也因過度開發(fā)，資源耗竭速度加快，優(yōu)勢不優(yōu)狀況依稀可見。在這種背景下，如果缺乏完善的儲備體系，建立在高對外依存度基礎上的國民經(jīng)濟，其風險可想而知。

礦產(chǎn)資源儲備在國家經(jīng)濟安全中承擔著十分重要的任務，它既是一國綜合國力的具體體現(xiàn)，也是國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的基礎。實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的合理儲備是保障安全穩(wěn)定供應的重要手段，是國家政治安全和經(jīng)濟安全的防線，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提條件，是實現(xiàn)宏觀調控的重要形式，同時也是降低國家外匯儲備風險的一種形式（見表1）。

二、礦產(chǎn)資源儲備的主要形式

（一）礦產(chǎn)品儲備

礦產(chǎn)品儲備是指已經(jīng)開采出的原料礦產(chǎn)或冶煉加工成品、半成品的儲備。礦產(chǎn)品儲備是資源儲備的最傳統(tǒng)、最主要、最直接的形式。原油和成品油的儲備均屬廣義的礦產(chǎn)品儲備。

礦產(chǎn)品儲備特點是便于操作，能夠及時供應，應急能力比較好。但儲備成本較高，耗費大量人力物力。儲備成本高，運營管理較為復雜。

礦產(chǎn)品儲備的功能主要是為了保障中短期供應中斷，平擬價格的過度波動，穩(wěn)定市場，保障當期經(jīng)濟社會的平穩(wěn)發(fā)展。

礦產(chǎn)品儲備主體可以由政府、公共機構和企業(yè)共同投資。吸儲的形式可以現(xiàn)貨，也可以是期貨。期貨儲備，具有高效率、低成本、迅速對供需變化做出反應，可以節(jié)省儲存成本和運營管理成本，但可控性較差?，F(xiàn)貨儲備可以彌補期貨儲備的缺點，但儲備成本可能高于期貨儲備。所以，在礦產(chǎn)品儲備時要綜合考慮這兩種形式，進行組合儲備。

礦產(chǎn)品儲備的優(yōu)點，一是具有較強的應急能力。礦產(chǎn)品儲備的儲備對象是已經(jīng)開采出的原料或冶煉加工完的成品、半成品，在市場出現(xiàn)供應中斷或者價格出現(xiàn)飆升時，可以迅速投放市場，平抑價格，緩解供應緊張局勢；二是礦產(chǎn)品儲備具有較高的靈活性。儲備礦種、儲備規(guī)模、增儲渠道不受資源地制約，可以根據(jù)國際國內兩個市場的變化，靈活確定儲備方案。三是可以實現(xiàn)政府、企業(yè)、民間的多元儲備主體。四是儲備形式多樣化。礦產(chǎn)品的儲備可以采用現(xiàn)貨、期貨或者現(xiàn)貨期貨相結合的形式儲備。相對于礦產(chǎn)地儲備，礦產(chǎn)品儲備的缺點是儲備成本高，儲備規(guī)模小，安全性較差，保障周期較短。

（二）礦產(chǎn)地儲備

礦產(chǎn)地儲備是后備礦產(chǎn)資源開發(fā)基地的一部分。后備礦產(chǎn)資源開發(fā)基地是指經(jīng)過地質勘查劃定蘊藏有或可能蘊藏有礦產(chǎn)資源的地區(qū)。這些地區(qū)一部分需要繼續(xù)開展地質工作，直至開發(fā)利用；一部分則為了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，應對未來需求，或當前開發(fā)技術不可行、開發(fā)不經(jīng)濟，為了盡可能地提高資源的利用效益，實現(xiàn)資源的合理配置而儲備起來，作為戰(zhàn)略保留基地，留待以后勘查、開發(fā)和利用。這種行為稱之為礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地儲備，也稱礦產(chǎn)地儲備。礦產(chǎn)地儲備的量取決礦產(chǎn)資源儲備的規(guī)模和結構。

礦產(chǎn)地儲備的功能是保障國家中長期的經(jīng)濟安全和國家安全，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展離不開礦產(chǎn)資源，而礦產(chǎn)資源的稀缺性和不可再生性決定了資源的日趨耗竭。一方面，一個探明儲量的礦產(chǎn)地要形成產(chǎn)能一般需要3—5年的周期。另一方面，礦產(chǎn)地儲備更能實現(xiàn)資源的安全存儲，儲備規(guī)模調節(jié)幅度大。因而，礦產(chǎn)地儲備的主要目的在于實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展。

礦產(chǎn)地儲備的主體主要是政府，一般來說，礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地儲備的實現(xiàn)途徑分為規(guī)劃儲備和礦業(yè)權儲備。

礦產(chǎn)地儲備的優(yōu)點一是可以節(jié)省儲備建設成本，便于管理；二是有利于礦產(chǎn)資源的儲存，儲備形式更加安全，在遇到人為和自然條件突變時，更能保證資源的安全存儲；三是儲備規(guī)模調節(jié)幅度大，依據(jù)國家長期發(fā)展的需要，礦產(chǎn)地儲備的規(guī)模可以通過增儲、輪換和梯次動用等方式實現(xiàn)儲備規(guī)模的大幅變化；四是礦產(chǎn)地儲備具有威懾作用，有利于增強在國際資源價格談判中的話語權；五是提高資源的開發(fā)利用效益，當技術、經(jīng)濟條件具備時再行開發(fā)可以有效地減少資源浪費，同時也為技術進步贏得時間；六是對經(jīng)濟社會的發(fā)展保障時效長，調整資源在代際之間的分配，有利于礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開發(fā)利用。

礦產(chǎn)地儲備的缺點是應急能力差，動用起來周期長，對短期的供應中斷和價格變化的反映能力弱。

現(xiàn)階段，我國礦產(chǎn)品儲備和礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地儲備規(guī)模的合理組合還需要慎重權衡。一方面，我國處于工業(yè)化發(fā)展中期，需要消耗大量資源，從這個意義上說，應該更多儲備應急能力強的礦產(chǎn)品；但同時，我國屬于發(fā)展中國家，國力還不夠強大，需要可持續(xù)發(fā)展的資源保障，從這個層面上講，儲備成本低的礦產(chǎn)地儲備又顯得更為迫切。所以應該權衡設定礦產(chǎn)品儲備和礦產(chǎn)地儲備的規(guī)模結構。

三、礦產(chǎn)資源儲備成功經(jīng)驗的啟示

美國是世界上第一個正式建立國家礦產(chǎn)資源儲備的國家。繼美國之后，法國、英國、瑞典、瑞士、挪威、芬蘭、德國、日本、韓國等十幾個國家，仿照美國的模式，均建立了相應的礦產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備制度。這些國家無一例外，都是經(jīng)濟較發(fā)達國家。其中，美國是資源大國的代表，而日本則是資源短缺國家的代表，這對我國建立短缺礦產(chǎn)和優(yōu)勢礦產(chǎn)同時儲備具有重要的啟示和借鑒意義。

（一）明確礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備的法律地位

制定儲備法是各國實施礦產(chǎn)資源儲備制度的前提，也是實施礦產(chǎn)資源儲備戰(zhàn)略的重要保障。國外礦產(chǎn)資源儲備立法主要有3種形式：一是綜合儲備立法。其主要特征是儲備對象比較廣泛，重要戰(zhàn)略物資和關鍵物資都包括在內，礦產(chǎn)資源是其中一個重要的組成部分。二是行業(yè)儲備立法。其特征是國家制定的與礦產(chǎn)資源相關的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)法中規(guī)定了礦產(chǎn)資源儲備的內容，不同種類礦產(chǎn)資源儲備的法律規(guī)定相應地分散在有關的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)法中。其優(yōu)勢在于儲備與產(chǎn)業(yè)相結合，便于實施和操作。三是戰(zhàn)略礦產(chǎn)單獨立法。它是針對重要的戰(zhàn)略礦產(chǎn)制定專門的儲備法律。

（二）政府儲備與民間儲備并存

國外礦產(chǎn)資源儲備主要有兩種實現(xiàn)方式，一種是以美國為代表的由國家財政支持建立國家儲備；另一種是以日本為代表的開始將民間儲備作為儲備的主體，然后逐步增加政府儲備比重，實現(xiàn)政府與民間儲備相結合。美國儲備模式需要強大的資金支撐，日本模式需要有配套的鼓勵政策和明確的法律規(guī)定，現(xiàn)階段我國還都不具備。

（三）穩(wěn)定的儲備經(jīng)費來源

建立礦產(chǎn)資源儲備體系需要大量的資金。日本國家石油儲備資金由政府通過征收石油稅的方式予以保證，民間石油儲備資金是由各企業(yè)將其納入產(chǎn)品成本之中籌措的。

（四）權責分明的儲備管理和運行機制

實施礦產(chǎn)資源儲備的國家，大多有專門的機構負責儲備的管理，并引入市場機制完善儲備的運行，努力降低儲備成本。日本礦產(chǎn)資源儲備的管理在體制上形成了清晰的決策層、管理層和操作層，并通過法律文件明確規(guī)定各層次的職責，運行機制也相對完善。美國戰(zhàn)略石油儲備系統(tǒng)的運行管理方式是，政府制定規(guī)劃和政策，委托民間機構進行日常運行的管理。聯(lián)邦戰(zhàn)略石油儲備辦公室設在能源部，由一位能源部部長助理主管，負責儲備政策和規(guī)劃；項目管理辦公室負責具體項目的實施、運行管理。戰(zhàn)略石油儲備辦公室與民間公司簽訂管理和運行合同，由其負責儲備的日常運行、維護和安全保護。

（五）允許勘查但不得開發(fā)

礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地儲備制度中明確表示，在為國家目的而保留的含礦土地內，允許勘查，但除非緊急情況發(fā)生，否則不得開發(fā)?？辈橹饕怯蓢业刭|調查機構來開展，一般是一些基礎地質調查、地質填圖、大比例尺物化探測量，有時也包括礦產(chǎn)普查，一般不會開展商業(yè)性勘查工作。這種一般性的勘查工作完成以后，基本上可以查明該基地內資源遠景甚至可以確定資源量，以后在非常狀況發(fā)生時，稍加補充工作，即可開采。勘查工作的資金一般來源于國家專門預算。國家地質調查機構負責執(zhí)行這些預算并完成相應工作。國家地質調查機構也可以委托公司開展相應工作。

（六）賦予礦產(chǎn)資源儲備以生態(tài)環(huán)保的內涵

國際上礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地儲備的一個重要發(fā)展趨勢是將儲備與生態(tài)建設和環(huán)境保護有機結合起來。我國在礦產(chǎn)資源儲備過程中可借鑒這一制度。同時，出于遏制我國優(yōu)勢礦產(chǎn)的過度開發(fā)，也可以借鑒這種制度來實施優(yōu)勢礦產(chǎn)生產(chǎn)總量的宏觀調控。

（七）我國石油儲備管理

2002年，原國家計委啟動了石油儲備基地的建設工作。2003年5月，負責建設和管理國家戰(zhàn)略石油儲備基地的國家石油儲備辦公室正式開始運作。

2005年國家四大石油儲備基地公司成立。2007年成立國家石油儲備中心，其運作模式類似國儲糧、國儲棉，即受國務院委托以國有獨資的方式進行國家儲備的管理，自主經(jīng)營、自負盈虧。

國家石油儲備基地共規(guī)劃三期，儲量大致安排是第一期1000—1200萬噸，第二期是2800萬噸，第三期是2800萬噸。首批國家戰(zhàn)略石油基地已在浙江鎮(zhèn)海、山東黃島、浙江岱山和遼寧大連四地建成。首批基地儲備規(guī)模能形成中國約10余天消費量的石油戰(zhàn)略儲備能力，再加上商用石油儲備能力，中國總的石油儲備能力可能超過30天。

可以說，我國已基本搭建起石油儲備的決策層、執(zhí)行層和操作層三個層面，初步形成了決策層、管理層和操作層相分離的管理體制。但是，這一體制還很不完善，各機構的職能、相互關系也不明確，需要進一步完善。

（謝艷，1983年生，中國地質大學（北京）2014級博士生。研究方向：資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟）