歐盟碳排放權(quán)交易體系及其對(duì)安徽的啟示

湯麗潔　蔣旭東

摘要：建立完善的碳排放權(quán)交易制度是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)之一，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)節(jié)能減碳的重要手段。歐盟碳排放權(quán)交易體系目前全球最大、影響面最廣，借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，安徽省碳排放權(quán)交易體系建設(shè)應(yīng)著重做好以下方面工作：一是準(zhǔn)確把握碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的功能定位；二是加快碳排放權(quán)交易相關(guān)制度設(shè)計(jì)；三是科學(xué)制定碳排放權(quán)交易配額總量和分配方式；四是健全碳排放權(quán)交易相關(guān)保障措施。

關(guān)鍵詞：歐盟碳排放交易體系 安徽省 碳交易 啟示

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出推行碳排放權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制。國(guó)家發(fā)展改革委于近期出臺(tái)了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，規(guī)范全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)行。目前，世界很多國(guó)家和地區(qū)相繼建立或籌建區(qū)域性碳排放權(quán)交易體系，其中歐盟碳排放交易體系全球最大、最活躍，也相對(duì)完備，借鑒歐盟做法，對(duì)安徽省探索建立碳排放權(quán)交易體系，促進(jìn)節(jié)能減碳、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變及生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

一、歐盟碳排放權(quán)交易體系概述

歐盟碳排放權(quán)交易體系（以下簡(jiǎn)稱(chēng)EU—ETS）于2005年正式啟動(dòng)，是世界上第一個(gè)聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約下最大的溫室氣體交易市場(chǎng)，交易額占全球總交易額的27%。歐盟28個(gè)成員國(guó)以及冰島、列支敦士登和挪威等31個(gè)國(guó)家參與交易。

（一）歐盟碳排放權(quán)交易體系原理

歐盟碳排放權(quán)交易體系核心原理是“排放上限和排放配額交易”。排放上限是指為體系內(nèi)受管制企業(yè)設(shè)置一定溫室氣體排放配額量。每個(gè)配額相當(dāng)于一噸二氧化碳排放權(quán)限。體系內(nèi)企業(yè)必須保證其排放量在配額限定范圍內(nèi)，否則將受到懲罰（試驗(yàn)階段為40歐元/噸，實(shí)施階段為100歐元/噸）。企業(yè)若通過(guò)技術(shù)手段降低碳排放量，可選擇保留多余配額供將來(lái)使用或?qū)⑴漕~出售給配額緊缺的公司，即排放配額交易。

（二）歐盟碳排放權(quán)交易發(fā)展過(guò)程

歐盟碳排放權(quán)交易體系經(jīng)過(guò)第一階段的試運(yùn)行和第二階段的深化，目前已進(jìn)入了第三階段。

第一階段（2005—2007年），為試驗(yàn)階段，目的是“在行動(dòng)中學(xué)習(xí)”，為下一階段積累經(jīng)驗(yàn)。交易涵蓋的溫室氣體只有二氧化碳，覆蓋的工業(yè)設(shè)備僅限于火力發(fā)電、煉油、鋼鐵、礦物加工和造紙等少數(shù)行業(yè)。該階段每年碳排放配額總量均為22.99億噸，各工業(yè)設(shè)備的碳排放配額按歷史法計(jì)算，單個(gè)設(shè)備三年的總配額一次性發(fā)放，全部為免費(fèi)配額。第一階段結(jié)束后，剩余配額不能轉(zhuǎn)到第二階段繼續(xù)使用。

第二階段（2008—2012年），在第一階段所有行業(yè)的基礎(chǔ)上，將經(jīng)營(yíng)歐盟境內(nèi)航空企業(yè)納入交易范圍，碳排放配額總量年均為20.81億噸。該階段大部分行業(yè)排放設(shè)備的碳排放配額仍然采用歷史法計(jì)算分配，同時(shí)在部分行業(yè)和地區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)拍賣(mài)，單個(gè)設(shè)備三年的總配額一次發(fā)放，期末剩余配額可以結(jié)轉(zhuǎn)到第三階段。同時(shí)，該階段引入了《京都議定書(shū)》中的“清潔發(fā)展機(jī)制（CDM ） ”和“聯(lián)合履約機(jī)制（JI） ”。

第三階段（2013—2020年），交易范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，石化、有色金屬、石膏、氨、鋁制品等行業(yè)納入交易范圍，同時(shí)納入更多種類(lèi)的溫室氣體，比如生產(chǎn)硝酸、己二酸、乙醛酸排放的氧化亞氮、鋁制品生產(chǎn)過(guò)程排放的全氟化碳等。起始年度配額為19.74億噸，以后每年減少3600萬(wàn)噸。該階段電力行業(yè)配額全部須通過(guò)拍賣(mài)獲得，其他行業(yè)設(shè)備排放配額采用基準(zhǔn)線(xiàn)法計(jì)算免費(fèi)獲得，且免費(fèi)配額占比逐年減少。

（三）配額分配機(jī)制

碳排放權(quán)交易配額首先由各成員國(guó)提交申請(qǐng)，由歐盟委員會(huì)審核確定后再反饋落實(shí)到每個(gè)設(shè)施，各成員國(guó)的分配總量必須和歐盟委員會(huì)的分配總量一致。歐盟碳排放權(quán)交易體系對(duì)新進(jìn)者預(yù)留并免費(fèi)分配排放配額，對(duì)停工的設(shè)施沒(méi)收原先分配的排放配額。分配方法主要有兩種：一是歷史法分配。主要應(yīng)用于第一、二階段，即選擇過(guò)去一段時(shí)間的實(shí)際排放量作為分配排放配額的標(biāo)準(zhǔn)，通常是歷史活動(dòng)和產(chǎn)能的指標(biāo)，乘以一個(gè)統(tǒng)一的排放率，來(lái)確定分配給各個(gè)設(shè)施的配額。二是基準(zhǔn)線(xiàn)法分配。該方法由行業(yè)內(nèi)前10%溫室氣體排放效率最優(yōu)的設(shè)備平均值確定，且不受生產(chǎn)技術(shù)、燃料混合、規(guī)模、老化程度、氣候條件、原材料質(zhì)量等因素影響。截至目前，歐盟共制定了涉及21個(gè)部門(mén)的52條基準(zhǔn)線(xiàn)，囊括了EU-ETS約80%的免費(fèi)配額發(fā)放。

（四）監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查（MRV）制度

歐盟于2004年通過(guò)了《溫室氣體排放監(jiān)測(cè)和報(bào)告指南》，指導(dǎo)第一階段的溫室氣體監(jiān)測(cè)和報(bào)告活動(dòng)，2007年和2011年對(duì)該指南進(jìn)行了修訂，用于第二、第三階段。溫室氣體排放的監(jiān)測(cè)和報(bào)告是實(shí)施排放交易的基本條件和工具，是衡量排放源是否達(dá)標(biāo)的重要依據(jù)，也是歐盟碳排放權(quán)交易體系與其他國(guó)家或國(guó)際貿(mào)易機(jī)制接軌的必備基礎(chǔ)。為保證企業(yè)報(bào)告的真實(shí)性，避免企業(yè)通過(guò)低估排放量而獲益，所有納入排放交易體系的排放活動(dòng)都要接受核查，通過(guò)核查后的排放報(bào)告于每年3月31日前提交碳排放權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)審核。企業(yè)逾期如未履約將被處罰，處以罰款、關(guān)閉設(shè)備、禁止轉(zhuǎn)讓配額等懲罰，情節(jié)嚴(yán)重追究刑事責(zé)任。

（五）碳交易登記注冊(cè)系統(tǒng)

碳排放配額量作為EU—ETS的核心交易產(chǎn)品，統(tǒng)一存放在登記注冊(cè)系統(tǒng)賬戶(hù)中。登記注冊(cè)系統(tǒng)負(fù)責(zé)跟蹤碳交易配額的流轉(zhuǎn)情況，并管理交易帳戶(hù)。參與EU—ETS的任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人都要在登記注冊(cè)系統(tǒng)中開(kāi)設(shè)賬戶(hù)，登記其擁有的配額和交易記錄。2013年歐盟通過(guò)了新的登記系統(tǒng)法令，規(guī)定第三階段使用歐盟統(tǒng)一的登記注冊(cè)系統(tǒng)，各成員國(guó)現(xiàn)有的登記注冊(cè)系統(tǒng)僅負(fù)責(zé)管理本國(guó)的賬戶(hù)。配額的簽發(fā)、轉(zhuǎn)移和注銷(xiāo)將記錄在歐盟獨(dú)立交易日志中，交易日志由統(tǒng)一的歐盟管理機(jī)構(gòu)來(lái)維護(hù)。歐盟統(tǒng)一登記注冊(cè)系統(tǒng)通過(guò)交易日志網(wǎng)站公布可公開(kāi)的信息，包括賬戶(hù)名單、國(guó)家配額分配表、運(yùn)營(yíng)商經(jīng)核查后的排放量、上繳配額量、遵約狀態(tài)、交易量、交易類(lèi)型等。

（六）碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)作

根據(jù)歐盟法律規(guī)定，EU—ETS產(chǎn)生的碳排放權(quán)可在二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行交易，交易產(chǎn)品除了發(fā)放的配額外，還可使用一定比例的CER（清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目產(chǎn)生的核證減排量）和VER（自愿減排項(xiàng)目的核證減排量）來(lái)抵減其排放量，從而實(shí)現(xiàn)了EU-ETS與CDM、JI等機(jī)制的系統(tǒng)對(duì)接。目前，歐洲碳交易活動(dòng)主要是在倫敦和萊比錫碳排放權(quán)交易所進(jìn)行。企業(yè)和其他參與者可以在市場(chǎng)里直接交易，也可通過(guò)經(jīng)紀(jì)人、委托交易所或其他市場(chǎng)中介開(kāi)展場(chǎng)外交易。碳排放權(quán)交易有現(xiàn)貨支付、期貨支付和混合支付（現(xiàn)貨加期貨）三種支付方式。排放配額通常采取現(xiàn)貨支付。減排信用額度由于項(xiàng)目期長(zhǎng)、預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)大，往往采取混合支付。碳排放權(quán)交易所通過(guò)制定規(guī)則，規(guī)范買(mǎi)賣(mài)雙方支付的進(jìn)度、條件和比例等詳細(xì)規(guī)則，確保期貨和現(xiàn)貨可以成功交割，整個(gè)EU—ETS實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定運(yùn)行。

二、歐盟碳排放權(quán)交易體系的經(jīng)驗(yàn)與啟示

經(jīng)過(guò)近十年的運(yùn)行，歐盟碳排放權(quán)交易體系不僅成功實(shí)現(xiàn)歐盟范圍內(nèi)整體的節(jié)能減碳，而且為國(guó)際碳排放權(quán)交易實(shí)施進(jìn)行了有益嘗試，并對(duì)發(fā)展中國(guó)家積極參與國(guó)際碳減排，建立碳排放權(quán)交易體系提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）制定統(tǒng)一的法律與制度是前提

歐盟經(jīng)過(guò)三個(gè)階段的反復(fù)實(shí)踐，通過(guò)加強(qiáng)立法和制度建設(shè)，制定了統(tǒng)一的法律框架和實(shí)施細(xì)則，建立了統(tǒng)一的登記注冊(cè)系統(tǒng)、碳排放監(jiān)測(cè)和第三方核查機(jī)構(gòu)及人員認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定了歐盟統(tǒng)一的碳排放權(quán)配額分配計(jì)劃，確保了歐盟碳排放權(quán)交易的有序開(kāi)展。

（二）科學(xué)設(shè)定交易總量是基礎(chǔ)

歐盟制定第二階段碳排放權(quán)交易配額時(shí)，由于對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景過(guò)于樂(lè)觀，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)開(kāi)工率估計(jì)過(guò)高，導(dǎo)致第二階段ETS系統(tǒng)內(nèi)投放的碳排放權(quán)過(guò)多，特別受2008年金融危機(jī)的巨大沖擊，第二階段末碳排放權(quán)結(jié)余高達(dá)20億噸，造成碳價(jià)一路下跌至6歐元以下，整個(gè)市場(chǎng)長(zhǎng)期陷入交易萎縮狀態(tài)。為解決這一問(wèn)題，歐盟研究提出了折量拍賣(mài)、市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備等方案，但這些溢出碳權(quán)的消化仍需要很長(zhǎng)一段時(shí)間。

（三）成熟的碳金融服務(wù)市場(chǎng)是關(guān)鍵

為解決中小型公司和單個(gè)排放設(shè)備所有者缺乏資金和專(zhuān)業(yè)知識(shí)的問(wèn)題，歐盟積極推動(dòng)中介機(jī)構(gòu)參與，促進(jìn)了財(cái)務(wù)、咨詢(xún)等服務(wù)業(yè)的發(fā)展。廣泛的參與性增強(qiáng)了碳排放權(quán)交易金融市場(chǎng)的流動(dòng)性，并催生出碳期貨、期權(quán)以及掉期交易等衍生產(chǎn)品，有助于形成更合理的碳市場(chǎng)價(jià)格，促進(jìn)整個(gè)碳市場(chǎng)的持續(xù)繁榮。同時(shí)，參與的中介機(jī)構(gòu)能夠?qū)ξ磥?lái)減排單位提供擔(dān)保，也滿(mǎn)足了碳排放權(quán)最終使用者的風(fēng)險(xiǎn)管理需要，增強(qiáng)了投資者交易的信心。

（四）嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查制度是保障

精準(zhǔn)的碳排放數(shù)據(jù)對(duì)于制定溫室氣體減排戰(zhàn)略和排放總量至關(guān)重要。因此，碳排放權(quán)交易體系正常運(yùn)作需要健全的碳排放量監(jiān)測(cè)、報(bào)告及核查（MRV）制度作為保障。歐盟MRV包括監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查三個(gè)階段共14個(gè)環(huán)節(jié)，涉及政府主管部門(mén)、參與企業(yè)、核查機(jī)構(gòu)等多個(gè)利益相關(guān)方，是開(kāi)展碳排放權(quán)交易的重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在歐盟MRV制度中，對(duì)核查者的監(jiān)管十分嚴(yán)格。核查由獲得認(rèn)證的核查者獨(dú)立、合理和專(zhuān)業(yè)地進(jìn)行，企業(yè)報(bào)告和核查報(bào)告都要公開(kāi)，接受監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)弄虛作假，核查者與企業(yè)一并受罰。

三、對(duì)安徽省建立碳排放權(quán)交易體系的幾點(diǎn)建議

2011年10月底，國(guó)家發(fā)展改革委批準(zhǔn)在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，計(jì)劃到2016年底建立全國(guó)范圍的碳排放權(quán)交易體系。安徽省碳排放權(quán)交易體系還處于基礎(chǔ)研究和能力建設(shè)階段，與歐盟發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)試點(diǎn)省份相比，存在很大差距。探索建立安徽省碳排放權(quán)交易體系，既要認(rèn)真吸收歐盟好的經(jīng)驗(yàn)和做法，更要立足實(shí)際，開(kāi)展符合省情的制度設(shè)計(jì)，扎實(shí)推進(jìn)相關(guān)工作。

（一）準(zhǔn)確把握碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的功能定位

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)具有市場(chǎng)化手段節(jié)能減碳、引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以及促進(jìn)碳金融服務(wù)發(fā)展等功能。安徽省正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，今后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)能源消費(fèi)量和碳排放量將繼續(xù)上升，加快工業(yè)發(fā)展與降低能耗、保護(hù)環(huán)境的矛盾將更加突出，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨較大壓力。因此，安徽省碳排放權(quán)交易要立足市場(chǎng)化減碳功能，充分發(fā)揮碳交易市場(chǎng)在碳排放稀缺資源配置中的決定性作用，使環(huán)境污染成本內(nèi)部化，以最低成本實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，并達(dá)到有效應(yīng)對(duì)氣候變化，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏目的。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，安徽省電力、水泥、化工、鋼鐵等行業(yè)企業(yè)規(guī)模較大、碳排放量較多，減排目標(biāo)容易實(shí)現(xiàn)，建議將這些行業(yè)首批納入碳交易市場(chǎng)的范圍。

（二）加快碳排放權(quán)交易相關(guān)制度設(shè)計(jì)

碳排放權(quán)交易體系建設(shè)是龐大的系統(tǒng)性工作，對(duì)安徽省來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)嶄新任務(wù)。建議抓緊組織專(zhuān)家隊(duì)伍，研究制定安徽省碳排放權(quán)交易總體框架，對(duì)企業(yè)歷史排放水平、配額分配方法、核證制度、登記結(jié)算平臺(tái)、交易市場(chǎng)和監(jiān)管制度等重大問(wèn)題開(kāi)展研究。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)家統(tǒng)一部署，盡快研究制定細(xì)化的操作規(guī)則和流程，確保安徽省在碳排放權(quán)交易中有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

（三）科學(xué)制定配額總量及分配方式

安徽省在制定碳排放權(quán)交易總量和配額分配方案時(shí)，要根據(jù)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期，充分考慮能源消費(fèi)總量增長(zhǎng)趨勢(shì)和結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，適當(dāng)控制配額總量，完善配額發(fā)放的彈性設(shè)計(jì)，以保證配額的稀缺性，保持市場(chǎng)交易活躍和碳價(jià)的相對(duì)穩(wěn)定。同時(shí)要設(shè)計(jì)合理的碳市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備方案，以降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)對(duì)碳市場(chǎng)運(yùn)行的影響。當(dāng)前，安徽省要加快建立重點(diǎn)企（事）業(yè)單位碳排放報(bào)告、監(jiān)測(cè)與核查制度，加強(qiáng)重點(diǎn)單位溫室氣體排放管控，為開(kāi)展碳排放權(quán)交易提供數(shù)據(jù)支持，為安徽省2016年底加入全國(guó)統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場(chǎng)做好準(zhǔn)備。

（四）健全碳排放權(quán)交易相關(guān)保障措施

一是加大資金扶持。建議設(shè)立碳交易能力建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，保障碳排放權(quán)交易體系以及相關(guān)基礎(chǔ)研究和能力建設(shè)；待安徽省納入國(guó)家碳交易市場(chǎng)后，參照EU—ETS做法，從整個(gè)交易總量中拿出一定比例配額進(jìn)行拍賣(mài)，所得資金再設(shè)立低碳發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金，用于碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)和應(yīng)對(duì)氣候變化工作。二是建立激勵(lì)約束機(jī)制。利用財(cái)政、金融等手段，優(yōu)先支持碳減排履約企業(yè)申報(bào)國(guó)家、省節(jié)能減排等相關(guān)政策支持項(xiàng)目；對(duì)不履約企業(yè)，建立黑名單制度，各級(jí)發(fā)改部門(mén)不接受其申報(bào)國(guó)家和省相關(guān)財(cái)政支持項(xiàng)目；國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)將履約情況納入績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，與企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核掛鉤。三是加強(qiáng)能力建設(shè)。針對(duì)相關(guān)部門(mén)和重點(diǎn)排放單位，加快開(kāi)展報(bào)送流程管理、核算指南、監(jiān)測(cè)報(bào)告、第三方機(jī)構(gòu)核查認(rèn)證以及第三方管理等內(nèi)容培訓(xùn)。

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〔本文系安徽省發(fā)改委項(xiàng)目“安徽省碳排放權(quán)交易基礎(chǔ)研究”階段性成果〕

（湯麗潔，1983年生，安徽省經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員。研究方向：應(yīng)對(duì)氣候變化、低碳發(fā)展和碳交易相關(guān)政策。蔣旭東，1968年生，安徽省經(jīng)濟(jì)研究院高級(jí)工程師。研究方向：應(yīng)對(duì)氣候變化、低碳發(fā)展和碳交易相關(guān)政策）