完善我國(guó)信訪制度 促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新——信訪問(wèn)題對(duì)策研究

邱家勝

（中共樂(lè)山市委黨校 四川 樂(lè)山 614000）

一、我國(guó)信訪制度基本概念及存在的主要問(wèn)題

（一）信訪的基本概念

信訪，包括廣義和狹義的概念。廣義的“信訪”，《新華字典》里的解釋：“是用寫(xiě)信的方法向黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)反映或申訴冤屈。也指親自到領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)了解和反映情況或申訴冤屈?！备鶕?jù)2005年5月1日起實(shí)施的《信訪條例》，狹義的“信訪”，是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。

（二）我國(guó)信訪制度存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)信訪制度的功效發(fā)揮并不理想，筆者認(rèn)為是因?yàn)樾旁L制度本身以及我國(guó)整個(gè)救濟(jì)、監(jiān)督和解決爭(zhēng)議機(jī)制（信訪制度只是這個(gè)機(jī)制的一個(gè)環(huán)節(jié)）都存在問(wèn)題。就信訪制度本身來(lái)說(shuō)，其主要問(wèn)題在于：

1.信訪機(jī)構(gòu)分散，不符合效率原則。我國(guó)從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、法院和檢察院以及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。雖然不同信訪機(jī)構(gòu)受理人民來(lái)信來(lái)訪的工作側(cè)重點(diǎn)不同，但其性質(zhì)和職能基本上是相同的。各系統(tǒng)還從工作實(shí)際出發(fā)，出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)。應(yīng)該說(shuō)，信訪組織體系的多元化充分發(fā)揮了暢通公民訴求渠道的正面作用。但與此同時(shí)，這也帶來(lái)了一些問(wèn)題，如：部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)交叉、互相推諉，并且每個(gè)信訪機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量相對(duì)較少，他們?cè)诿鎸?duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期激增的信訪數(shù)量時(shí)往往感到力不從心。另外，由于機(jī)構(gòu)分散，有限的資源得不到整合，造成信訪資源的浪費(fèi)。因此，需要制定統(tǒng)一的信訪法加以規(guī)范。

2.信訪功能錯(cuò)位。信訪制度作為一種正式制度，具有兩個(gè)主要的的職能：一是政治參與，也就是公民通過(guò)給國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)寫(xiě)信或走訪反映民情社意，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的工作提出批評(píng)或建議，即所謂的“民意上達(dá)”功能。按我國(guó)的根本政治制度，這一功能不應(yīng)該賦予給政府部門，而應(yīng)該是充分發(fā)揮人大及人大代表的作用。二是權(quán)利救濟(jì)，即信訪作為一種正常司法救濟(jì)程序的補(bǔ)充程序，通過(guò)行政方式來(lái)解決糾紛和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的救濟(jì)。但在實(shí)踐中，不僅存在著各種訴求交錯(cuò)的“信訪問(wèn)題綜合癥”，而且公民往往把信訪看成是一種優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國(guó)家司法救濟(jì)的特殊權(quán)利。

3.信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)能有限，不能有效地解決各類社會(huì)矛盾。信訪部門集監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)的職責(zé)于一身。但事實(shí)上，信訪部門并沒(méi)有掌握著任何一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)力。從法律地位來(lái)看，信訪工作機(jī)構(gòu)的主要職能和職權(quán)是行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政行為，它并不具有行政的職能和權(quán)力，其處理信訪事項(xiàng)的權(quán)能有限，不可以也不可能去解決本應(yīng)由負(fù)有一定職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)處理的社會(huì)公共事務(wù)。在這種“責(zé)重權(quán)輕”的狀態(tài)下，看起來(lái)幾乎所有的問(wèn)題都可以在信訪部門那里被接受下來(lái)，但最后幾乎所有的問(wèn)題卻都不可能被它所解決，信訪的權(quán)威與價(jià)值也不得不在這種權(quán)責(zé)倒錯(cuò)的狀態(tài)下被逐漸地消磨掉。

4.信訪制度缺乏制度規(guī)范。（1）信訪處理程序缺乏規(guī)范，致使現(xiàn)行信訪制度在程序上存在重大的缺失，立案和答復(fù)均具有隨意性，這直接導(dǎo)致了各部門相互推諉的情況發(fā)生。各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)對(duì)信訪案件層層轉(zhuǎn)辦，導(dǎo)致信訪問(wèn)題下轉(zhuǎn)到被上訪的部門，最后使問(wèn)題又回到原位。由于缺乏制度保障，信訪渠道在一定程度上存在不暢的情況，導(dǎo)致信訪舉報(bào)積壓。（2）責(zé)任追究機(jī)制不力。目前，我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的具有高度權(quán)威性的責(zé)任追究機(jī)制。雖然有些地方建立了“各級(jí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”，按照這一制度的要求，對(duì)發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府或北京上訪，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴(yán)重影響的，要追究當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但這只能從表面上減少大規(guī)模的“上京”，卻不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。最后是信訪人往上，責(zé)任往下，基層“壓力鍋”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。（3）受理范圍不明確。長(zhǎng)久以來(lái)，信訪的受理范圍都沒(méi)有明確地界定。既然信訪是作為一類特殊的行政救濟(jì)途徑而存在，就應(yīng)該像行政復(fù)議和行政訴訟制度那樣，對(duì)受理范圍做出具體的規(guī)定，這樣處理信訪工作才能做到有的放矢。（4）缺乏對(duì)信訪主體的具體權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定。

二、當(dāng)前信訪問(wèn)題產(chǎn)生的法理分析

當(dāng)前客觀存在的嚴(yán)峻信訪形勢(shì)成因是極其復(fù)雜的，反映出的問(wèn)題也比較多，主要有以下一些方面：

（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型的原因

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，短短數(shù)十年里，中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了巨大的社會(huì)變革，現(xiàn)在正是社會(huì)矛盾的凸顯期，“信訪熱”是全國(guó)各地普遍存在的現(xiàn)象。社會(huì)的巨大變革以及政策、法律的巨大變化使得一些曾經(jīng)合情合理的事情放到現(xiàn)在顯得不合理，一些當(dāng)年不合理的事情放到現(xiàn)在合理了的情況產(chǎn)生，許多信訪問(wèn)題產(chǎn)生的根源也在于此，如：當(dāng)年的辭退民師、農(nóng)業(yè)服務(wù)體系中被辭退的臨時(shí)人員、六十年代精簡(jiǎn)下放人員等現(xiàn)在要求解決養(yǎng)老待遇的信訪問(wèn)題。當(dāng)年，這些問(wèn)題是嚴(yán)格按照政策規(guī)定處理的，現(xiàn)在信訪似乎是在翻歷史老帳，顯得不合理。此類人員頻繁上訪，成為目前信訪工作中的最大難點(diǎn)。

（二）中國(guó)傳統(tǒng)法律文化與心理的長(zhǎng)期積淀是信訪產(chǎn)生的原動(dòng)力

一方面，中國(guó)傳統(tǒng)上是一個(gè)人治的國(guó)家，中國(guó)歷來(lái)司法與行政不分。從秦漢以來(lái)，法律只是行政教化的表現(xiàn)。特別是對(duì)那些地處偏遠(yuǎn)、文化層次不高的普通老百姓而言，行政的權(quán)威永遠(yuǎn)高于法律。另一方面，從社會(huì)心理層面看，法律就是懲罰和約束自由的工具，這與西方成熟的市民社會(huì)觀念中法律是限制國(guó)家權(quán)力和保障個(gè)人權(quán)利的法律觀存在著根本的差異。上訪鳴冤，仰仗青天大老爺為民做主，靠更大的官去壓制下一級(jí)官所做出的決定是這種心理的必然產(chǎn)物。

（三）民主缺位的是信訪產(chǎn)生的社會(huì)環(huán)境因素

直接選舉、間接選舉、媒體形成輿論、信訪，是民主社會(huì)表達(dá)民意的四種重要方式。但是在中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，前三種方式，或是條件不成熟、正處于建設(shè)中，或是尚未取得大范圍的民眾信任，于是在中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情中不能很充分地發(fā)揮作用。因此，所有民意表達(dá)的壓力都交給了上訪部門。這實(shí)際上是將除上訪部門之外的其它所有行政部門所造成的民意問(wèn)題，都交給了實(shí)際并不掌握能夠解決所有問(wèn)題的權(quán)力的上訪部門。因此，“大流量、窄口徑”的民意表達(dá)渠道，自然造成了民意的表達(dá)不暢、淤塞的情況。

（四）司法功能不足、權(quán)威不高是信訪產(chǎn)生的重要原因

司法的權(quán)威源于人民對(duì)司法公正的信仰。這些年來(lái)，我們的司法機(jī)關(guān)為了樹(shù)立司法權(quán)威采取了一系列的改革措施，在司法任務(wù)日益加重、辦案形勢(shì)日益復(fù)雜的背景下較好地完成了法律賦予的使命。但不容否認(rèn)的是，一方面，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)司法機(jī)關(guān)被作為黨政機(jī)關(guān)的職能部門之一，行政權(quán)和司法權(quán)處于不平衡狀態(tài)，司法部門采取行政管理的方式來(lái)運(yùn)作。這種行政主導(dǎo)型的管理模式并不利于訴訟這種正式的糾紛解決機(jī)制完全發(fā)揮獨(dú)立審判的功能。由于法院的審判不得不考慮諸多外界的因素，致使司法判決的權(quán)威難以樹(shù)立。當(dāng)在司法內(nèi)找不到這個(gè)權(quán)威時(shí)，人們只有到司法外尋找，人大、黨委、政府的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都曾經(jīng)或正在扮演著這種司法之外的權(quán)威，而這些司法外的權(quán)威的確立卻進(jìn)一步侵蝕了司法的權(quán)威。

（五）上訪人自身素質(zhì)不高是導(dǎo)致信訪居高不下的內(nèi)在原因

一是多數(shù)上訪人文化程度較低。由于當(dāng)事人文化水平的差異，訴訟意識(shí)和法律意識(shí)參差不齊，一些信訪老戶不按照法定程序進(jìn)行申訴，而是一味地到黨政信訪部門上訪。二是個(gè)別信訪人動(dòng)機(jī)不良，惡意信訪。個(gè)別信訪者思想道德素質(zhì)低，為了謀取個(gè)人的不當(dāng)利益，針對(duì)同一案件或同一問(wèn)題多次反復(fù)地進(jìn)行信訪。

三、完善信訪制度，促進(jìn)社會(huì)和諧的新思維

（一）轉(zhuǎn)變當(dāng)前的維穩(wěn)思路，樹(shù)立維穩(wěn)新思維

1.有權(quán)利的保障，才有社會(huì)的穩(wěn)定。不要將民眾的利益表達(dá)與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來(lái)，不要將公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求與表達(dá)視為不穩(wěn)定因素。當(dāng)前，已經(jīng)形成了以失地農(nóng)民、進(jìn)城民工、城市下崗職工、拆遷戶等為代表的弱勢(shì)群體。在利益遭受侵害時(shí)，這些群體的資源相當(dāng)稀缺，無(wú)法有效地整合利益，無(wú)力通過(guò)利益表達(dá)來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益。因此，他們?cè)谂c強(qiáng)勢(shì)群體發(fā)生利益矛盾和沖突時(shí)，往往處于一盤(pán)散沙、失語(yǔ)失聲的境地，有時(shí)不得不尋求用體制外的方式來(lái)抗?fàn)?。大量研究表明，在諸多矛盾沖突事件的背后，是利益表達(dá)機(jī)制的缺失。若不能從根本上解決利益失衡與社會(huì)公正的機(jī)制問(wèn)題，一味地以穩(wěn)定為名阻止其合法利益的表達(dá)，則只會(huì)積聚矛盾，使社會(huì)更不穩(wěn)定。溫家寶總理在2010年全國(guó)人大會(huì)議上提出：“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更加有尊嚴(yán)，讓社會(huì)更加公正、更加和諧”。就此而言，新的穩(wěn)定邏輯應(yīng)該是：維護(hù)《憲法》所賦予的公民權(quán)利，有權(quán)利的保障才有相對(duì)的利益均衡，有利益的均衡才有社會(huì)的穩(wěn)定，這才是解決社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題的治本之道。因此，維權(quán)就是維穩(wěn)，維權(quán)才能維穩(wěn)。

2.建立利益均衡機(jī)制。這種新思維的關(guān)鍵是建立利益均衡機(jī)制，主要包括：一是信息獲取機(jī)制。因?yàn)樾畔⒌牟还_(kāi)及暗箱操作是致使一些利益矛盾和沖突產(chǎn)生并激化的重要原因，所以要求各方面對(duì)相關(guān)信息主動(dòng)發(fā)布或經(jīng)申請(qǐng)發(fā)布，保證公眾的知情權(quán)：公眾有閱覽卷宗、參與聽(tīng)證等權(quán)利。二是訴求表達(dá)機(jī)制。這需要增加公眾參與的環(huán)節(jié)。在涉及公眾利益的問(wèn)題上，以聽(tīng)證、表意、監(jiān)督、舉報(bào)等方式向公眾提供表達(dá)的渠道。同時(shí)，也要設(shè)置相關(guān)制度，使利益各方均可以通過(guò)大眾媒體等方式充分地表達(dá)各自的訴求。三是利益協(xié)商機(jī)制。在利益訴求明確表達(dá)的基礎(chǔ)上，矛盾各方按照合法的渠道和程序談判協(xié)商，自主解決其利益矛盾。社會(huì)群體在一定規(guī)則下通過(guò)協(xié)商談判公平有效地自行解決利益糾紛時(shí)，社會(huì)就初步實(shí)現(xiàn)了自我管理。這時(shí)，政府無(wú)需事事介入，既減輕了行政負(fù)擔(dān)，也降低了社會(huì)成本。四是調(diào)解與仲裁機(jī)制。它是一種矛盾終止機(jī)制。若矛盾雙方無(wú)法達(dá)成妥協(xié)，第三方的調(diào)解或仲裁就是一個(gè)不可缺少的程序。能夠擔(dān)任最后仲裁者角色的，就是政府和司法機(jī)構(gòu)。

3.容納沖突，用制度解決問(wèn)題。社會(huì)矛盾處置工作中制度化建設(shè)的目標(biāo)主要有兩個(gè)：一是增強(qiáng)體制容納矛盾和沖突的能力，二是提高用制度化方式解決矛盾和沖突的能力。好的制度不是消滅沖突，而是能夠容納沖突和用制度化的方式解決沖突。要增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的容納能力，政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的穩(wěn)定觀，用動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定觀來(lái)替代靜態(tài)的穩(wěn)定觀。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)雖然利益高度分化，但相當(dāng)一部分是正常的利益博弈。如果將這些利益博弈消滅在萌芽狀態(tài)，正常的博弈過(guò)程就中斷了，能夠及早暴露社會(huì)問(wèn)題的機(jī)制被消滅了。如果農(nóng)民工被拖欠工資時(shí)有和資方的正常博弈，有表達(dá)利益要求的制度化途徑，如果農(nóng)民工的抗議不是被消滅在萌芽狀態(tài)，就不至于出現(xiàn)“跳樓討薪”、“持刀討薪”的沖突事件，不至于要總理出面為農(nóng)民工討薪。有了規(guī)則和規(guī)范，社會(huì)沖突就猶如水渠中的水流，盡管有時(shí)看上去洶涌激蕩，但是知道它流向哪里，流到什么地方就能恢復(fù)平靜。如果缺少這樣的渠，水來(lái)了，不知道有多大，也不知道會(huì)往什么地方流，于是就只能嚴(yán)防死守、顧此失彼。

（二）全面推進(jìn)法治建設(shè)是化解信訪問(wèn)題的主要手段

法治是引導(dǎo)和規(guī)范人們行為的重要依托，是合理公正解決社會(huì)矛盾的有效方法，是化解糾紛、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧的一劑良藥。法治的實(shí)現(xiàn)依賴于立法機(jī)關(guān)依法立法，行政機(jī)關(guān)依法行政及司法機(jī)須依法審判。具體來(lái)講包括以下內(nèi)容：

1.有法可依。有法可依要求立法機(jī)關(guān)運(yùn)用科學(xué)的方法制定現(xiàn)實(shí)可行的法律。據(jù)統(tǒng)計(jì)，很多信訪問(wèn)題的產(chǎn)生是缺乏制度性的行為規(guī)范造成的。法治的精神不僅在于依“法”而治，而且同時(shí)要求為治之“法”為良法。制定法律本身并不是目的，更重要的在于執(zhí)行法律、實(shí)施法律。同時(shí)，人大和政府在立法過(guò)程中，應(yīng)該主動(dòng)疏通渠道，傾聽(tīng)民意民聲，汲取民言民智，尤其關(guān)注弱勢(shì)群體的呼聲。這樣才能更好地約束權(quán)利行使的隨意性及破壞性，才能促使弱勢(shì)群體更自覺(jué)、更主動(dòng)地?fù)矸ê褪胤?，也才能更好地預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)的和諧公正。當(dāng)前，最迫切需要的就是制定統(tǒng)一的信訪法，規(guī)范信訪的行為和程序。

2.依法行政。依法行政要求行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力。當(dāng)前，行政行為的失范是信訪問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因。依法行政指國(guó)家和各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，依法進(jìn)行有效管理的活動(dòng)。其目的在于合理地配置行政權(quán)力，有效地規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)作，從而保障公民的基本權(quán)利。

3.司法公正。司法公正是法律公正的全權(quán)代表和集中體現(xiàn)，是維護(hù)社會(huì)正義的最后屏障。只有司法公正，才有裁決公正，才能解決和平息社會(huì)紛爭(zhēng)。對(duì)于社會(huì)群體而言，司法的公正是其實(shí)現(xiàn)利益訴求最根本的保護(hù)。司法機(jī)關(guān)應(yīng)該以快捷的審判消除民憂，以公正的裁判保障民利，以有利的執(zhí)行實(shí)現(xiàn)民愿，切實(shí)解決訴訟難的問(wèn)題，為人民群眾提供公正及時(shí)的司法保護(hù)，有效地解決和疏導(dǎo)我國(guó)信訪的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。

4.強(qiáng)化監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)信訪工作失職、瀆職人員責(zé)任追究和違法信訪人員的責(zé)任追究。

（三）改革和加強(qiáng)我國(guó)人大信訪制度是信訪問(wèn)題解決的根本途徑

1.加強(qiáng)人大信訪制度的合法性。在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議上，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在關(guān)于加強(qiáng)信訪工作的指示中明確提出：“要把信訪工作當(dāng)作人大加強(qiáng)監(jiān)督工作的重要內(nèi)容，當(dāng)作憲法規(guī)定的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重大責(zé)任，予以高度重視。”同時(shí)，我國(guó)《憲法》第一章第二條明確指出：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！比嗣裥惺箛?guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。因此，在人民行使信訪這一在《憲法》里得到確認(rèn)的基本民主權(quán)利時(shí)，人大自然是最根本的落腳點(diǎn)?！巴x舉單位和人民保持密切的聯(lián)系，聽(tīng)取和反映人民的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)。”“人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其他的一切國(guó)家機(jī)關(guān)都是由其產(chǎn)生、受其監(jiān)督、對(duì)其負(fù)責(zé)。這對(duì)幾乎涉及到政治生活方方面面的信訪案件而言，人大這種權(quán)力最高性和監(jiān)督的全面性正適合了這種需要。”

2.改革和完善人大信訪制度的方向。要努力優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)，完善人大代表與廣大選民聯(lián)系制度。積極實(shí)踐法律所賦予的多種監(jiān)督方式，將群眾來(lái)信來(lái)訪作為行使監(jiān)督職能的重要信息來(lái)源，以個(gè)案監(jiān)督為切入點(diǎn)，綜合運(yùn)用詢問(wèn)、質(zhì)詢、罷免等剛性手段，更充分地發(fā)揮法律監(jiān)督作用，推動(dòng)“一府兩院”進(jìn)一步增強(qiáng)法治意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，從制度源頭上減少信訪事件的發(fā)生。

（四）鼓勵(lì)發(fā)展公共法律援助機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織參與化解信訪問(wèn)題

可以在黨政和人大信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立公共法律援助機(jī)構(gòu)，將信訪和法律援助有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，聘請(qǐng)和動(dòng)員有社會(huì)責(zé)任感、具備執(zhí)業(yè)資格的人擔(dān)任公益律師，為上訪者提供法律服務(wù)。公益律師接到群眾信訪材料后，應(yīng)提供免費(fèi)咨詢，并根據(jù)所反映問(wèn)題的性質(zhì)，為群眾代寫(xiě)各類訴訟狀或行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)，指導(dǎo)其按照法律途徑解決問(wèn)題?！耙婪ㄉ显L”的應(yīng)有之義，不只是要求上訪者自覺(jué)地遵守法律法規(guī)，政府也有義務(wù)為上訪者提供有效的法律援助和法律支持。要積極探索已有萌芽的社會(huì)組織參與信訪代理的制度，鼓勵(lì)社會(huì)組織有序地介入信訪代理領(lǐng)域，如：社會(huì)義務(wù)工作者對(duì)信訪群眾的義務(wù)心理疏導(dǎo)、法律援助、政策咨詢和社會(huì)關(guān)懷等，以期形成法治社會(huì)所需要的公民社會(huì)基礎(chǔ)。