淺析城管執(zhí)法與依法行政

李輝鳳

淺析城管執(zhí)法與依法行政

李輝鳳

2011年6月，媒體報(bào)道大連小商販夏俊峰殺死城管人員二審被判處死刑，這是近年來(lái)城管執(zhí)法中的又一起暴力抗法的惡性事件，結(jié)果是當(dāng)事人雙方都家破人亡。在以往報(bào)道的一些案件中，多數(shù)是在沖突中城管人員傷及當(dāng)事人，輿論也是紛紛指責(zé)城管執(zhí)法中的種種粗暴。而在這起案件中，明明是城管人員被害，而網(wǎng)民的言論，包括一些專家學(xué)者的觀點(diǎn)，卻給予小商販夏俊峰更多的同情，并且對(duì)城管執(zhí)法的抨擊和質(zhì)疑依然不絕于耳。人們不禁要問(wèn)，城管執(zhí)法這一制度設(shè)計(jì)合理嗎？到底存在哪些問(wèn)題？有沒有完善的路徑？

一、城管執(zhí)法的法律地位和職權(quán)

1997年，城管綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)在一些地區(qū)啟動(dòng)，迄今已有十多年。2001年5月，廣西南寧市率先通過(guò)立法的方式，明確城管的行政處罰權(quán)，制定了《南寧市相對(duì)集中行政處罰實(shí)施辦法》。2008年，北京市也制定實(shí)施了《北京市實(shí)施城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》。全國(guó)各地的城管執(zhí)法可以說(shuō)日益規(guī)范，其存在的合法性和職權(quán)法定毋庸置疑。最初的制度設(shè)計(jì)就是始于相對(duì)集中行政處罰權(quán)。

改革開放以來(lái)，隨著依法治國(guó)方略的實(shí)施，各方面的法律法規(guī)逐步完善。各級(jí)政府和部門陸續(xù)組建了一批執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行，最初在維護(hù)正常的市場(chǎng)和社會(huì)秩序、保護(hù)公民的合法權(quán)益等方面，發(fā)揮了積極作用。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，行政執(zhí)法隊(duì)伍及其管理體制中存在的問(wèn)題也日益顯現(xiàn)。一是執(zhí)法隊(duì)伍過(guò)多，實(shí)踐中存在多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問(wèn)題。二是體制不順，大多數(shù)執(zhí)法隊(duì)伍屬于自收自支的事業(yè)單位，靠罰沒款養(yǎng)人養(yǎng)事，權(quán)力與利益掛鉤。三是執(zhí)法隊(duì)伍管理混亂，人員素質(zhì)不高，執(zhí)法行為不規(guī)范，執(zhí)法“擾民”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為解決上述問(wèn)題，一些地方和城市開始了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)。自2000年北京、武漢、青島等城市建立城管執(zhí)法局以來(lái)，各地都紛紛成立了同類的職能機(jī)構(gòu)。對(duì)于各地進(jìn)行的實(shí)踐和探索，國(guó)務(wù)院十分重視，2002年下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕56號(hào)）。根據(jù)文件的精神，一些地方由簡(jiǎn)單的“聯(lián)合執(zhí)法”或“相對(duì)集中處罰權(quán)”，逐步探索從體制上、源頭上創(chuàng)新行政執(zhí)法體制，重點(diǎn)在城市管理、文化市場(chǎng)管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運(yùn)輸管理、資源環(huán)境管理以及其它適合綜合執(zhí)法的領(lǐng)域，合并組建綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)主要設(shè)在城市和區(qū)縣，省級(jí)政府部門原則上不單獨(dú)設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，避免多層執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)就近服務(wù)和屬地管理。

自2003年開始，清理執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合執(zhí)法的試點(diǎn)工作在全國(guó)展開，各省、自治區(qū)、直轄市先后確定了幾十個(gè)市（區(qū)、縣）作為試點(diǎn)單位，并進(jìn)行了一些不同形式的探索。比如，在城市管理領(lǐng)域，有的地方將規(guī)劃、建設(shè)、城管、環(huán)衛(wèi)、園林綠化等執(zhí)法隊(duì)伍合并成一支執(zhí)法隊(duì)伍。在文化市場(chǎng)，有的地方將文化、廣電、新聞出版、掃黃打非、文物等執(zhí)法隊(duì)伍合并。還有的省、市將農(nóng)機(jī)監(jiān)理、種子市場(chǎng)、漁政監(jiān)督、林政監(jiān)理等多個(gè)隊(duì)伍并為一支隊(duì)伍。也有的將路政、運(yùn)政、高速公路、規(guī)費(fèi)稽查等隊(duì)伍合并。

在各項(xiàng)綜合執(zhí)法中，城管執(zhí)法與老百姓生活密切相關(guān)，遇到的社會(huì)矛盾和問(wèn)題也最現(xiàn)實(shí)、最尖銳，當(dāng)然遭到的非議也不少。因此，城管執(zhí)法隊(duì)伍的職權(quán)是否法定，也必然成為議論的一個(gè)焦點(diǎn)。以往行政管理過(guò)程中出現(xiàn)的多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、交叉管理等一系列越位、缺位、錯(cuò)位的秩序紊亂問(wèn)題，主要是由各機(jī)構(gòu)的職權(quán)界定不嚴(yán)格、不準(zhǔn)確和邊緣不清晰造成的。許多擁有立法權(quán)的地方政府，都已經(jīng)為城管執(zhí)法專門立法，使城管執(zhí)法工作逐步邁向法制化、規(guī)范化。在國(guó)家層面目前雖然沒有一部城管法，但有行政法專家認(rèn)為，因?yàn)楦鞯厍闆r不一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也不平衡，特別是城市管理屬于地方事權(quán)，各地因地制宜出臺(tái)地方法規(guī)，既符合《行政處罰法》的規(guī)定，也是規(guī)范城管執(zhí)法的最佳法制路徑。

二、城管執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題和對(duì)策

法治政府的基本含義是，行政機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)，從實(shí)體到程序都必須符合法律制度的規(guī)定。如果說(shuō)城管部門設(shè)置合法，其職權(quán)范圍也有明確界定，那么，在實(shí)踐中，出現(xiàn)的問(wèn)題主要是：一些地方法律授權(quán)的范圍不夠明確，執(zhí)法中的越位、錯(cuò)位時(shí)有發(fā)生；執(zhí)法手段簡(jiǎn)單；執(zhí)法人員自身素質(zhì)不高等。為有效防止和遏制類似問(wèn)題的發(fā)生，有必要采取以下措施：

一是理順體制，明確職責(zé)，提高城管依法行政的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。城管隊(duì)伍自成立之日起，就面臨著兩難選擇：是“讓市長(zhǎng)滿意”還是“讓市民滿意”？讓城市主流居民“活得好”還是讓弱勢(shì)群體“活下去”？比如，過(guò)去北京中關(guān)村地區(qū)，時(shí)有抱著小孩的婦女在人員密集的路邊賣假證件、賣盜版光盤等，且不說(shuō)這些人影響這一地區(qū)的環(huán)境秩序，嚴(yán)重?fù)p害北京市政府把中關(guān)村打造為世界一流高科技聚集地的形象，就這些行為本身已經(jīng)觸犯了刑法，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)受到司法機(jī)關(guān)的制裁。那么，如果僅僅靠城管去查抄是不夠的，還需要公安機(jī)關(guān)等部門的配合，而不是一概由城管出面處理。所以，有關(guān)部門的相互協(xié)調(diào)、相互配合，有利于提高執(zhí)法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

目前，一些地方城管部門的大部分工作，是把原已擁有行政執(zhí)法權(quán)的部門無(wú)力執(zhí)行、甚至不愿執(zhí)行的行政執(zhí)法工作集中起來(lái)行使。所以，嚴(yán)格界定城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)，才能保證在執(zhí)法過(guò)程中有條不紊、盡職盡責(zé)，從而真正從制度上避免部門推諉、扯皮，避免執(zhí)法中不作為、亂作為等消極現(xiàn)象的發(fā)生。北京市通過(guò)立法明確規(guī)定，城管相對(duì)集中處罰權(quán)限范圍的確定和調(diào)整，只能由市人民政府決定，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)和相關(guān)部門不得擅自調(diào)整、變更。這就為城管隊(duì)伍依法行政提供了制度上的保證，從根本上防止執(zhí)法中的越權(quán)和隨意性。

二是嚴(yán)格對(duì)城管隊(duì)伍的管理，提高執(zhí)法水平，努力減少執(zhí)法中的對(duì)立和沖突。開展綜合執(zhí)法、行政處罰權(quán)相對(duì)集中行使，城管部門擁有了很大的權(quán)力。要防止執(zhí)法中的權(quán)力濫用，必須加大對(duì)城管執(zhí)法的監(jiān)管力度，不斷提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和執(zhí)法水平。城管執(zhí)法人員無(wú)論是不作為、消極作為，還是濫作為，都應(yīng)當(dāng)被追究責(zé)任。城管執(zhí)法內(nèi)容較多，涉及市容環(huán)境衛(wèi)生、市政管理、施工現(xiàn)場(chǎng)、流動(dòng)無(wú)照經(jīng)營(yíng)等多方面，對(duì)這些職權(quán)的行使，無(wú)論是實(shí)體還是程序，以及相應(yīng)的法律責(zé)任等，都應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的范圍內(nèi)行使?？梢哉f(shuō)，任何執(zhí)法行為對(duì)執(zhí)法人員的綜合素養(yǎng)都是考驗(yàn)。自己本身不僅要知法、懂法、執(zhí)法，并且在執(zhí)法中同樣要依法、遵法、守法。既要依法辦事，又要體現(xiàn)政策，具體問(wèn)題具體分析。如果是面對(duì)初次討生活的弱勢(shì)群體，執(zhí)法行為是否可以蒙上一層人文的面紗？在面對(duì)的不是暴力抗法時(shí)，處理的方法和手段，是否可以更加溫情？因?yàn)?，城管?zhí)法的制度設(shè)計(jì)本身是人性的，是為了城市更美、百姓生活更好，是為了讓代表國(guó)家暴力機(jī)器的警察，在面對(duì)普通百姓一些輕微違法行為時(shí)，可以稍稍退后一步，由城管執(zhí)法人員先行處理。而如果百姓每天面對(duì)的城管執(zhí)法人員不是警察勝似警察，那么，城管的社會(huì)效果將會(huì)大打折扣。因此，除了提高城管執(zhí)法人員的素質(zhì)外，嚴(yán)格對(duì)城管執(zhí)法隊(duì)伍的管理也很有必要。對(duì)城管執(zhí)法人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為，也必須依法追究責(zé)任。

三是發(fā)揮社區(qū)對(duì)城市管理的參與和協(xié)助作用，更多關(guān)注民生、民意，增強(qiáng)城市的活力。世界上任何一個(gè)國(guó)際大都市都有小商小販存在的空間，關(guān)鍵是如何控制在一個(gè)合理的范圍，這也體現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)的寬容程度。比如，隨意寫畫，在柏林墻上是一道游人必去觀賞的風(fēng)景，但沒有一個(gè)國(guó)家政府機(jī)關(guān)的外墻上，可以任百姓隨意涂鴉。因此，哪些事情以及在哪些地區(qū)管或不管，都需要政府機(jī)關(guān)認(rèn)真研究和論證，使得政府的決策更加科學(xué)民主，更加實(shí)事求是和符合民意。比如，筆者曾居住過(guò)的一個(gè)小區(qū)，建于70年代末。前些年，居民中80歲以上的老人有100多位，百歲老人也有20多位。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還不能滿足需要的情況下，這些老人大多在家養(yǎng)老，有的是子女不在身邊的“空巢”老人。過(guò)去社區(qū)里的水果攤、蔬菜攤非常便民，后來(lái)被城管執(zhí)法人員清走后，居民只能去較遠(yuǎn)的市場(chǎng)，每天采購(gòu)成為這些老人生活的很大難題。后來(lái)小區(qū)居委會(huì)在收集大家意見的基礎(chǔ)上，與城管執(zhí)法人員進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，請(qǐng)回了原來(lái)的小攤販，還利用居委會(huì)的空房子，開了小超市和干洗店。而這些攤販也很珍惜這來(lái)之不易的攤位，他們不僅義務(wù)為一些行動(dòng)不便的老人送菜、送貨上門，而且進(jìn)貨時(shí)還根據(jù)一些老人的特殊要求，批發(fā)少量的特殊水果、蔬菜。同時(shí)，他們也能自覺維護(hù)攤點(diǎn)周邊的衛(wèi)生和環(huán)境，每天主動(dòng)清掃垃圾，有事與居委會(huì)及時(shí)溝通，小區(qū)周邊治安也沒有發(fā)生大的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)有的攤主說(shuō)，雖然每月要交一些管理費(fèi)，但即使這樣，他們也還是非常高興能夠在社區(qū)經(jīng)營(yíng)，以相對(duì)固定的客戶群和他們熱情周到的服務(wù)，獲得報(bào)酬，維持生計(jì)。

四是發(fā)揮輿論導(dǎo)向和監(jiān)督的作用。2011年5月，某市一輛標(biāo)有“城管執(zhí)法”車在交警網(wǎng)上被曝光，該車共有129次違章記錄未作處理，2008年以來(lái)一直未年審，在交警檢查時(shí)想脫離現(xiàn)場(chǎng)，交警撥打110，在派出所民警協(xié)助下，該車開進(jìn)派出所。經(jīng)協(xié)調(diào)，司機(jī)簡(jiǎn)單道歉后把車開走。交警將當(dāng)時(shí)拍的視頻發(fā)在網(wǎng)上，各大網(wǎng)站均有轉(zhuǎn)載，網(wǎng)友稱該車為“最?！背枪軋?zhí)法車。在媒體的關(guān)注下，有關(guān)人員一定會(huì)受到相應(yīng)的處分，也不會(huì)在“協(xié)調(diào)”之后不了了之。由此可以感受到輿論監(jiān)督的力量。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，普通人都能用手機(jī)記錄并發(fā)布一個(gè)事件的全過(guò)程，因此，其監(jiān)督的力量和公開的速度，有時(shí)超乎人們的想象。當(dāng)然，在依靠輿論和媒體監(jiān)督的同時(shí)，也要正確引導(dǎo)輿論，要讓大家知道真相和是非，對(duì)惡意造謠和混淆是非的言論，要正面回應(yīng)和澄清。任何的偏激，都只能加大城市管理的成本，增加城管執(zhí)法的難度，甚至?xí)绊懻诎傩罩械男蜗?。因此，正確的輿論導(dǎo)向是城管依法行政必不可少的環(huán)境因素之一，也是引導(dǎo)市民知法、守法的重要渠道。

（作者系中央編辦政策法規(guī)司副司長(zhǎng)）