進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局

馬 震

進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局

馬 震

政法專項(xiàng)編制是指在各級(jí)法院、檢察院、公安、國(guó)家安全、司法行政機(jī)關(guān)（含監(jiān)獄、勞教系統(tǒng)）使用的行政編制，它在整個(gè)編制管理中具有重要地位。近年來(lái)，政法專項(xiàng)編制管理不斷加強(qiáng)和規(guī)范，有力地保障了政法機(jī)關(guān)履行職責(zé)任務(wù)。但也要看到，政法專項(xiàng)編制管理中還存在編制增長(zhǎng)壓力大、結(jié)構(gòu)不夠合理、規(guī)章制度不盡完善等問(wèn)題，需要根據(jù)新的形勢(shì)和任務(wù)，進(jìn)一步創(chuàng)新理念、思路和方法，不斷提升政法專項(xiàng)編制管理水平，使之更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局服務(wù)。

一、政法專項(xiàng)編制管理逐步走向規(guī)范

政法專項(xiàng)編制實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理。多年來(lái)，在中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門和政法機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)，開(kāi)拓創(chuàng)新，在政法專項(xiàng)編制管理上做了大量工作，探索出許多好經(jīng)驗(yàn)、好做法，政法專項(xiàng)編制管理取得了明顯成效。

一是集中統(tǒng)一管理不斷加強(qiáng)。由于歷史原因，一些地方曾自行確定本地區(qū)的政法專項(xiàng)編制，這給政法隊(duì)伍建設(shè)和管理帶來(lái)一系列問(wèn)題。為此，中央出臺(tái)相關(guān)政策，著力解決地方自定編制問(wèn)題，專門下達(dá)政法專項(xiàng)編制。目前，地方自定政法編制問(wèn)題已基本解決，地方各級(jí)政法機(jī)關(guān)使用的政法專項(xiàng)編制實(shí)現(xiàn)了由中央統(tǒng)一核定、統(tǒng)一下達(dá)。

二是編制使用范圍不斷規(guī)范。針對(duì)一些地方存在的政法機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、工勤人員占用政法專項(xiàng)編制等問(wèn)題，中央編辦會(huì)同有關(guān)部門專門下發(fā)通知，對(duì)規(guī)范使用新增政法專項(xiàng)編制范圍作出規(guī)定，對(duì)各地存在的問(wèn)題進(jìn)行清理、規(guī)范。各地按照中央要求，認(rèn)真解決政法機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、工勤人員占用政法專項(xiàng)編制問(wèn)題，確保新增的政法專項(xiàng)編制足額用于執(zhí)法崗位。

三是編制結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。中央明確要求政法專項(xiàng)編制的分配使用要突出重點(diǎn)、加強(qiáng)基層和一線。在下達(dá)編制時(shí)，中央編辦嚴(yán)格審核各地的分配方案，督促和推動(dòng)政法專項(xiàng)編制向重點(diǎn)急需地區(qū)、基層和一線傾斜。一些地方如黑龍江、河南、重慶等省（市）因地制宜，大膽創(chuàng)新體制機(jī)制，推行扁平化管理模式，減少指揮層級(jí)，著力推動(dòng)警力下沉，機(jī)關(guān)人員編制大幅度精簡(jiǎn)，基層和一線執(zhí)法人員力量進(jìn)一步加強(qiáng)，政法專項(xiàng)編制布局結(jié)構(gòu)趨于合理。

四是編制使用效能不斷提升。各地充分利用新增政法專項(xiàng)編制，嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，“凡進(jìn)必考”，招錄了一大批高素質(zhì)、高學(xué)歷人才，政法隊(duì)伍的年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)得到改善。一些地方加大編制資源整合力度，合并警種和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，較好地解決了因內(nèi)部分工過(guò)細(xì)、警種設(shè)置過(guò)多導(dǎo)致編制使用效能不高的問(wèn)題。

二、進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理的必要性

政法機(jī)關(guān)作為人民民主專政的工具，在鞏固黨的執(zhí)政地位、加強(qiáng)國(guó)家政權(quán)建設(shè)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面負(fù)有重要責(zé)任。當(dāng)前，我國(guó)既處于改革發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會(huì)矛盾的凸顯期。新形勢(shì)、新任務(wù)對(duì)政法機(jī)關(guān)履行職責(zé)提出了新的更高的要求，政法專項(xiàng)編制是政法機(jī)關(guān)履職的重要組織保障，必須通過(guò)不斷加強(qiáng)管理和開(kāi)拓創(chuàng)新適應(yīng)新形勢(shì)、新要求。

第一，加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理，是實(shí)施依法治國(guó)基本方略的需要。依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容。在實(shí)施依法治國(guó)基本方略中，政法機(jī)關(guān)發(fā)揮著不可替代的重要作用。加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理，有利于提高政法機(jī)關(guān)堅(jiān)持執(zhí)法為民、公正執(zhí)法的能力，有利于維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的司法保障、和諧的社會(huì)環(huán)境和良好的政治環(huán)境。

第二，加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理，是落實(shí)司法體制改革任務(wù)的需要。近年來(lái)，為落實(shí)中央關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的要求，相繼對(duì)一些部門、企業(yè)管理的公檢法體制進(jìn)行了改革，將其納入統(tǒng)一的國(guó)家司法管理體系，并核定了政法專項(xiàng)編制，下一步要加強(qiáng)和完善對(duì)這些新納入國(guó)家司法體系的政法機(jī)關(guān)的編制管理。2008年，中央明確提出探索研究與政法工作性質(zhì)和地區(qū)特點(diǎn)相適應(yīng)的政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)，這是加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理的重要舉措?？紤]到這項(xiàng)任務(wù)的艱巨性、復(fù)雜性，需要將其作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性工作來(lái)抓，認(rèn)真研究，逐步推進(jìn)。

第三，加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理，是保障政法機(jī)關(guān)履行社會(huì)管理職責(zé)的需要。社會(huì)管理是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局中社會(huì)建設(shè)的重要組成部分。中央對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理高度重視，作出了一系列重大決策部署。政法機(jī)關(guān)在社會(huì)管理中負(fù)有重要的、神圣的職責(zé)?；馍鐣?huì)矛盾、維護(hù)群眾利益、促進(jìn)社會(huì)公平正義等，都需要政法機(jī)關(guān)積極發(fā)揮作用。面對(duì)艱巨繁重的任務(wù)，在政法專項(xiàng)編制總量嚴(yán)格控制的情況下，必須通過(guò)創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理來(lái)提高編制使用效能，確保政法機(jī)關(guān)更好地履行社會(huì)管理各項(xiàng)職責(zé)。

第四，加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理，是管住管好政法專項(xiàng)編制的需要。管住就是按照中央關(guān)于機(jī)構(gòu)編制管理的要求，嚴(yán)格控制政法專項(xiàng)編制規(guī)模，防止編制過(guò)快增長(zhǎng)；管好就是著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和政法機(jī)關(guān)實(shí)際工作需要，不斷改進(jìn)、完善政法專項(xiàng)編制管理。要管住管好政法專項(xiàng)編制，就要?jiǎng)?chuàng)新管理思路和管理模式，科學(xué)配置并合理使用編制資源，以破解嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制與滿足政法事業(yè)發(fā)展需要之間的矛盾，更好地適應(yīng)新形勢(shì)下加強(qiáng)政法隊(duì)伍和政法機(jī)關(guān)建設(shè)的需要。

三、加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理的基本原則、總體思路及主要任務(wù)

在新的形勢(shì)下加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理，既要繼承歷史上形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和有效做法，又要勇于開(kāi)拓創(chuàng)新，使政法專項(xiàng)編制管理體現(xiàn)時(shí)代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。

加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理，應(yīng)堅(jiān)持以下原則：

一是要始終堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理原則。目前的政法專項(xiàng)編制管理體制，是我國(guó)現(xiàn)行的政治制度、經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制的需要。實(shí)踐證明，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，有利于維護(hù)政法專項(xiàng)編制管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，有利于嚴(yán)格控制編制過(guò)快增長(zhǎng)，有利于充分發(fā)揮中央和地方在政法專項(xiàng)編制管理上的兩個(gè)積極性。政法專項(xiàng)編制的核定、審批權(quán)限在中央，任何地方無(wú)權(quán)自定編制。地方應(yīng)按照中央的統(tǒng)一部署要求，做好中央下達(dá)編制的落實(shí)、使用等工作，并加強(qiáng)對(duì)編制使用情況的監(jiān)督檢查，不能再搞自定編制，不準(zhǔn)再超編進(jìn)人。

二是要始終堅(jiān)持適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要原則。馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論強(qiáng)調(diào)，上層建筑必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政法專項(xiàng)編制屬于上層建筑的一部分，加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理必須服務(wù)和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，就要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局出發(fā)，緊緊圍繞完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度來(lái)創(chuàng)新編制管理；適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，就要立足于現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，合理確定政法專項(xiàng)編制規(guī)模，研究制定編制分配、下達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，在編制管理上做到既不超越、也不滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

三是要始終堅(jiān)持精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則。精簡(jiǎn)是編制管理的一貫要求。在歷次機(jī)構(gòu)改革中，精簡(jiǎn)和控制機(jī)構(gòu)編制都是重要內(nèi)容。統(tǒng)一就是政法專項(xiàng)編制管理的制度、程序、目標(biāo)必須統(tǒng)一，執(zhí)行規(guī)定要令行禁止，不允許各地區(qū)各部門自行其是。效能是加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理的目的，也是檢驗(yàn)管理成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。要通過(guò)科學(xué)制定編制方案、優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新體制機(jī)制等措施來(lái)提高編制使用效能，發(fā)揮最大效益，切實(shí)做到少增編、多挖潛、多辦事。

加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理要實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)轉(zhuǎn)變：

一是從數(shù)量管理向結(jié)構(gòu)管理轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)學(xué)上有關(guān)于資源的使用遵循邊際效益遞減規(guī)律，即隨著投入資源的增多，每單位資源所產(chǎn)生的邊際效益（即效益增加量）是遞減的，最終遞減為零邊際效用甚至負(fù)邊際效用。這時(shí)，就要從增加資源投入轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣邌挝毁Y源使用效益，而優(yōu)化結(jié)構(gòu)是主要途徑。政法專項(xiàng)編制作為一種重要資源，在研究有關(guān)問(wèn)題時(shí)，可參考這一定律。

二是從靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變。目前的政法專項(xiàng)編制管理還基本上處于“靜態(tài)”，這里所指的“靜態(tài)”并不是從數(shù)量上講的，而是從結(jié)構(gòu)上講的。近年來(lái)，政法專項(xiàng)編制的總量根據(jù)形勢(shì)任務(wù)的需要在不斷增加。但政法專項(xiàng)編制一旦下達(dá)到各系統(tǒng)、各單位后，就基本處于“靜止”狀態(tài)。盡管在一定時(shí)期內(nèi)編制保持穩(wěn)定是必要的，但作為一種資源，應(yīng)根據(jù)需要進(jìn)行必要的動(dòng)態(tài)調(diào)整，把編制配置到最為需要、使用效益最高的地方。

三是從經(jīng)驗(yàn)管理向制度管理轉(zhuǎn)變。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，政法專項(xiàng)編制管理積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)和有效的做法，這些經(jīng)驗(yàn)做法對(duì)規(guī)范政法專項(xiàng)編制管理發(fā)揮了重要作用。但目前這些經(jīng)驗(yàn)做法還沒(méi)有上升到制度層面，尚未形成系統(tǒng)性的政策、規(guī)定，影響到政法專項(xiàng)編制管理水平的進(jìn)一步提高。經(jīng)驗(yàn)管理往往會(huì)帶來(lái)管理上的隨意性、要求不一致、缺乏權(quán)威性等問(wèn)題。制度具有根本性、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。嚴(yán)格縝密的制度是加強(qiáng)編制管理的有效手段和重要依據(jù)。當(dāng)前，迫切需要將政法專項(xiàng)編制管理的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行總結(jié)，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)驗(yàn)管理向制度管理轉(zhuǎn)變。

結(jié)構(gòu)管理、動(dòng)態(tài)管理、制度管理是緊密聯(lián)系、相輔相成的，優(yōu)化結(jié)構(gòu)需要通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整實(shí)現(xiàn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整以優(yōu)化結(jié)構(gòu)為目的，而制度管理是基礎(chǔ)和保障，不論是結(jié)構(gòu)管理還是動(dòng)態(tài)管理，都需要建立相應(yīng)的規(guī)章制度，并通過(guò)規(guī)章制度來(lái)保障和實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制要著力做好以下工作：

第一，嚴(yán)格控制規(guī)模。實(shí)踐表明，在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)編制規(guī)模進(jìn)行控制，是加強(qiáng)編制管理、防止編制過(guò)快增長(zhǎng)的有效措施。2008年，中央編委根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，確定了2008－2012年政法專項(xiàng)編制增編總盤子，截至目前，已下達(dá)了兩批編制，對(duì)加強(qiáng)地方各級(jí)政法機(jī)關(guān)力量發(fā)揮了顯著作用。統(tǒng)籌考慮我國(guó)基本國(guó)情、整個(gè)政法隊(duì)伍規(guī)模、政法工作實(shí)際需要、財(cái)政承受能力和社會(huì)影響等因素，中央確定的政法專項(xiàng)編制總量是適當(dāng)?shù)?，關(guān)鍵是把中央下達(dá)的編制落實(shí)好、使用好，使之形成戰(zhàn)斗力，在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，不宜再開(kāi)新的增編口子，確保政法專項(xiàng)編制總規(guī)模不突破。同時(shí)，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)內(nèi)外編制管理的有關(guān)做法，積極探索研究符合我國(guó)基本國(guó)情、與政法工作性質(zhì)和地區(qū)特點(diǎn)相適應(yīng)的政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)。

第二，優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)。要按照“控制總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有減有增”的思路，不斷調(diào)整、優(yōu)化政法專項(xiàng)編制結(jié)構(gòu)，該加強(qiáng)的加強(qiáng)，該核減的核減，在確?？傄?guī)模不突破的情況下，通過(guò)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整滿足政法機(jī)關(guān)的實(shí)際需要。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，要結(jié)合政法專項(xiàng)編制管理具體情況，著重研究編制動(dòng)態(tài)調(diào)整問(wèn)題。一是跨層級(jí)調(diào)整，即參照目前行政編制跨層級(jí)調(diào)整辦法，在不同行政層級(jí)之間對(duì)政法專項(xiàng)編制進(jìn)行調(diào)整，目前有的地方已經(jīng)在積極進(jìn)行探索。二是跨系統(tǒng)調(diào)整，即在各個(gè)政法系統(tǒng)之間調(diào)整編制。三是跨警種調(diào)整，即在同一政法系統(tǒng)內(nèi)部不同警種之間調(diào)整編制。動(dòng)態(tài)調(diào)整問(wèn)題比較復(fù)雜，涉及方方面面，要在深入調(diào)查研究和大量基礎(chǔ)性工作的前提下，提出具體有效的辦法。

第三，創(chuàng)新體制機(jī)制。推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，能夠在不增加政法專項(xiàng)編制總量的情況下，盤活編制存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)配置，挖掘內(nèi)部潛力，減少指揮層級(jí)，推動(dòng)警力下沉，是提高編制效能的有效途徑。體制機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)成為今后加強(qiáng)政法專項(xiàng)編制管理的重點(diǎn)方向之一。近年來(lái)，不少地方大膽探索警務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新，比如，有的地方撤銷公安分局，做大做強(qiáng)派出所，有的地方撤銷派出所，充實(shí)強(qiáng)化公安分局，還有的地方整合警種資源，建立交巡警平臺(tái)等，這些體制機(jī)制創(chuàng)新已經(jīng)初現(xiàn)成效，并積累了不少經(jīng)驗(yàn)。

第四，建立健全制度。要按照中央關(guān)于編制管理的規(guī)定要求，總結(jié)多年來(lái)政法專項(xiàng)管理形成的經(jīng)驗(yàn)、做法，結(jié)合政法專項(xiàng)編制面臨的新情況、新問(wèn)題，制定并完善相應(yīng)的規(guī)章制度，真正做到有法可依。有了制度之后，還要做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，切實(shí)把各項(xiàng)要求落到實(shí)處。要嚴(yán)肅編制工作紀(jì)律，對(duì)于違規(guī)違紀(jì)行為性質(zhì)嚴(yán)重、影響惡劣的，堅(jiān)決查處，該通報(bào)的通報(bào)，該處分的處分，真正維護(hù)制度的權(quán)威。要探索將執(zhí)行編制紀(jì)律情況納入政法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容，建立考核機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。

（作者系中央編辦一司副司長(zhǎng)）