安徽?。航洕l(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的實踐與探索

張家麟

安徽?。航洕l(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的實踐與探索

張家麟

安徽省在前幾年擴權強鎮(zhèn)試點基礎上，按照中央編辦工作部署，選擇無為縣高溝鎮(zhèn)、天長市秦欄鎮(zhèn)作為全國經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點。不久前，安徽省委、省政府出臺了《關于經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的指導意見》。目前，全省經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革正在有序推進。

一、為何試

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，2010年安徽省城鎮(zhèn)化率已達47%，特別是聯接長三角的皖江城市帶地區(qū)涌現出一批經濟規(guī)模較大、城鎮(zhèn)化水平較高、人口吸納力較強的經濟發(fā)達鎮(zhèn)。這些鎮(zhèn)在發(fā)展過程中面臨著突出的問題：上層建筑與經濟基礎、生產關系與生產力不相適應，行政管理體制與經濟體制、社會管理體制改革不匹配，一級基層政府的權責不對等、事權與財力不匹配，社會管理和公共服務嚴重滯后，形成“小馬拉大車”、“大人穿小孩衣”的現象，這已成為影響經濟發(fā)達鎮(zhèn)科學發(fā)展的主要原因。因此，推進經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革勢在必行。

經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點是一項具有中國特色的實踐性改革命題。中央高度重視經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革問題，中央〔2009〕1號文件明確提出“依法賦予經濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)相應行政管理權限”，2010年4月中央編辦、中農辦、發(fā)改委、公安部、民政部、財政部六部門聯合下發(fā)了《關于開展經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》（中央編辦發(fā)〔2010〕50號），在全國13個省選擇25個鎮(zhèn)進行試點。這項改革必將加快我國城鄉(xiāng)一體化進程，進而引發(fā)深層次的改革：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制向中心區(qū)域城鎮(zhèn)體制并軌、村委會向居委會（社區(qū)）轉制。二是以農村集體資產處置、農村集體經濟組織改制、國家征地制度改革、農村公共產品供給制度改革為主要內容。三是以農轉非人員再就業(yè)、外來人口就業(yè)就學就醫(yī)、流動人口管理等社會保障為內容的社會管理體制創(chuàng)新和相關政策體系的調整；四是以科學發(fā)展為主題，以轉變經濟發(fā)展方式為主線，推進行政管理體制改革和政府治理方式創(chuàng)新。

二、如何試

安徽省圍繞試點工作的總體思路、改革目標、基本原則、組織保障等，提出明確清晰的要求。一是在指導思想上明確以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，按照加強基層政權建設、統籌城鄉(xiāng)協調發(fā)展的要求，以加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現代化為核心，著力破解制約經濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展的體制機制障礙，理順職責關系，優(yōu)化組織結構，創(chuàng)新管理體制，下放管理權限，不斷提高社會管理和公共服務能力，把經濟發(fā)達鎮(zhèn)建設成為規(guī)劃科學、人口集聚、產業(yè)集群、結構合理、環(huán)境友好、社會和諧的現代城鎮(zhèn)，為加速安徽省城鄉(xiāng)一體化進程發(fā)揮示范引領作用。二是在基本原則上明確要解放思想，勇于探索。堅持科學發(fā)展，一切從實際出發(fā)，始終把改革創(chuàng)新作為根本動力，鼓勵在制約發(fā)展的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)大膽探索，實現新突破。要突出重點，創(chuàng)新體制。加快政府職能轉變，賦予試點鎮(zhèn)縣級經濟社會管理權限，做到權力與責任相一致，財力與事權相匹配。要因地制宜，分類指導。根據不同區(qū)域的特點和經濟社會發(fā)展狀況，發(fā)揮比較優(yōu)勢，明確功能定位，培育城鎮(zhèn)特色，建立符合區(qū)域特點的行政管理體制和運行機制。要積極穩(wěn)妥，務求實效。堅持統籌發(fā)展，協調推進，正確處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關系，在試點中積極探索，在實踐中不斷總結完善。三是在組織保障上力求務實：要加強組織領導。省政府建立經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作聯席會議制度，聯席會議辦公室設在省編辦，具體負責日常組織、協調和推進工作，試點市縣黨委、政府也相應建立組織協調機制，加強對改革試點鎮(zhèn)的工作指導。試點縣（市）黨委、政府對試點工作具體負責，負責制定實施方案和政策措施，扎實細致做好試點工作。要強化協調指導。建立工作機制，形成黨委領導、政府負責、部門協調、上下聯動、合力攻堅的工作格局。落實工作責任，及時研究解決試點中遇到的困難和問題，確保各項政策措施落到實處。要嚴肅改革紀律，要求各級政府和有關部門認真履行職責，健全約束機制，嚴肅組織人事、機構編制和財經紀律，確保改革試點工作積極穩(wěn)妥推進。

三、試什么

安徽省圍繞五個方面推進經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點。

一是推進行政管理體制創(chuàng)新。以建設人民滿意的基層政府為目標，創(chuàng)新行政管理體制，建立精干高效、權責一致、廉潔便民的服務型政府。加快推進政府職能轉變，重點強化面向基層和群眾的社會管理和公共服務職能；優(yōu)化組織結構，探索建立機構設置綜合、管理扁平高效、人員編制精干、運行機制靈活的新型基層行政管理體制；按照精簡統一效能的原則，合理確定機構編制，統籌整合行政事業(yè)機構編制資源配置，不斷提高資源配置效率；經濟發(fā)達鎮(zhèn)在核定的機構、編制、領導職數范圍內，根據需要可自主設立機構；在縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制、財政供給事業(yè)單位編制總額不突破的前提下，可適當增加經濟發(fā)達鎮(zhèn)的編制；經濟發(fā)達鎮(zhèn)的黨政領導班子主要負責人職級配備，可比照《中共安徽省委、安徽省人民政府關于實施擴權強鎮(zhèn)的若干意見》（皖發(fā)〔2009〕15號）規(guī)定執(zhí)行。

二是擴大鎮(zhèn)級管理權限。深化行政審批、行政許可和行政執(zhí)法制度改革，按照權責一致、依法下放、能放即放的原則，采取直接下放或依法委托等方式，重點擴大經濟發(fā)達鎮(zhèn)在城建、環(huán)保、治安等涉及城市建設和管理方面的行政管理權限，依法賦予其縣級經濟社會管理權限。事權下放要按照相關法律法規(guī)和有關規(guī)定穩(wěn)步有序推進。其中涉及行政許可和行政處罰等行政事項，沒有法律法規(guī)或規(guī)章依據明確由鎮(zhèn)行使的，應當按照法定程序委托經濟發(fā)達鎮(zhèn)行使；其他行政管理事項，可由上級有關部門直接交給經濟發(fā)達鎮(zhèn)行使。經濟發(fā)達鎮(zhèn)要做好事權下放的承接工作，所有下放、委托給經濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政許可、行政審批事項，一律進入鎮(zhèn)便民（政務）服務中心，實行“一站式服務”。下放、委托給經濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政處罰權實行綜合行政執(zhí)法，成立綜合行政執(zhí)法機構。理順條塊關系，縣（市、區(qū)）職能部門派駐鎮(zhèn)的機構，交由經濟發(fā)達鎮(zhèn)管理。不能下放的派駐機構經批準仍由部門管理的，要充分授權，能放的事項要下放到派駐經濟發(fā)達鎮(zhèn)的部門。

三是提升公共服務能力。加大財政支持力度，采取措施增加試點鎮(zhèn)財力，增強社會管理和提供公共服務的能力。按照財權與事權相匹配的原則，進一步完善鎮(zhèn)級財政管理體制，縣（市、區(qū)）鎮(zhèn)財政分成比例向經濟發(fā)達鎮(zhèn)傾斜，建立財政超收激勵機制，以2008年財政收入為基數，超收部分由縣級財政全額返還經濟發(fā)達鎮(zhèn)，一定5年不變。在轄區(qū)內收取的土地出讓金凈收益予以全額返還，優(yōu)先用于經濟發(fā)達鎮(zhèn)的土地開發(fā)和城鎮(zhèn)建設。省直相關部門要進一步整合各類財政專項資金，加大對經濟發(fā)達鎮(zhèn)的支持力度。凡經濟發(fā)達鎮(zhèn)符合條件的產業(yè)、社會事業(yè)和基礎設施項目，優(yōu)先列入各級政府重點建設項目。積極爭取中央投資，支持經濟發(fā)達鎮(zhèn)基礎設施和社會事業(yè)項目建設。推進基本公共服務均等化，統籌城鄉(xiāng)基礎設施建設，構建比較完善的公共文化服務體系，促進義務教育均衡發(fā)展，完善基本醫(yī)療服務體系。健全統籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系，加快經濟發(fā)達鎮(zhèn)的就業(yè)、社會保障平臺建設和社會保險制度建設，擴大各類保險覆蓋面，規(guī)范和完善被征地農民養(yǎng)老保險制度，全面普及新型合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險制度，深化社會救助體系建設，不斷提高最低生活保障水平，建立與發(fā)展水平相適應的增長機制。鼓勵經濟發(fā)達鎮(zhèn)探索推進城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、最低生活保障制度的有效銜接方法。

四是健全決策監(jiān)督機制。堅持有權必有責，違法必追究。在擴大經濟發(fā)達鎮(zhèn)政府管理權限的同時，要相應明確經濟發(fā)達鎮(zhèn)承擔與其權力對等的責任，建立與擴大經濟發(fā)達鎮(zhèn)事權相適應的民主決策和權力監(jiān)管體制。建立健全以黨政正職為重點監(jiān)督對象的鎮(zhèn)黨政領導監(jiān)督制度。探索建立行政行為和績效監(jiān)督評估機制，重點對重大決策、項目建設、行政許可、行政執(zhí)法、財政預決算、政府采購等行為進行監(jiān)督和評估。加快建立健全財政監(jiān)督制度，推進鎮(zhèn)黨政機關及所屬機構預決算在網絡等新聞媒體公開。建立健全對環(huán)境保護、城鄉(xiāng)規(guī)劃、節(jié)能減排、土地節(jié)約等重點監(jiān)管事項的監(jiān)督標準，配套建立系統嚴密、設計科學、操作性強的獎懲制度。充分發(fā)揮基層群眾自治組織、新聞媒體等社會力量的監(jiān)督作用，建立內外結合的有效考核監(jiān)督制度。

五是完善相關配套政策。首先要加大用地支持力度。在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，要充分考慮經濟發(fā)達鎮(zhèn)的發(fā)展需要，合理布局，統籌安排。省里在下達建設用地指標時，要安排適當數量，專項用于支持經濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展。支持和鼓勵經濟發(fā)達鎮(zhèn)開展遷村并點、土地整理、開發(fā)利用荒地和廢棄地，做到節(jié)約集約用地。要進一步探索農村集體設施用地的流轉方式，保障集體建設用地依法依規(guī)流轉。其次要加強規(guī)劃建設管理?？稍诮洕l(fā)達鎮(zhèn)設立規(guī)劃建設管理分局，由鎮(zhèn)政府和縣級規(guī)劃主管部門共同領導，以鎮(zhèn)政府為主。鎮(zhèn)規(guī)劃建設分局受縣級規(guī)劃主管部門委托，依據控制性詳細規(guī)劃，負責確定鎮(zhèn)區(qū)建設工程建設的規(guī)劃設計條件；核發(fā)鎮(zhèn)區(qū)建設工程的規(guī)劃許可證；核發(fā)村莊規(guī)劃區(qū)內建設工程鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證；負責本轄區(qū)范圍內違法建設的查處。再則要創(chuàng)新人事管理制度。加強政治生態(tài)建設，選好配強鎮(zhèn)黨政領導班子，進一步優(yōu)化領導班子結構，并保持屆期內相對穩(wěn)定。鼓勵縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)干部實行雙向交流，為經濟發(fā)達鎮(zhèn)全面履行職能提供人才支持。充分利用現有人員編制資源，創(chuàng)新人員配置方式，探索靈活用人制度。積極探索干部使用、管理、考核、獎懲新辦法、新機制。堅持正確用人導向，真正使想干事的有機會、會干事的有舞臺、干成事的有地位。以提高依法行政能力、公共服務能力和開拓創(chuàng)新能力為重點，大力推進公務員隊伍能力建設，全面提高公務員隊伍整體素質。著力加強作風建設，提升精氣神，調動積極性，進一步形成奮發(fā)有為、昂揚向上的良好氛圍。

（作者系安徽省編辦副主任）