論臺(tái)灣警方防處群體性事件之經(jīng)驗(yàn)法則與制度缺陷

□吳仲柱

（福建警察學(xué)院，福建 福州 350007）

論臺(tái)灣警方防處群體性事件之經(jīng)驗(yàn)法則與制度缺陷

□吳仲柱

（福建警察學(xué)院，福建 福州 350007）

在應(yīng)對此起彼伏的聚眾活動(dòng)中，臺(tái)灣警方從奉命被迫介入到自覺參與監(jiān)管，秉持依法、適度的原則，由確立法治導(dǎo)向、規(guī)范警察權(quán)限，到密切溝通協(xié)調(diào)、消弭不良事態(tài)，再到依法嚴(yán)格審核、切實(shí)保障民權(quán)，以及明確分工編組、強(qiáng)化現(xiàn)場控制，采取主動(dòng)警務(wù)、實(shí)施必要干預(yù)，積極組織善后、嚴(yán)格追究責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了對群體性事件的有效管控。但從制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行、落實(shí)等方面看，在群體性事件防處中，臺(tái)灣警方仍面臨著民權(quán)自由與行政干預(yù)之沖突、檢警分隸與警察職權(quán)之限制，以及證據(jù)搜集與采信認(rèn)定之偏差等諸多困擾。

臺(tái)灣；群體性事件；防處策略；制度缺陷

在臺(tái)灣，凡眾多個(gè)體（三人或三人以上）基于共同或相似的利益訴求，蓄意或偶發(fā)地采取體制外的街頭聚合與集體抗?fàn)?，如上訪請?jiān)?、靜坐抗議、游行示威等，并因此妨害社會(huì)治安、擾亂公共秩序的，均統(tǒng)稱為聚眾活動(dòng)或群眾事件。①而此類行為無論形式的公開性質(zhì)，還是手段的對抗色彩，抑或后果的危害程度，都與大陸所謂的群體性事件的內(nèi)涵基本吻合。盡管并非暴力犯罪、恐怖主義、武裝暴動(dòng)、政治騷亂，但因“脫序之聚眾活動(dòng)所產(chǎn)生的影響，輕則造成社會(huì)紊亂、打擊政府威信、危害人民生命財(cái)產(chǎn)，重則影響國家安全、動(dòng)搖國本”，故“當(dāng)今各國治安機(jī)關(guān)咸將聚眾活動(dòng)之處理列為重點(diǎn)工作”。②長期以來，臺(tái)灣警方也高度重視、積極防處群體性事件，并在實(shí)踐探索中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新勤務(wù)，漸次形成了一整套切實(shí)可行、富有成效的工作模式。

一、臺(tái)灣警方防處群體性事件策略轉(zhuǎn)變的宏觀背景

概括地說，群體性事件在戰(zhàn)后臺(tái)灣地區(qū)大致經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展——從沉潛逐步復(fù)蘇 （1945～1972年）、由復(fù)蘇轉(zhuǎn)而勃興（1972～2000年）、自勃興走向理性（2000年以來），并以1980年代中期的“政治革新”與“解嚴(yán)開禁”為界，之前以政治異議為主，之后還涉及自力救濟(jì)、社會(huì)風(fēng)潮等多種形態(tài)。

（一）臺(tái)灣警方防處群體性事件的對策演化?；诜€(wěn)定治安、鞏固統(tǒng)治的需要，60多年來，臺(tái)灣當(dāng)局應(yīng)內(nèi)外形勢變遷的需要，先后制頒了一系列法規(guī)條令，出臺(tái)了相關(guān)政策措施，始終保持著應(yīng)對群體性事件的主動(dòng)態(tài)勢。國民黨退臺(tái)初期，雖恰逢世界經(jīng)濟(jì)空前繁榮，臺(tái)澎地區(qū)生產(chǎn)貿(mào)易與民生建設(shè)快速增長，社會(huì)秩序趨于平穩(wěn)，但在美帝國主義庇護(hù)下的國民黨殘余依舊承受著來自中國共產(chǎn)黨的巨大的解放壓力，一直堅(jiān)持軍事戒嚴(yán)，厲行治安警備，并通過特務(wù)手段和強(qiáng)力彈壓，整肅、取締任何體制外的聚眾活動(dòng)。至1970年代，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及結(jié)構(gòu)變動(dòng)，民眾權(quán)利意識(shí)日益覺醒，社會(huì)逐步邁向多元、開放，接連遭遇國際石油危機(jī)、被聯(lián)合國驅(qū)逐、中美關(guān)系正?；戎卮蟠驌舻呐_(tái)灣當(dāng)局面對新興中產(chǎn)階級(jí)和黨外勢力的強(qiáng)烈質(zhì)疑，被迫調(diào)整政策，局部放松管制，從而使島內(nèi)聚眾活動(dòng)出現(xiàn)解凍、回暖的跡象。特別是美麗島事件后，受全球民主化浪潮的沖擊，以及大陸改革開放與兩岸關(guān)系緩和的影響，1980年代伊始，群體性事件在臺(tái)灣更呈“井噴”的態(tài)勢。當(dāng)時(shí)，蔣經(jīng)國對此深有感觸，不僅反復(fù)強(qiáng)調(diào)“時(shí)代在變、環(huán)境在變、潮流在變”，而且經(jīng)多方權(quán)衡，從征用暴力轉(zhuǎn)向慎用暴力、忌用暴力，一再容忍民眾“非法”抗?fàn)?，甚至默許民間組建社團(tuán)，包括放任民進(jìn)黨“闖關(guān)”成立。但國民黨當(dāng)局的息事寧人，初始失之輕忽，繼而因循猶豫，最終姑求妥協(xié)，反致群體性事件愈演愈烈。直到1987年“解嚴(yán)開禁”、1991年終止“動(dòng)員戡亂”，在回歸“民主憲政”與各項(xiàng)法令陸續(xù)修訂中，島內(nèi)聚眾活動(dòng)才漸次被納入當(dāng)局的行政許可范疇，并在法治的框架下逐步走向理性。

就臺(tái)灣警方而言，介入群體性事件處置可追溯到1947年，即協(xié)同國民黨軍隊(duì)撲滅了“2·28”民變。1949年，蔣介石集團(tuán)在臺(tái)澎建立軍事戒嚴(yán)體制，作為不可或缺的強(qiáng)制性力量，島內(nèi)警方秉承當(dāng)局意旨，長時(shí)間充當(dāng)著禁止和鎮(zhèn)壓島內(nèi)“非法”聚眾活動(dòng)的急先鋒。尤其是進(jìn)入1970年代后，由于重新萌動(dòng)的街頭運(yùn)動(dòng)既危及威權(quán)專制，又妨害治安秩序，臺(tái)灣警方更是頻繁出動(dòng)，不斷加大圍堵、干預(yù)和彈壓力度，并因此導(dǎo)致了諸如前及美麗島事件等大規(guī)模流血沖突。但到1980年代，層出不窮、持續(xù)高漲的政治反對運(yùn)動(dòng)和民眾集體抗?fàn)幰咽箥u內(nèi)警方防不勝防、疲于奔命，并切實(shí)體會(huì)到“民力無窮、警力有限”，對群體性事件宜“疏”不應(yīng)“堵”。然而，本著“不沖突、不流血、不擴(kuò)大”的方針，一味強(qiáng)調(diào)“罵不還口、打不還手”，非但未能徹底遏制聚眾事態(tài)的暴力傾向，反倒加劇了警察勤務(wù)難度與傷亡情況。統(tǒng)計(jì)顯示，1989年全臺(tái)僅投入應(yīng)付集會(huì)游行的警力就達(dá)468587人次，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)島內(nèi)總警力的四倍；而1988年1月至1993年9月間，群體性事件仍造成警員979名、民眾97人傷亡。③不過，在總體上，隨著“解嚴(yán)開禁”與終止“動(dòng)員戡亂”，當(dāng)局為推進(jìn)“民主憲改”，相繼頒施了《集會(huì)游行法》等法律條例，加上軍隊(duì)影響式微、憲兵作用消退、特務(wù)手段擯棄，臺(tái)灣警方也逐步實(shí)現(xiàn)了對聚眾活動(dòng)的依法規(guī)制和常態(tài)管理，并在貫徹“保障合法、取締非法、防制暴力”中，完成了由群體性事件“劇中人”到“監(jiān)護(hù)人”的轉(zhuǎn)換。

（二）臺(tái)灣警方防處群體性事件策略轉(zhuǎn)型的深層原因。臺(tái)灣警方大幅調(diào)整群體性事件的應(yīng)對策略，表面上似乎是當(dāng)局政策演變的直接產(chǎn)物，實(shí)際上卻根源于島內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致民眾理念變遷和公民社會(huì)建構(gòu)。眾所周知，戰(zhàn)后臺(tái)澎地區(qū)不僅順利地融入資本主義世界經(jīng)濟(jì)體系，而且迅速躋身于新興工業(yè)化行列。截止1972年，全臺(tái)產(chǎn)值已達(dá)9329億元（新臺(tái)幣，下同），人均收入攀至61612元，分別是1953年1770億元和19392元的5.27倍和3.18倍。④而經(jīng)濟(jì)民生的持續(xù)改善無疑為同期國民黨當(dāng)局厲行軍事戒嚴(yán)，壓制聚眾活動(dòng)，并致群體性事件“銷聲匿跡”創(chuàng)造了相對可靠的物質(zhì)前提。惟島內(nèi)“原有的秩序在相當(dāng)長的一段時(shí)間是相當(dāng)穩(wěn)定的。但是這并不意味著問題的不存在”，⑤相反，“臺(tái)在經(jīng)濟(jì)起飛的十年間迅速工業(yè)化、都市化，從而埋下了大幅度變革政治體制、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)組織及文化價(jià)值觀的種子”。⑥的確，伴隨著現(xiàn)代工商漸次取代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)，社會(huì)生活的重心也由家庭層面悄悄轉(zhuǎn)向企業(yè)、社團(tuán)，而收入增加與教育普及的雙重催化又使廣大民眾的權(quán)利觀念與參政意識(shí)益愈自覺。也就是說，邁入1970年代的臺(tái)灣恰恰面臨著公民社會(huì)隱約凸顯所帶來的法政秩序再造的歷史性課題。從新興中產(chǎn)階級(jí)與黨外反對勢力反復(fù)挑戰(zhàn)國民黨威權(quán)統(tǒng)治，到各種自力維權(quán)與社會(huì)思潮“風(fēng)起云涌”，島內(nèi)街頭“幾無寧日”，到處“洶涌澎湃”，不時(shí)“高潮迭起”，直到2000年首次政黨輪替實(shí)現(xiàn)，法律架構(gòu)、制度調(diào)適、社會(huì)心理等才重趨成熟。據(jù)臺(tái)“內(nèi)政部”稱，至2005年底，全臺(tái)已有各類社團(tuán)26139個(gè)，其中，職業(yè)團(tuán)體9593個(gè)，黨派組織155個(gè)。⑦而在2006年“反貪倒扁”中，數(shù)百萬“紅衫軍”遵循“集會(huì)游行法”，采行“和平、理性、非暴力”方式，也“使運(yùn)動(dòng)鮮見暴力與暴民”。⑧

二、當(dāng)前臺(tái)灣警方防處群體性事件的具體舉措

如前所述，1970年代以來，在應(yīng)對此起彼伏的群體性事件中，臺(tái)灣當(dāng)局從頻繁征用警力，到慎重使用警力、忌憚動(dòng)用警力，再到依法備用警力，基本實(shí)現(xiàn)了對聚眾活動(dòng)的有效管控，也逐步降低了群體性事件對社會(huì)秩序的沖擊和破壞。而島內(nèi)警方從奉命被迫介入到自覺參與監(jiān)管，在長期的實(shí)戰(zhàn)演練中，也漸次形成了一整套防處群體性事件的操作規(guī)程。

（一）確立法治導(dǎo)向，規(guī)范警察權(quán)限。早在1987年，臺(tái)灣當(dāng)局就依其“憲法”有關(guān)條款，著手研擬集會(huì)游行法，以保障民眾的“集會(huì)自由”與“請?jiān)笝?quán)利”；次年，該法成案并通過立法程序，后經(jīng)1992年大幅修正而更趨務(wù)實(shí)。⑨正是基于該法賦予的相關(guān)職權(quán)，島內(nèi)警方才配套制訂了《警察機(jī)關(guān)辦理人民申請集會(huì)游行作業(yè)規(guī)定》、《警察機(jī)關(guān)處理聚眾活動(dòng)作業(yè)程序》、《警察機(jī)關(guān)處理聚眾活動(dòng)基本原則暨執(zhí)行要領(lǐng)》、《警察機(jī)關(guān)處理集會(huì)游行應(yīng)注意事項(xiàng)》、《警察機(jī)關(guān)對集會(huì)游行嚴(yán)正執(zhí)法之注意事項(xiàng)》等，從前期判明審批，到過程監(jiān)控節(jié)制，以及事后查證評估，對群體性事件防處給予了明確規(guī)范，并將聚眾活動(dòng)納入了體制運(yùn)行，使民權(quán)伸張與治安維護(hù)得以兼顧均衡。從臺(tái)“警政署”公布的資料看，自《集會(huì)游行法》出臺(tái)的1988年1月迄1993年9月，全臺(tái)共發(fā)生室外集會(huì)游行案22636件，其中，未申請徑自舉辦的計(jì)3067宗，僅占總數(shù)的13.55%，而獲許可卻發(fā)生暴力或非法狀況的只有402起，不及1.78%。⑩可見，大部分聚眾活動(dòng)及群體性事件已不再逾越既有的法制框架，多處于行政執(zhí)法的管控之下。

（二）密切溝通協(xié)調(diào)，消弭不良事態(tài)。為切實(shí)把握治安主動(dòng)，臺(tái)灣警方通過落實(shí)社區(qū)警務(wù)與保防體系，強(qiáng)化情報(bào)布建、搜集、研判，全盤掌控轄內(nèi)民情與輿論動(dòng)態(tài)，建檔列管特定的人、事、物，努力消除各種暗流和隱患，實(shí)現(xiàn)了對群體性事件可能征候的及時(shí)預(yù)警。一般地說，在聚眾活動(dòng)形成前，警察機(jī)關(guān)除加強(qiáng)宣導(dǎo)，使民眾了解集會(huì)游行的正確做法外，更著力查找癥結(jié)，相機(jī)啟動(dòng)接觸溝通、疏導(dǎo)調(diào)處、警告約制、重點(diǎn)監(jiān)控等程序，多方化解矛盾沖突，防止、消弭或減低暴力危害，使問題導(dǎo)向合理、合法的解決途徑，盡力避免民眾大規(guī)模涌上街頭，影響社會(huì)秩序。為此，各警務(wù)單位不僅十分注重情資互通、預(yù)案擬訂及請?jiān)畢f(xié)力；而且還與陳情、訴愿、抗議目標(biāo)保持密切聯(lián)系，邀約地方名士喊話、疏通，及時(shí)轉(zhuǎn)達(dá)相關(guān)意見、建議，協(xié)助排解糾紛；同時(shí)，還指定專人負(fù)責(zé)接待大眾傳媒，提供采訪服務(wù)，隨時(shí)澄清小道消息，發(fā)布事實(shí)真相，說明警察處置措施；甚至視情勢發(fā)展需要，事先商請檢察官進(jìn)駐現(xiàn)場，適時(shí)監(jiān)督、指導(dǎo)執(zhí)法。

（三）依法嚴(yán)格審核，切實(shí)保障民權(quán)。按臺(tái)灣地區(qū)《集會(huì)游行法》以及《警察機(jī)關(guān)辦理人民申請集會(huì)游行作業(yè)規(guī)定》、《警察機(jī)關(guān)處理聚眾活動(dòng)作業(yè)程序》等有關(guān)條款規(guī)定，由警察分局負(fù)責(zé)審批轄內(nèi)室外聚眾活動(dòng)，凡跨區(qū)舉辦的則須呈報(bào)上級(jí)警察局或分別向各主管警局申請，相關(guān)警政機(jī)關(guān)基于“原則許可，例外禁止”的立場，秉持服務(wù)理念，采取便民措施，不僅對民眾申辦集會(huì)游行的法律要件、注意事項(xiàng)履行一次性告知義務(wù)，而且還依法定權(quán)責(zé)與時(shí)限受理、核定室外聚眾活動(dòng)的申報(bào)或復(fù)議，并以書面形式說明不予許可、限制許可、撤銷許可、變更許可的具體理由與救濟(jì)程序。從1988年1月至1993年9月的數(shù)據(jù)看，島內(nèi)警方準(zhǔn)駁集會(huì)游行案的比例為19569∶55，未獲許可的僅占總數(shù)的0.27%，(11)廣大民眾已充分享有自由集會(huì)、民主請?jiān)傅然緳?quán)利。

（四）明確分工編組，強(qiáng)化現(xiàn)場監(jiān)控。集會(huì)游行一旦成案，主管警局除預(yù)留人員保衛(wèi)重點(diǎn)部位、防制刑事犯罪、維護(hù)轄區(qū)治安外，將啟動(dòng)預(yù)案，迅即調(diào)配警力、律定職司、分組投放，以非特務(wù)手段應(yīng)對現(xiàn)場各種可能之狀況。包括：（1）派員于集會(huì)場所與游行線路周邊管制交通，疏導(dǎo)人車，約束進(jìn)入，凈化氛圍；（2）同聚眾活動(dòng)負(fù)責(zé)人溝通，爭取向現(xiàn)場一線派駐若干警力，以震懾不法，排除妨害，并通過便衣掩護(hù)，密切監(jiān)視首謀，相機(jī)秘捕肇事；（3）在適當(dāng)位置部署機(jī)動(dòng)隊(duì)伍，也可報(bào)請保安總隊(duì)(12)出動(dòng)警力，保持臨戰(zhàn)戒備，隨時(shí)應(yīng)變反制；（4）選派精干，配齊裝備，采取公秘結(jié)合、亦動(dòng)亦靜的方式，實(shí)施全面、全程、多向的監(jiān)督與取證；（5）派遣專人隨同跟進(jìn)，擇機(jī)組建臨時(shí)指揮所，迅速展開聯(lián)勤調(diào)度；（6）商請消防、救護(hù)、憲兵、檢察等部門援助、參與，集結(jié)相關(guān)力量外圍待命，以防不測。

（五）采取主動(dòng)警務(wù)，實(shí)施必要干預(yù)。作為主管部門，臺(tái)灣警方本著“保障合法、取締非法、防制暴力”的原則，對集會(huì)游行實(shí)施全程跟蹤，密切關(guān)注事態(tài)發(fā)展，配套落實(shí)各項(xiàng)舉措，努力做到有理、有度、有節(jié)。一方面，積極作為，突出民主、人權(quán)，既依法、按時(shí)審核、批復(fù)民眾申請，不干涉已獲許可的集會(huì)游行，主動(dòng)派員維持交通、保護(hù)現(xiàn)場、防止不法；另一方面，在保持中立，協(xié)助溝通，勸導(dǎo)、敦促民眾循合理、合法之渠道化解糾紛的同時(shí)，制訂應(yīng)急預(yù)案，調(diào)動(dòng)防制警力，強(qiáng)化處突措施，并按法定程序及時(shí)示警、察查抗?fàn)?，通過發(fā)布警告、制止、命令解散、強(qiáng)制驅(qū)離等手段，以綿密搜證、嚴(yán)正執(zhí)法，斷然消除非法聚眾活動(dòng)或集會(huì)游行中暴力違法事項(xiàng)。

（六）積極組織善后，嚴(yán)格追究責(zé)任。若事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大，出現(xiàn)失控，導(dǎo)致流血沖突，警方現(xiàn)場指揮宜果斷下達(dá)強(qiáng)制命令，并在第一時(shí)間發(fā)布事實(shí)真相，更正歪曲報(bào)道，杜絕失實(shí)消息，努力爭取公眾與媒體支持；立即啟動(dòng)急救程序，調(diào)配人車、器械，聯(lián)系醫(yī)院、診所，開展治療、戒護(hù)，通知傷患家屬、親友，協(xié)助辦理獎(jiǎng)恤、追償?shù)?。清場后，處警單位須盡快恢復(fù)當(dāng)?shù)丶爸苓叺沫h(huán)境衛(wèi)生、水電交通；須迅速查明、核實(shí)警用裝備與公共設(shè)施的損害情況和賠償責(zé)任；須及時(shí)、依法傳喚滋事者到案聆訊，并視情節(jié)、證據(jù)實(shí)施經(jīng)濟(jì)處罰、刑事拘捕或移送偵辦。此外，主管機(jī)關(guān)還要還原警隊(duì)編制，修復(fù)耗損器材，辦結(jié)勤務(wù)津貼，并進(jìn)行專案檢討、報(bào)送記錄、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)、強(qiáng)化演練。

三、臺(tái)灣警方防處群體性事件的現(xiàn)實(shí)困擾

從總體上看，臺(tái)灣警方秉持依法、適度的原則，采取積極、主動(dòng)的舉措，有效遏制了聚眾活動(dòng)的持續(xù)蔓延，也極大降低了群體性事件對社會(huì)整體的沖擊。雖可圈可點(diǎn)，不乏可取之處，但亦非盡善盡美，仍面臨著諸多亟待破解的難題。

（一）制度設(shè)計(jì)：民權(quán)自由與行政干預(yù)之沖突。事實(shí)上，群體性事件防處的重心并不在于使其消弭于無形，而在于使其臣服于法令，以期實(shí)現(xiàn)公序維持與私權(quán)保護(hù)的有效平衡。盡管“解嚴(yán)開禁”后臺(tái)灣當(dāng)局不再“原則禁止，例外許可”島內(nèi)聚眾活動(dòng)，但較之報(bào)備制，其“原則許可，例外禁止”的做法仍以公共秩序?yàn)橹?，并將民?quán)伸張置于行政管制之下，難免政策性考量及其影響。典型的如基于“集會(huì)游行不得主張共產(chǎn)主義或分裂國土”等限制性規(guī)定，警察介入執(zhí)法顯然預(yù)設(shè)了“反共”、“排獨(dú)”的前提，其行政能否保持超然中立？又是否侵犯人民言論自由？無疑值得進(jìn)一步商榷，盡管臺(tái)灣當(dāng)局后來曾修改了刑法第100條以維護(hù)自由人權(quán)。換言之，礙于創(chuàng)設(shè)之初的內(nèi)外情勢，臺(tái)灣地區(qū)處置聚眾事件的相關(guān)法度并未使警察“裁判”始終自覺遵從客觀準(zhǔn)繩并專注維護(hù)法律尊嚴(yán)；相反，顯見的政治因素干擾卻易助長辦案人員的主觀信仰與不當(dāng)動(dòng)機(jī)，并致執(zhí)法態(tài)度模糊，自由裁量濫用，進(jìn)而使本應(yīng)遵循之法令發(fā)生動(dòng)搖，抑或民權(quán)之保障被束之高閣。像1990年代以降，持續(xù)泛濫的“臺(tái)獨(dú)”運(yùn)動(dòng)直接沖擊著前及“兩原則”的政治底線，而島內(nèi)警方的因應(yīng)措施卻呈明顯的后退跡象，從反復(fù)重申必須“依法查處”逐步轉(zhuǎn)向借口“尊重民意”的恣意放縱，對法律固有的嚴(yán)肅性與內(nèi)在的嚴(yán)謹(jǐn)性造成了莫大的損害。

（二）制度運(yùn)行：檢警分隸與警察職權(quán)之限制。在臺(tái)灣，警察機(jī)關(guān)雖為集會(huì)游行的主管部門，卻不擁有法律賦予的偵辦非法聚眾活動(dòng)的充分權(quán)限。因?yàn)榘磵u內(nèi)現(xiàn)行刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定，檢察官才是犯罪偵查主體，警察必須接受檢察官的指揮和調(diào)度，并不具備啟動(dòng)偵查與強(qiáng)制處分等權(quán)力，只是偵查犯罪的輔助者。而實(shí)際上，隸屬不同系統(tǒng)的檢警分工互動(dòng)又常常出現(xiàn)與上述法令相左的情形——檢察官僅負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)法、提起公訴等事項(xiàng)，徒具作為偵查主體的名義；犯罪偵辦工作多由警察獨(dú)立承擔(dān)，警察成為實(shí)質(zhì)性偵查主體。但從1988年1月到1993年9月相關(guān)統(tǒng)計(jì)看，在總計(jì)402件涉嫌非法的聚眾活動(dòng)中，臺(tái)灣警方實(shí)施現(xiàn)場逮捕的只有59宗，依照證據(jù)事后移送法辦的也才133起，有高達(dá)52.24%的暴力與違法案處于放任自流、不了而了的狀態(tài)。(13)顯然，檢察官“有權(quán)無能”和警察“有能無權(quán)”并存已對島內(nèi)群體性事件防處造成了直接的消極影響。若既有的《刑事訴訟法》、《調(diào)度司法警察條例》及《檢察官與司法警察機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)聯(lián)系辦法》未能大幅修訂，目前，警方欲突破自由裁量權(quán)的約束，提高處置效能，就必須進(jìn)一步強(qiáng)化檢警溝通，主動(dòng)商請檢察官蒞臨聚眾活動(dòng)現(xiàn)場，適時(shí)指揮、指導(dǎo)、監(jiān)督警察開展刑事偵查、行使強(qiáng)制處分，盡快形成既分工又合作的伙伴模式。

（三）制度落實(shí)：證據(jù)搜集與采信認(rèn)定之偏差。眾所周知，現(xiàn)代法治不僅著眼于依法行事，注重以法律規(guī)范秩序，而且強(qiáng)調(diào)以證據(jù)認(rèn)定和懲治犯罪，講求證據(jù)采集的合法性與證據(jù)鏈條的完整性，高揚(yáng)所謂的“法律至上，證據(jù)為先”的理念。然如前所述，由于缺乏與檢察機(jī)關(guān)之間強(qiáng)有力的聯(lián)系，在防處群體性事件與偵辦非法聚眾活動(dòng)中，臺(tái)灣警方常常單獨(dú)實(shí)施取證、查證工作，難免會(huì)遭遇執(zhí)法授權(quán)的“瓶頸”與法律適用的困惑。1988年1月至1993年9月間，島內(nèi)各主管警局共移送了133宗違法聚眾事件，但最終起訴的僅70起，(14)之所以有近半數(shù)的案件被擱置，關(guān)鍵還在于警務(wù)單位的采證、舉證存在著這樣或那樣的盲點(diǎn)與瑕疵。盡管《警察機(jī)關(guān)處理聚眾活動(dòng)作業(yè)程序》等已明確“對一切室外集會(huì)游行均應(yīng)派出搜證警力，采公開之搜證，阻礙搜證工作者，依法處理之”(15)，但相關(guān)規(guī)定仍屬純粹的行政措施，具體的法律授權(quán)并不周延，除違法行為的查證可依《刑事訴訟法》有關(guān)條款執(zhí)行外，其他諸如針對合法或未違法行為取證的法律依據(jù)都付諸闕如，加上執(zhí)法一線的搜證設(shè)施、搜證技巧還有待整備提高，警方提供呈堂的現(xiàn)場證據(jù)往往面臨著合法性與說明力的質(zhì)疑，并因此導(dǎo)致“保障合法、取締非法、防制暴力”難以真正落到實(shí)處。

注釋：

①參見任騰飛：《中外群體性事件處置比較研究》，載《云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。

②參見邱華君著：《警察法規(guī)》，臺(tái)灣中央警察大學(xué)1999年版，第403頁。

③⑩(11)(13)(14)(15)參見朱源葆著：《警察執(zhí)行集會(huì)游行之法令與實(shí)務(wù)》，臺(tái)灣中央警察大學(xué)1996版，第190-192頁，第184、194頁，第185頁，第194-195頁，第194-195頁，第374、377頁。

④參見李非著：《臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展通論》，九州出版社2004年版，第31-102頁。

⑤參見高承?。骸杜_(tái)灣新興社會(huì)運(yùn)動(dòng)結(jié)構(gòu)因素之探討》，載徐正光等編：《臺(tái)灣新興社會(huì)運(yùn)動(dòng)》，臺(tái)灣巨流圖書公司1990年版，第14頁。

⑥參見辛旗：《論四十年來臺(tái)灣社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與文化價(jià)值體系的調(diào)適》，載荊堯等編：《九十年代臺(tái)灣政治》，華藝出版社1991年版，第340-355頁。

⑦參見臺(tái)灣“內(nèi)政部統(tǒng)計(jì)處”編：《內(nèi)政概要》（2006年），第46頁。

⑧參見王茹：《試析“倒扁運(yùn)動(dòng)”中的女性政治參與》，載《臺(tái)灣研究集刊》2007年第1期。

⑨臺(tái)灣當(dāng)局于1988年1月20日公布 《動(dòng)員戡亂時(shí)期集會(huì)游行法》，共30條；1992年7月27日更名為《集會(huì)游行法》，并對其中若干條款進(jìn)行了修訂。

(12)在臺(tái)灣，保安總隊(duì)是專門負(fù)責(zé)應(yīng)急處突的主要機(jī)動(dòng)力量，直屬“內(nèi)政部警政署”，多部署于關(guān)鍵地域，如保一總隊(duì)、保五總隊(duì)就分別常駐臺(tái)北、高雄附近。

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1674-3040（2011）03-0057-04

2011-03-10

吳仲柱，福建警察學(xué)院副教授。

（責(zé)任編輯：王玉葉）