隨付國 陳 炳 趙磊磊
(浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院,浙江 舟山 316000)
中外突發(fā)公共危機應(yīng)急處置比較研究
——以山西王家?guī)X礦難和英國石油公司墨西哥灣漏油事件為例
隨付國 陳 炳 趙磊磊
(浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院,浙江 舟山 316000)
公共危機管理體系是政府公共組織系統(tǒng)的核心部分。對于一個社會和政府而言,面對各種危機,最重要戰(zhàn)略選擇應(yīng)該是建立一套比較完善的公共危機管理和應(yīng)急機制,并在此基礎(chǔ)上不斷增強政府以及整個社會的危機管理和應(yīng)急處理能力。本文以山西王家?guī)X礦難和英國石油公司墨西哥灣漏油事件為例,通過對兩個案例的對比分析,從公共危機管理中的建立應(yīng)急處置措施的角度出發(fā),尋找兩國公共危機管理的差距及原因,并從建立具有快速反應(yīng)能力的應(yīng)急預(yù)警機制、建立統(tǒng)一指揮的應(yīng)急指揮平臺、組建專業(yè)的應(yīng)急處理隊伍、開展權(quán)威的應(yīng)急調(diào)查和評估等方面,為政府提升公共危機管理和應(yīng)對能力提出建議。
公共危機;危機管理;應(yīng)急措施;研究
進入21世紀(jì)以來,在經(jīng)歷禽流感、SARS疫情、全球性恐怖襲擊事件、煤礦瓦斯爆炸等等突發(fā)事件的嚴(yán)峻考驗后,全世界不得不正視一個事實:公共危機是當(dāng)今社會不可避免的重大問題。危機不僅造成人民生命、財產(chǎn)的巨大損失,對經(jīng)濟和社會的基礎(chǔ)設(shè)施造成巨大的破壞,也會引起環(huán)境的惡化,阻礙社會的可持續(xù)發(fā)展,甚至導(dǎo)致社會和政治的不穩(wěn)定。在全球經(jīng)濟一體化進程不斷深入的世界發(fā)展格局下,國家之間的利益聯(lián)系與利益沖突日趨密切與激烈。由于國家及地區(qū)之間在經(jīng)濟力量、政治力量和軍事力量方面的嚴(yán)重不平衡,為了保障自身利益,不同的組織,不同的國家會以不同的方式來實現(xiàn)或捍衛(wèi)自己的利益目標(biāo)。在這樣的大環(huán)境下,建立社會應(yīng)急機制更是保障國家安全的要求。
事實證明,公共危機管理是政府管理的重要部分,其決策風(fēng)險大、管理難度大的特點對政府的反應(yīng)能力、決策能力和執(zhí)行能力提出了比政府常規(guī)管理更高的要求。政府在第一時間是否采取了應(yīng)急處理措施將直接影響到公共危機管理的進程和效果。經(jīng)過對比分析山西王家?guī)X礦難危機和英國石油公司墨西哥灣漏油危機中政府的危機管理,我們不難發(fā)現(xiàn),在危機發(fā)生的第一時間里,政府表現(xiàn)出的反應(yīng)和采取的必要應(yīng)急措施,有利于政府科學(xué)控制危機,將損失降至最低。
(一)山西王家?guī)X礦難危機案例
2010年3月28日14時30分左右,中煤集團一建公司63處碟子溝項目部施工的華晉公司王家?guī)X礦(在山西省臨汾市鄉(xiāng)寧縣境內(nèi),為中煤集團與山西焦煤集團合作組建的華晉煤業(yè)公司所屬)北翼盤區(qū)101回風(fēng)順槽發(fā)生透水事故,初步判斷為小窯老空水。事故造成153人被困,其中84人幸存希望較大。被困人員多為山西、河北、湖南、貴州四省籍農(nóng)民工。當(dāng)時情況十分危急,礦下被困人員的生命岌岌可危。
面對這突如其來的漏水事故,救援的重點就是排水和送風(fēng)。為了從死神手里挽救更多的生命,礦難發(fā)生當(dāng)天,真實情況就逐級呈送到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人手中,并得到最高領(lǐng)導(dǎo)人的指示。第二天救援指揮部即成立,緊急調(diào)度整合救援人員近千人。從北京,陽泉、朔州,山西各大煤焦集團抽調(diào)大功率水泵并在現(xiàn)場安裝。為了加快排水,救援隊伍決定實施新的救援方案,從煤礦上方鉆孔,經(jīng)過透水的巷道,將水直接排到巷道下方的空心區(qū)。救援隊伍陸續(xù)打通垂直鉆孔,排水能力進一步增強。礦方專門組織了6支安撫隊,安撫家屬的情緒。第三天事故原因公布,搶占輿論主導(dǎo)。第四天投入搶險的總?cè)藬?shù)超過2000人。在事故發(fā)生179小時后,排水人員報告,巷道深處有多處燈光晃動,隨后發(fā)現(xiàn)9名幸存者,他們平安升井,井下還有多人生存。這為這次救援行動打響了重要的一槍,隨后不斷傳來好消息。在井下經(jīng)歷了190個小時與危險的搏斗,115名被困礦工成功獲救升井,成為中國援救史上的奇跡。
(二)英國石油公司墨西哥灣漏油危機案例
2010年4月20日夜間,位于墨西哥灣的“深水地平線”鉆井平臺發(fā)生爆炸并引發(fā)大火,大約36小時后沉入墨西哥灣,11名工作人員死亡。據(jù)悉,這一平臺屬于瑞士越洋鉆探公司,由英國石油公司(BP)租賃。鉆井平臺底部油井自4月24日起漏油不止。
鉆井平臺爆炸后,美國海岸警衛(wèi)隊報告,“情況穩(wěn)定”,沒有漏油跡象。在平臺沉入墨西哥灣后,工程人員發(fā)現(xiàn)疑似漏油跡象。海岸警衛(wèi)隊解釋,似乎沒有漏油,也沒有產(chǎn)生浮油。白宮發(fā)言人羅伯特·吉布斯也以“尋常事故”談?wù)撨@起事件。4月24日,海岸警衛(wèi)隊證實油井漏油,依據(jù)租用鉆井平臺的英國石油公司估計數(shù)據(jù)宣布,油井每天泄漏大約1000桶原油。4月26日,海岸警衛(wèi)隊說,墨西哥灣沿岸地區(qū)安全,如果浮油進犯,有充足時間應(yīng)對。4月28日,美國國家海洋和大氣管理局估計,油井日漏油量是先前估計的5倍,英國石油公司報告新發(fā)現(xiàn)一處漏油點。此時,浮油觸角已伸至距海岸30多公里處,堵漏工作毫無進展,石油源源不斷地注入墨西哥灣。美國媒體驚呼,照此形勢發(fā)展,這將成為美國史上最嚴(yán)重的漏油事件。美國政府4月29日才全面介入救災(zāi)。總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬要求動用包括軍隊的一切資源。而就在當(dāng)天,當(dāng)油污向路易斯安那州墨西哥灣沿岸地區(qū)靠近時,卻有數(shù)千英尺長的攔油柵仍堆放在特利勃區(qū)的一處碼頭,等待英國石油公司的承包商去安設(shè)它們,又過了兩天這些攔油柵才被放置到海上。
海上鉆井平臺4月20日起火爆炸,底部油井24日開始漏油,美國政府29日才著手投入救災(zāi),采用了水下機器人啟動止漏裝置、打減壓井等措施,同時通過“燒油”和投放化學(xué)制劑分解石油等方法清除海面浮油,但效果甚微。美國白宮能源和氣候變化政策顧問卡蘿爾·布勞納5月30日表示,墨西哥灣原油泄漏事件已成為美國歷史上最嚴(yán)重的生態(tài)災(zāi)難,原油持續(xù)泄露的情況可能將持續(xù)到8月份[1]。
7月15日,在墨西哥灣漏油事件發(fā)生近3個月后,英國石油公司宣布,新的控油裝置已成功罩住水下漏油點,“再無原油流入墨西哥灣”。但是,說堵漏成功似乎為時尚早。7月18日,美國官員證實工程師探索出約1600米深的油井附近再度出現(xiàn)漏油現(xiàn)象。8月5日,在英國石油公司成功封堵了其失控的漏油油井之后,美國政府官員稱泄露進大海的原油約有3/4被清理或者消散,自此,美國封堵墨西哥灣漏油事件在8月4日終于看到了勝利的曙光。美國政府表示,據(jù)估計有490萬桶油在墨西哥灣泄漏,其中只有80萬桶被重新收集。
同時,英國石油公司正面臨巨額索賠,美國總統(tǒng)奧巴馬6月16日證實,英國石油公司BP同意設(shè)立200億美元基金,賠償因墨西哥灣漏油事件而生計受損的民眾,而且200億美元并不是BP賠償?shù)纳舷?,這個基金也不影響人們對BP提出索賠的權(quán)利。緊接著,BP主席斯凡博格宣布,董事會決定今年不再向股東派發(fā)紅利。他還代表BP員工就墨西哥灣事件造成的破壞向美國人民道歉。
同樣是面臨突如其來的危機事件,山西王家?guī)X礦難在短短的22天就結(jié)束了救援工作,成功救出了115名遇難人員,而美國在事故發(fā)生后將近3個多月,卻沒有取得實質(zhì)性的進展,使油污不斷擴展,影響了周邊的生態(tài)環(huán)境,成為美國歷史上最嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)難。之所以出現(xiàn)那么大的反差,固然有兩個國家在危機管理方面尚存在差距的原因,但筆者認(rèn)為首要原因是兩國政府在發(fā)生公共危機時是否在第一時間作出了反應(yīng),并采取了切實可行的應(yīng)急措施。
筆者認(rèn)為公共危機的應(yīng)急處置,必須堅持四個原則:1.反應(yīng)快捷,處置有力。2.統(tǒng)一指揮,分級負(fù)責(zé)。所謂統(tǒng)一指揮就是當(dāng)突發(fā)公共危機發(fā)生后,各項應(yīng)急工作必須由各級人民政府統(tǒng)一指揮、集中領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)籌所有應(yīng)急處理工作;分級負(fù)責(zé)是指要按照突發(fā)公共危機的性質(zhì)、規(guī)模、嚴(yán)重程度、影響范圍,分別由中央政府或地方政府來負(fù)責(zé)危機事件的應(yīng)急處理。[2]3.依靠科學(xué),加強合作。即在應(yīng)急處置中要尊重規(guī)律,通力合作。4.及時調(diào)查,客觀分析。即及時對危機的相關(guān)情況進行調(diào)查分析,并加以總結(jié)。這些原則是由危機事件應(yīng)急處理的客觀要求所決定的。因此,按照危機應(yīng)急處置的四個原則,山西王家?guī)X礦難和墨西哥灣漏油事件的處理對比分析如下:
(一)政府快速反應(yīng)能力的對比分析
公共危機具有突發(fā)性、政治性、復(fù)雜性、危害性與緊急性的特點[3]。目前,在經(jīng)濟全球化大潮的席卷和沖擊下,公共危機發(fā)生的幾率逐漸加快,影響范圍日益廣泛。如果不能及時地對危機加以控制,勢必造成不可估量的損失。著名的管理學(xué)家福斯特將快速反應(yīng)稱之為公共危機管理的首要特征[4]。這要求政府能夠在第一時間作出迅速而正確的反應(yīng)。在山西王家?guī)X礦難發(fā)生的當(dāng)天,第一時間得到最高領(lǐng)導(dǎo)人的指示,第二天救援指揮部成立,把救人的任務(wù)放在第一位。而英國石油公司墨西哥灣海上鉆井平臺4月20日起火爆炸,底部油井24日開始漏油,美國政府29日才著手投入救災(zāi)。五天的遲延讓美國政府在第一時間錯過危機處理最佳時機,導(dǎo)致污油不斷蔓延,一發(fā)不可收拾。在整個危機管理過程中,我國政府在第一時間內(nèi)作出反應(yīng),實施了一系列救援措施,使損失降到最低點;而美國政府卻始終抱著“正常事故”的處理心態(tài),沒有對該起事故作出應(yīng)有的應(yīng)急反應(yīng),從而導(dǎo)致一場大災(zāi)難的開始。
(二)政府指揮系統(tǒng)運行的對比分析
指揮是領(lǐng)導(dǎo)對人、財、物科學(xué)合理地調(diào)度及使用的活動。應(yīng)對危機,政府的有效組織指揮至關(guān)重要,這就要求政府在處理公共危機時能夠堅持統(tǒng)一指揮、分級管理的原則。王家?guī)X礦難發(fā)生后,救援指揮部隨即成立,緊急調(diào)度整合救援人員近千人,形成了多種力量聯(lián)合作戰(zhàn),多種策略手段并舉,堅持黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的組織,使救援指揮工作無懈可擊。而英國石油公司墨西哥漏油事件發(fā)生以后,聯(lián)邦政府各機構(gòu)之間,以及聯(lián)邦、州和地方官員之間,對于如何應(yīng)對漏油事故往往無法達成一致意見。聯(lián)邦官員們在重要行動上不止一次改變主意,他們曾批準(zhǔn)向海中注入化學(xué)品以分散油污,但接下來又認(rèn)定這些化學(xué)制品的毒性太大,可后來還是再度批準(zhǔn)了這么做。對于路易斯安那州當(dāng)?shù)卣缛耸刻岢龅男藿ㄒ恍┢琳蠉u以阻擋油污蔓延的舉措,聯(lián)邦政府先是指責(zé),接下來是展開辯論,后來還是予以部分批準(zhǔn)了。這樣反復(fù)無常的指揮,沒有形成“統(tǒng)一戰(zhàn)線”,也就不能最大限度地發(fā)揮政府在危機處理中的作用。
(三)應(yīng)急處置操作的對比分析
公共危機應(yīng)急處置的具體操作是危機處理的重要組成部分。只有依靠高效、有序的技術(shù)操作和各部門的協(xié)調(diào)合作才能成功應(yīng)對公共危機。王家?guī)X礦難發(fā)生后,第二天事故搶險救援指揮部即成立。指揮部下設(shè)搶救、醫(yī)療、宣傳、善后處理等小組并且定下三條救人決策:1.抽水救人,盡最大努力從各方調(diào)集抽水設(shè)備,以最快的速度安裝,以最大能力排水。2.通風(fēng)救人,要向井下強壓通風(fēng),為井下被困人員提供生存支持。3.科學(xué)救人,成立專家組,科學(xué)評估,以最快的速度、最有效的辦法進行搶救。同時,要防止瓦斯爆炸、塌方等次生事故。為加快排水進度,專家和技術(shù)人員根據(jù)當(dāng)時的救援情況,科學(xué)及時地提出了4種排水方案:一是往井上排水,二是在井下往無人的空巷里倒水,三是打水平鉆孔泄水,四是從地面打鉆抽水。[4]在督促加快排水的同時,指揮部還專門成立了打眼組,負(fù)責(zé)地面和井下鉆孔方案的實施。這些密集的技術(shù)部署和嫻熟的技術(shù)操作,使井底的水位快速下降,進而爭取到了下井施救的第一時間。墨西哥灣漏油事故發(fā)生后,美國聯(lián)邦政府內(nèi)部機構(gòu),及聯(lián)邦、州和地方官員之間,對于如何應(yīng)對事故的反應(yīng)不同,往往無法達成一致意見;某種程度上來說,耽誤了寶貴的處理時間,延誤了事故的快速處理。
(四)兩次危機真相調(diào)查的對比分析
對公共危機相關(guān)情況進行全面調(diào)查是公共危機管理體系中不可忽視的一部分,它不僅使我們深刻認(rèn)識到危機發(fā)生的起因、經(jīng)過和影響,也讓我們?yōu)榉婪断乱淮瓮话l(fā)危機提供經(jīng)驗,因此,各個調(diào)查環(huán)節(jié)都是不容小覷的。王家?guī)X礦難事故發(fā)生之后,國家安監(jiān)總局第一時間對外通報,稱王家?guī)X煤礦施工過程中存在違規(guī)違章行為,掘進工作面探放水措施沒有得到落實;勞動組織管理混亂,為了趕工期趕進度,當(dāng)班安排14個掘進隊同時作業(yè),作業(yè)人員過度集中;工作面出現(xiàn)透水征兆后,沒有按照規(guī)定及時撤人和采取有效應(yīng)對措施;今年3月份以來多次發(fā)現(xiàn)巷道積水,但一直未能采取有效措施消除隱患。中煤集團總經(jīng)理王安作為王家?guī)X煤礦透水事故主要責(zé)任方的領(lǐng)導(dǎo),在事故發(fā)生的第二天向媒體坦承,發(fā)生事故深層次的原因是大型企業(yè)盲目擴張,層層承包安全落實不到位。事故責(zé)任方在第一時間接收多方的調(diào)查,向大眾坦誠事故原因,并主動承擔(dān)責(zé)任。形成鮮明對比的是,針對墨西哥灣漏油事件,對美國一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成的影響,與該事件相關(guān)的3家石油公司卻在就誰是誰非的問題“相互推諉”。而英國石油近年來與美國政府官員盤根錯節(jié)的關(guān)系使事故調(diào)查更是撲朔迷離。早在2005年,英國石油就用“人脈”逃避了安全事故調(diào)查。當(dāng)時英國石油設(shè)在美國得克薩斯州的一座精煉廠發(fā)生爆炸,導(dǎo)致15名工人喪生,180多人受傷。美國司法部聯(lián)合環(huán)境保護署進行了“犯罪”調(diào)查,最終英國石油被罰5000萬美元,但當(dāng)環(huán)保署想繼續(xù)調(diào)查英國石油高層的失職問題時,卻遭到了司法部門的拒絕。因此,有人推測,這次的漏油事件,英國石油公司將順利逃過安全事故調(diào)查,也不會受到什么懲治,只是多交幾筆罰金而已。就是這樣僥幸的逃脫,為將來各類事故的發(fā)生埋下了禍根。
通過對兩次公共危機處理的比較分析,我們可以看出在此過程中政府發(fā)揮著重要作用。兩次公共危機的處置帶給我們的啟示主要有以下幾個方面:
(一)建立具有快速反應(yīng)能力的應(yīng)急預(yù)警機制
突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)警機制是政府危機管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)急預(yù)警機制是政府突發(fā)公共事件響應(yīng)機制中的一個重要組成部分[5]。在實際情況中,往往會因為公共危機的突發(fā)性、隱蔽性和不穩(wěn)定性,很容易忽視其發(fā)生的征兆,而等到破壞性的結(jié)果發(fā)生時,卻因來不及采取措施而造成重大損失。因此,能否盡早發(fā)現(xiàn)公共危機征兆,就成為政府能否及時有效地采取行動的關(guān)鍵。為此,政府部門應(yīng)當(dāng)建立起相應(yīng)的技術(shù)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息上報制度,并且制訂出科學(xué)合理的處理預(yù)案,明確啟動的相應(yīng)程序。另外,還應(yīng)當(dāng)適時地舉行應(yīng)急演練,保持應(yīng)急預(yù)警機制的反應(yīng)能力。
(二)建設(shè)統(tǒng)一指揮的應(yīng)急指揮平臺
現(xiàn)代的應(yīng)急指揮要求是:充分運用現(xiàn)代科技手段,建立和完善應(yīng)急體系和工作流程,提高應(yīng)對突發(fā)公共危機的能力,構(gòu)建起統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的突發(fā)公共危機應(yīng)急機制,切實提高政府的應(yīng)急管理能力[6]?,F(xiàn)在,很多發(fā)達國家在公共危機的管理和處置方面已有了較為成熟的經(jīng)驗,比如,建立應(yīng)對危機的專門機構(gòu),如英國政府設(shè)立的非軍事意外事件委員會、韓國設(shè)立的“中央災(zāi)害對策本部”、美國設(shè)立的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等[7]。我國也可以借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗,在中央和地方縣以上人民政府建立危機管理機構(gòu),依靠各部門的協(xié)同,統(tǒng)一規(guī)劃,總體實施,在最短時間內(nèi)發(fā)揮指揮系統(tǒng)最大作用。
(三)組建專業(yè)的應(yīng)急處置隊伍
雖然政府肩負(fù)著處置公共危機的職責(zé),但是公共危機的處置和應(yīng)對絕不能僅僅依靠行政人員,必須要做到區(qū)分不同性質(zhì)的公共危機,建立相應(yīng)的處置隊伍。在現(xiàn)代社會,形勢復(fù)雜多變,政府的管理職能也日趨復(fù)雜,任何人都無法掌握和處理數(shù)量眾多的信息,因此在處理公共危機時一定要以科學(xué)的知識和技術(shù)為武器,同時政府也應(yīng)組建相應(yīng)的智囊團,聽取其意見。對于應(yīng)急處置隊伍的組建,一定要著眼長遠(yuǎn),加大投入力度,注重對應(yīng)急處置隊伍的培訓(xùn),早日建設(shè)起一支裝備優(yōu)良、技術(shù)扎實、有奉獻精神,能用得上、打得贏的公共危機應(yīng)急處置隊伍。
(四)開展權(quán)威的危機調(diào)查評估
危機后的調(diào)查評估,是危機管理循環(huán)周期中最后的一個環(huán)節(jié),對其他環(huán)節(jié)起到反饋作用,在危機管理中具有重要意義。一方面,通過對已發(fā)生的危機事件和處理過程進行調(diào)查和評估,認(rèn)知危機本質(zhì)與影響,對危機后期恢復(fù)與重建進行有效指導(dǎo),防范次生危機發(fā)生。另一方面,對危機事前、事中管理工作進行有效反饋,提出針對性改進措施,進行危機管理體系的修復(fù),實現(xiàn)組織變革,提高組織應(yīng)對危機的處置和恢復(fù)能力,防范類似危機發(fā)生。這就要求相關(guān)部門通過獨立的權(quán)威調(diào)研評估機構(gòu),對危機和危機管理的全部關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行實事求是的調(diào)查和公正的評估,認(rèn)知危機發(fā)生的原因,審視體制中的不足,評價政府和組織在危機管理中的成效,提出有針對性的建議措施。調(diào)查評估最終以報告的形式公布,為危機管理實踐體系的自我修復(fù)與組織變革提供依據(jù),為危機管理理論的完善提供素材、搭建危機和危機管理模型。
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The Comparative Study in Handling Emergent Public Crises in China and Other Countries——Taking the Mining Accident of Wangjialing Coalmine in Shanxi Province and the Oil Leak Crisis of British Petroleum Company in the Gulf of Mexico as Examples
SUI Fu-guo,CHEN Bing,ZHAO Lei-lei
(School of Management,Zhejiang Ocean University,Zhoushan 316000,China)
The public crisis management system is the hard core of the government public organization system.For a society and a government facing crisis,the most important strategic choice should be establishing a set of excellent public crisis management and emergency mechanism so as to unceasingly enhancing the crisis management and the ability of emergency management of the government as well as the entire society.This article takes the mining accident crisis of Wangjialing coalmine in Shanxi Province and the oil leak crisis of British Petroleum Company in the Gulf of Mexico as examples.Through the contrastive analysis of these two cases and based on establishing emergency handling measure of public crisis management it is aimed to discover the differences and reasons between crisis managements of both countries in order to put forward the proposals in promoting the public crisis management ability for the government from four aspects,including establishing emergency early warning mechanism with quick reaction capability,emergency direction platform under unified command,specialized emergency processing troop and conducting authority emergency investigation and assessment.
public crisis;crisis management;emergency;measures;research
D63
A
1008-8318(2011)03-0035-05
2011-01-24
隨付國(1980-),男,山東聊城人,講師,碩士。