試論公安機關(guān)治安調(diào)解制度

■ 劉鳳娟

一個社會的目標不應(yīng)當是消滅糾紛，而應(yīng)當是減少糾紛尤其是惡性糾紛，而減少惡性糾紛的主要方法就是建立一套有序的糾紛解決程序裝置，防止糾紛擴大化、惡性化，從而實現(xiàn)一種長治久安的社會局面。糾紛解決機制，指爭議當事人用以化解和處理糾紛的手段和方法，可分為公立救濟、社會型救濟、私力救濟三種。

一、治安調(diào)解發(fā)揮的積極作用

《治安管理處罰法》第9條規(guī)定是公安機公進行治安調(diào)解的法律依據(jù)，法律這樣規(guī)定對治安案件的調(diào)節(jié)具有以下的積極作用：

1.有利于把治安糾紛息訟于萌芽狀態(tài)。治安糾紛發(fā)生后，鑒于雙方當事人以及相關(guān)證人都在現(xiàn)場，這就有利于處警民警及時了解案情、明確責任，并對雙方當事人進行勸解和疏導，有利于快速為當事人解決糾紛，可有效避免矛盾進一步激化。

2.可有效降低當事人解決糾紛的成本。中國自古就有“息訟”的傳統(tǒng)，其主要的原因就是訴訟會為當事人帶來大量時間、精力、金錢的浪費，而治安調(diào)解恰恰可以避免耗費大量的時間、精力和金錢，當事人更無需繳納任何調(diào)解費用，也無需聘請律師，只需要在民警主持下以志愿的意思表達達成調(diào)解協(xié)議。

二、治安調(diào)解存在的問題

實際工作中，在治安調(diào)解中存在民警違反調(diào)解自愿原則、超范圍適用等問題，應(yīng)當進一步改革和完善公安機關(guān)相關(guān)案件考核機制，促進其合法、規(guī)范進行。

1.違反治安調(diào)解自愿原則。有的民警圖省事，利用職權(quán)和信息優(yōu)勢，對當事人采取欺騙甚至恐嚇的方式，迫使當事人達成協(xié)議。其包括兩種情形：一是迫使當事人接受治安調(diào)解；二是迫使當事人達成非自愿的治安調(diào)解協(xié)議。這樣的調(diào)解協(xié)議不符合法律規(guī)定，也不利于矛盾的解決，同時調(diào)解結(jié)果也不具備法律效力。

2.超范圍適用治安調(diào)解。有的民警在接處警時自覺或不自覺地擴大治安調(diào)解的適用范圍，這樣能夠快速的解決案件，減少辦案所耗費的時間和精力。所以有些公安民警對一些明顯屬于刑事案件、明顯不屬于治安調(diào)解范圍的行政案件、無法在現(xiàn)場查清案情的治安案件，試圖通過治安調(diào)解的方式把案件消化掉，以圖大事化小，造成案件降格處理或使違法人員得不到應(yīng)有的處罰和打擊。有的民警為了盡快緩解雙方當事人的矛盾，不分情況大包大攬，把本屬于人民法院、人民調(diào)解工作委員會職責的民事糾紛、民間糾紛等也通過治安調(diào)解的方式予以解決，超出了公安機關(guān)的職權(quán)范圍。

3.調(diào)解程序存在瑕疵。有的民警在治安糾紛發(fā)生后的解決方法簡單，對案件情況不做具體了解就迫使雙方當事人協(xié)商解決，如果協(xié)商不成就帶到公安機關(guān)再處理；有的民警則是在雙方當事人達成治安調(diào)解協(xié)議后，未按法律規(guī)定制作書面協(xié)議書；有的則是在制作協(xié)議書后未明確要求并監(jiān)督當事人履行協(xié)議內(nèi)容，造成當事人反悔不履行協(xié)議內(nèi)容，給社會造成不良后果；有的民警則是在調(diào)解時不制作調(diào)解協(xié)議書，或制作調(diào)解書的未將調(diào)解協(xié)議書歸檔備查，或把治安調(diào)解作為其它工作報備。這都使得良好治安調(diào)解工作制度不能發(fā)揮其應(yīng)有的功效，達不到預(yù)期的效果。

三、健全治安調(diào)解工作制度、程序規(guī)范

治安調(diào)解是指公安民警作為中間人，通過勸解和疏導等方法，推動發(fā)生糾紛的當事人達成和解協(xié)議，從而對治安案件作出處理的一種執(zhí)法活動，具有把治安糾紛解決于萌芽狀態(tài)、節(jié)省當事人解決糾紛成本和公安機關(guān)辦案成本等優(yōu)勢。

1.轉(zhuǎn)化公安機關(guān)對于調(diào)解的思想觀念。首先縣級公安機關(guān)，特別是縣級公安機關(guān)領(lǐng)導要強化調(diào)解理念，要注重領(lǐng)導引導，并發(fā)揮領(lǐng)導干部重視調(diào)解、親自進行調(diào)解的表率作用，為干警作出示范。要把調(diào)解優(yōu)先的理念植根于廣大民警的頭腦，把調(diào)解的手段貫穿于公安執(zhí)法的全過程。只要是法律允許進行治安調(diào)解的矛盾糾紛和案件，必須用調(diào)解手段，強力推動公安治安調(diào)解工作。其次是加強教育培訓和宣傳引導工作，縣級公安機關(guān)組織民警認真學習關(guān)于治安調(diào)解工作的法律、法規(guī)、政策以及治安調(diào)解的原則、方法和技能，從而進一步提高公安民警治安調(diào)解工作的能力和水平，同時還要運用報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體，加強對有關(guān)治安調(diào)解工作的宣傳力度，才能在社會上營造出大調(diào)解的良好社會氛圍。

2.明確治安調(diào)解范圍、內(nèi)容、程序。第一公安機關(guān)治安調(diào)解的案件范圍。因民間糾紛引起的打架斗毆、損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關(guān)都可以進行調(diào)解。因這類行為，一般情節(jié)比較輕微，雙方當事人之間較為熟識，甚至是長期相處，處理不好，不僅影響生活、工作，而且還可能會造成矛盾的累積，釀成新的糾紛，不利于社會的穩(wěn)定、和諧。對于發(fā)生在不熟悉的人之間的其他一些民間糾紛，當事人大多數(shù)是沒有違法習性，且情節(jié)一般較輕，很多人發(fā)生糾紛的原因就是一時沖動，事情發(fā)生也都很后悔，而且這些糾紛又往往是事出有因的。對這些人只要予以批評教育，使其能夠認識到自己的錯誤，并愿意向?qū)Ψ疆斒氯速r禮道歉、對損失的財物進行賠償損失，就能夠解決問題。如果采用簡單的處罰的手段，這樣就使得行為人存在抵觸情緒，繼而不愿意向被侵害人賠償損失、不愿意向被侵害人賠禮道歉，這樣顯然并不利于矛盾的解決。對于這樣的大量的治安糾紛，被侵害人如果都要起訴到法院去解決，這樣做不僅耗費當事人大量的時間、精力、財力，同時還會增加法院訴訟，這樣就導致權(quán)利救濟的成本過高，不利于矛盾的解決、和諧社會的建立。

第二公安機關(guān)治安調(diào)解的具體內(nèi)容。主要是指就違反治安管理行為所造成的被侵害人的人身、財產(chǎn)等損害和損失，應(yīng)當如何進行賠償?shù)葐栴}，在雙方當事人之間進行斡旋。公安機關(guān)的調(diào)解并不是混淆是非、和稀泥，而是應(yīng)當在明確案情、分清責任的基礎(chǔ)上，通過對當事人批評、教育、宣傳法律知識等方式，使有過錯的一方深刻認識到自己行為的違法性和社會危害性，認識到自己的行為給被侵害人造成的損害或損失，使其反省并自覺承擔賠償責任，以其實際行動補償被侵害人的人身損害、經(jīng)濟損失，撫慰其精神損失；同時，民警也應(yīng)該通過作被侵害人的思想工作，使其及時接受違反治安管理行為人的真誠悔改，諒解其錯誤行為，當然也包括在經(jīng)濟賠償?shù)确矫?，同時也要考慮到加害人的經(jīng)濟狀況，適當減輕甚至免除其經(jīng)濟賠償責任等。這種調(diào)解在性質(zhì)上屬于國家行政機關(guān)居間調(diào)解當事人之間的民事爭議，化解當事人之間的矛盾，并不是對公安機關(guān)如何行使行政處罰權(quán)進行討價還價。如果當事人之間就解決民事爭議達成協(xié)議，公安機關(guān)的行政處罰權(quán)也就沒有必要再行使。

第三調(diào)解是否是必經(jīng)程序。治安管理處罰法規(guī)定對治安案件可以進行調(diào)解，顯然這表明調(diào)解并不是一個必須的程序，但這也不意味著公安機關(guān)對治安調(diào)解具有自由性。調(diào)解與否應(yīng)由公安機關(guān)處警民警根據(jù)案件和當事人的具體情況等進行綜合判斷。只要雙方當事人有意愿進行調(diào)解，就應(yīng)當為其進行調(diào)解。相反，對于雙方當事人沒有意愿調(diào)解的案件，應(yīng)當及時處理，不能片面強調(diào)調(diào)解而久調(diào)不決，這樣可能就更不利于矛盾的解決。

第四對調(diào)解達不成協(xié)議或不履行協(xié)議的處理。對于不能達成調(diào)解協(xié)議的案件，或者雖然經(jīng)調(diào)解達成了協(xié)議，但是因為反悔的原因而不履行調(diào)解協(xié)議的，對于達成協(xié)議后不履行協(xié)議的情形，既包括當事人反悔，不承認達成的協(xié)議的情形，也包括當事人雖沒有明確表示拒絕履行協(xié)議，但是不采取實際行動的情形。對于這幾種情形，應(yīng)當遵循治安管理處罰法的規(guī)定，對違反治安管理的行為人予以行政處罰，并告知當事人關(guān)于民事賠償?shù)葐栴}，可以向人民法院提起民事訴訟來行使自己的權(quán)利。

四、完善治安調(diào)解機制的對策

治安調(diào)解在實踐中存在著這樣那樣的諸多問題，究其根源是在于現(xiàn)行治安調(diào)解制度尚不夠完善。筆者認為，應(yīng)從以下幾個方面考慮對策。

1.對治安調(diào)解適用范圍的把握。表面上看，對治安案件以外原因引起的矛盾糾紛的調(diào)解與治安調(diào)解并無區(qū)別，但筆者認為它們之間還是有所不同：治安調(diào)解顧名思義就是對治安案件的調(diào)解，屬于行政案件的范疇；而其他原因引起的一般矛盾糾紛就不能作為案件來處理，這些矛盾糾紛已經(jīng)超出了公安機關(guān)的出警職權(quán)范圍。即使公安機關(guān)進行調(diào)解，也是為了服務(wù)人民群眾。

2.治安調(diào)解以查明事實為條件。實踐中，少數(shù)民警在治安調(diào)解時忽視案件事實的查明，片面追求促成當事人達成調(diào)解或和解協(xié)議，這種做法不足取。

治安調(diào)解關(guān)鍵就是在于能夠快速、高效地解決治安糾紛，但應(yīng)當遵守法律、法規(guī)的規(guī)定。這就要求只有事實清楚、責任明晰的治安案件才適用治安調(diào)解，一方面，如果不查明案件基本事實，就無法判斷案件是否事實清楚、責任明晰？另一方面，如果主持調(diào)解的民警沒有查明案件基本事實、確定責任，也難以提出令雙方當事人都心服的調(diào)解方案，影響對案件的調(diào)解。

3.治安調(diào)解的法律后果。治安調(diào)解達成協(xié)議以后違反治安行為人必須盡快履行調(diào)解協(xié)議，根據(jù)履行的效果公安機關(guān)不再對違反治安行為人進行行政處罰，至此治安案件處理完結(jié)。如果當事人對調(diào)解反悔，要求再次處理的，公安機關(guān)在原則上不應(yīng)受理，但在以下兩種情形下，公安機關(guān)應(yīng)當接受要求，對案件重新調(diào)查并依法處理：第一種情形是治安調(diào)解確實存在違反自愿、合法原則的事實，如主持調(diào)解的民警迫使當事人接受治安調(diào)解協(xié)議；第二種情形是治安調(diào)解結(jié)案的案件發(fā)生重大情形變更。在上述兩種情形下，公安機關(guān)應(yīng)對治安案件重新調(diào)查處理。那么對于之前形成的治安調(diào)解協(xié)議所記載的事實能否作為證據(jù)使用呢？筆者認為，由于治安調(diào)解協(xié)議是當事人之間互諒互讓的結(jié)果，當事人既可能在責任上讓步，也可能為及早解決糾紛而自認某些對己不利的事實，因此，不宜將協(xié)議記載的事實作為重新處理的證據(jù)使用，否則不利于讓步的當事人一方。

五、關(guān)于治安調(diào)解的監(jiān)督機制

治安調(diào)解為化解矛盾糾紛帶來便利的同時，未通過公安機關(guān)審批，游離于有效監(jiān)督之外。為此，有必要設(shè)置有效的監(jiān)督機制以保證治安調(diào)解的順利進行。

1.建立和落實治安調(diào)解報備制度。根據(jù)《公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第十五條的規(guī)定，治安案件應(yīng)當納入行政案件的統(tǒng)計范圍之內(nèi)，其所達成的《治安調(diào)解協(xié)議書》應(yīng)隨之編號裝訂存檔。處警民警對于治安調(diào)解的擁有大量的處分權(quán)力，所以不僅對辦案部門提出報備要求，還要對治安調(diào)解民警的進行有效監(jiān)督。筆者認為，可以借鑒當場處罰的做法，規(guī)定民警在治安調(diào)解結(jié)案后必須在24小時內(nèi)向所屬公安機關(guān)備案，或要求民警在規(guī)定時間內(nèi)在案件辦理系統(tǒng)中錄入治安案件現(xiàn)場調(diào)解基本情況，以便公安機關(guān)及時掌握治安案件真實情況，實現(xiàn)對現(xiàn)場調(diào)解的有效監(jiān)督。

2.制定治安調(diào)解績效考核獎懲機制。對治安調(diào)解工作內(nèi)容進行分解量化，制定數(shù)量、質(zhì)量并重的績效考核標準，并根據(jù)考核結(jié)果對成績優(yōu)秀的單位和個人予以獎勵，調(diào)動民警的積極性、創(chuàng)造性。同時制定相應(yīng)的過錯責任追究辦法，對因工作不力或不重視調(diào)解工作而造成矛盾糾紛激化、產(chǎn)生重大社會影響的，經(jīng)相關(guān)部門核實后要給予相應(yīng)處分。

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