地方債務(wù)背后的制度問(wèn)題

郭凱

在應(yīng)對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題的時(shí)候，千萬(wàn)不能只看靜態(tài)的債務(wù)。靜態(tài)的債務(wù)再大也是有限的，而如果債務(wù)形成背后的制度性因素得不到糾正，那債務(wù)危機(jī)的到來(lái)，怕只是一個(gè)時(shí)間問(wèn)題

6月底，國(guó)家審計(jì)署公布《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，這是迄今為止最權(quán)威的關(guān)于地方債務(wù)的報(bào)告。根據(jù)這份報(bào)告，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模為10.7萬(wàn)億元。

10.7萬(wàn)億不是一個(gè)令人驚訝的數(shù)字。在這之前的一些估算就表明，地方債務(wù)會(huì)在10萬(wàn)億上下。10.7萬(wàn)億當(dāng)然更不是一個(gè)小數(shù)字，這超過(guò)了中央政府的直接債務(wù)，高于2010年全國(guó)GDP的25％，達(dá)到全國(guó)銀行貸款余額的20％，相對(duì)于地方政府的直接財(cái)政收入，也就是不考慮中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的部分，則會(huì)是好幾倍。

不少人看到這么大的債務(wù)規(guī)模，很自然地非常擔(dān)心。一些是從地方政府償債能力的角度。整體的數(shù)字已然不低，這中間還掩蓋了一些地方政府很可能已經(jīng)借了過(guò)度債務(wù)的現(xiàn)實(shí)。因此在未來(lái)幾年，即便不出現(xiàn)全局性的償債困難，一些地方政府面臨嚴(yán)重的問(wèn)題不會(huì)是一件讓人驚訝的事情。另一些是從金融安全的角度來(lái)看。地方債務(wù)很多是從銀行借的，如果這部分債務(wù)變成壞債，會(huì)對(duì)我們的銀行體系造成很負(fù)面的影響。如果再加上房地產(chǎn)價(jià)格大幅下挫，一些機(jī)構(gòu)，比如說(shuō)三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)之一的惠譽(yù)，就認(rèn)為這會(huì)大大增加中國(guó)在未來(lái)幾年發(fā)生銀行危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。

筆者也很擔(dān)心地方債務(wù)問(wèn)題，但不是因?yàn)樯厦嬲f(shuō)到的這些原因。在說(shuō)自己的原因之前，讓我先說(shuō)為什么上面這些原因并不足以讓我感到非常擔(dān)心。這里面有三個(gè)關(guān)鍵詞：高增長(zhǎng)，低利率和好資產(chǎn)。

中國(guó)的高增長(zhǎng)和低利率意味著，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入會(huì)以高于債務(wù)很多的速度增長(zhǎng)。因此，任何存量或者說(shuō)靜態(tài)的債務(wù)，即便此時(shí)看起來(lái)很嚴(yán)重，幾年之后就會(huì)顯得不那么嚴(yán)重。更何況，地方政府手里還有很多的資產(chǎn)，這里要從地方債務(wù)對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施算起。沒(méi)錯(cuò)，過(guò)去兩年的大干快上，一定有很多的浪費(fèi)，不少項(xiàng)目肯定無(wú)法產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流，很多項(xiàng)目恐怕缺少足夠的科學(xué)認(rèn)證。但在看到這些問(wèn)題的同時(shí)，我們也必須承認(rèn)，中國(guó)還遠(yuǎn)沒(méi)有到基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)剩的地步。換句話說(shuō)，地方政府借下的這些債務(wù)所進(jìn)行的投資，不是都去打水漂了，這些項(xiàng)目今后產(chǎn)生的直接或者間接的回報(bào)，是不可以忽略的。除去這些項(xiàng)目本身，地方政府還有很多其他資產(chǎn)，比如說(shuō)土地和國(guó)有資產(chǎn)，這些資產(chǎn)的總量沒(méi)有精確估算，但應(yīng)該也很龐大。因此，在全國(guó)的層面，更可能發(fā)生的情形還是地方政府的這些存量債務(wù)能夠在未來(lái)5至10年被消化。一些地方政府真的出現(xiàn)債務(wù)問(wèn)題，也可以通過(guò)出售資產(chǎn)來(lái)償債。大規(guī)模地出現(xiàn)地方政府債務(wù)危機(jī)的可能性看起來(lái)很小。

地方債務(wù)真正讓人擔(dān)心的，是背后的制度性的問(wèn)題：地方財(cái)政高度不透明，預(yù)算外資金龐大，政企不分，銀行仍沒(méi)有真正的商業(yè)化。

在法律上，中國(guó)的地方政府是不能有赤字的。因此，地方政府積累債務(wù)，在法律上是不應(yīng)該出現(xiàn)的。不過(guò)，它還是發(fā)生了，而且數(shù)額巨大。這些情況所以能發(fā)生，需要很多個(gè)環(huán)節(jié)一起出問(wèn)題。

首先就是政府的預(yù)算。如果政府的預(yù)算真正包含了政府的全部財(cái)政收支，那赤字和債務(wù)就不可能在這么大尺度上發(fā)生。但實(shí)際情況是，政府的財(cái)政行為只有一部分是預(yù)算內(nèi)的，還有很大一部分是預(yù)算外的，更有很多是通過(guò)企業(yè)完成的，而不顯示為政府的運(yùn)作。這使得地方政府不能有赤字的規(guī)定形同虛設(shè)，而且發(fā)生赤字和債務(wù)的行為，因?yàn)椴辉陬A(yù)算上，因此也很難監(jiān)督。

其次，政府自己是不能找銀行貸款的，因此，政府只能通過(guò)企業(yè)變相的找銀行貸款。如果政府和企業(yè)之間能有很好的防火墻，政企是徹底分離的，那政府過(guò)度借債這件事情也不會(huì)發(fā)生。可問(wèn)題是，中國(guó)不僅沒(méi)有做到政企分離，很多企業(yè)干脆就是政府辦的。

最后，如果銀行在放貸的時(shí)候能夠?qū)徤饕恍?，那也不?huì)發(fā)生地方政府借過(guò)頭債的問(wèn)題?？墒?，中國(guó)的銀行，特別是地方上的中小銀行，在一定程度上仍然是地方政府的錢袋子。這些銀行的大股東很可能就是地方政府，在給政府項(xiàng)目貸款的時(shí)候，這些銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制幾乎形同虛設(shè)。

上面的這些問(wèn)題的共同結(jié)果是，地方政府的債務(wù)完全不是靜態(tài)的，而是會(huì)有持續(xù)增加的可能性，這才是地方政府債務(wù)問(wèn)題的關(guān)鍵?，F(xiàn)在可以整頓地方債務(wù)，收緊銀根，但是一旦進(jìn)入下一個(gè)放松周期，地方債務(wù)有可能又會(huì)卷土重來(lái)。因此，不解決地方債務(wù)背后的制度性問(wèn)題，地方債務(wù)將始終是一個(gè)問(wèn)題，而且這個(gè)問(wèn)題始終會(huì)以非常不透明的方式存在。誰(shuí)能保證經(jīng)歷幾個(gè)周期之后，我們還能說(shuō)地方政府的債務(wù)不是一個(gè)大問(wèn)題？

正是因?yàn)檫@些，在應(yīng)對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題的時(shí)候，千萬(wàn)不能只看靜態(tài)的債務(wù)。靜態(tài)的債務(wù)再大也是有限的，而如果債務(wù)形成背后的制度性因素得不到糾正，那債務(wù)危機(jī)的到來(lái)，怕只是一個(gè)時(shí)間問(wèn)題。

(作者為國(guó)際貨幣基金組織經(jīng)濟(jì)學(xué)家）