公路收費(fèi)的“死結(jié)”

崔曉火

留下買路錢

“貸款修路，收費(fèi)還貸”最初是一項利國利民的政策，也正是在這個政策的支持下，中國的公路網(wǎng)建設(shè)在30年間取得了輝煌的成果。然而，30年后，這項政策下的中國收費(fèi)公路，似乎正在陷入“收費(fèi)還貸，越收越貸”的惡性循環(huán)，漸漸成為一大民怨。

6月20日，國家發(fā)改委、財政部等五部委聯(lián)合在全國范圍內(nèi)開展收費(fèi)公路專項清理工作，擬用一年時間，集中清理全國公路的超期收費(fèi)、通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高以及不合理的收費(fèi)。此舉一出，引來稱贊，也多有質(zhì)疑：清理行動會有用嗎？

事實(shí)上，公路的收費(fèi)政策問題復(fù)雜，涉及多主體、多部門、多省份的利益博弈。《中國新聞周刊》記者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管中央政府三令五申要整治亂收費(fèi)情況，但地方政府既是公路收費(fèi)政策的受益者，又是治理亂收費(fèi)的直接責(zé)任人，很難作出給力的舉措；各地有關(guān)收費(fèi)公路的信息不夠透明，甚至當(dāng)?shù)毓賳T都不甚了解，公眾和媒體更無法介入及監(jiān)督，只能無奈地置身一旁，隔岸觀火。同時，中央及地方的財政投入不足，燃油稅費(fèi)改革不徹底，以及相關(guān)法律法規(guī)的漏洞，使當(dāng)前中國收費(fèi)公路成為了一個特殊的利益群體，綁架了公眾利益，吞噬了路之“公”。

欲解決這些復(fù)雜的問題，僅通過清理超期收費(fèi)、降低通行標(biāo)準(zhǔn)很難完成，而應(yīng)轉(zhuǎn)變中國現(xiàn)有公路發(fā)展方式，將公路從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的工具屬性，轉(zhuǎn)變?yōu)楣苍O(shè)施的公屬性，從體制上著手根治中國的收費(fèi)公路問題。

從這個意義上說，收費(fèi)公路的治理問題，也是讓老百姓分享建設(shè)成就，讓全社會分享改革紅利的問題。

要解決今后中國公路的收費(fèi)問題，首先是通過協(xié)調(diào)中央和地方財政，解決之前公路建設(shè)的債務(wù)壓力，停止把償款壓力轉(zhuǎn)嫁給公眾的錢包

云南公路的債務(wù)問題，來得不那么是時候。

6月20日，交通運(yùn)輸部等五部委宣布開展清理收費(fèi)公路工作，隨后便傳出云南省的收費(fèi)公路4月份險被近千億元貸款壓垮的消息。這枚重磅炸彈引發(fā)的震蕩，波及了多個部委、地方政府和國有銀行。

據(jù)報道，負(fù)責(zé)省內(nèi)近20萬公里公路建設(shè)和融資的云南省公路開發(fā)投資有限公司，注冊資本僅為50億元，目前在包括國家開發(fā)銀行、建設(shè)銀行、工商銀行等十幾家銀行貸款余額高達(dá)900多億元。然而在6月底相關(guān)貸款即將進(jìn)入還本付息期之時，公司卻向債權(quán)銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”。

盡管這股地方公路項目投資的“違約”潮目前僅露出“苗頭”，但在一些內(nèi)部人士眼中，這多少是一件令交通系統(tǒng)“難堪”的事情。

事實(shí)上，由財政緊縮帶來的地方公路的債務(wù)問題，目前在多數(shù)省份普遍存在。哪怕不少高速公路現(xiàn)在的收費(fèi)從每公里0.5元提高到1元，許多地方政府仍然是“很差錢”。

這就是公路收費(fèi)問題的“死結(jié)”。

“債務(wù)危機(jī)”來了？

7月1日起，北京首都機(jī)場高速對通行車輛的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從標(biāo)準(zhǔn)車型每部10元調(diào)低至5元。這被外界認(rèn)為是多年來地方政府對公路收費(fèi)的首次“矯正”，也是6月20日交通運(yùn)輸部等五部委開展清理收費(fèi)公路工作啟動以來第一條明顯降價的爭議公路。

這條總長18.7公里的“明星公路”在1993年通車時公布的投資總額為11.65億元，每年約4億元的通車收費(fèi)使其早已還清貸款。不過，被授予特許經(jīng)營權(quán)的首都公路發(fā)展集團(tuán)有限公司卻始終不公開這條公路的收入去向。

國內(nèi)對收費(fèi)欲罷不能的公路還有不少。日通行量高達(dá)10萬輛的廣深高速和5萬輛的滬寧高速等都是著名的“印鈔機(jī)”公路。

這些“明星公路”利用高效益和高利潤，大量吸金，在維持自身運(yùn)營的同時，將利潤轉(zhuǎn)移到省內(nèi)其余“差錢的”新建公路和低效益公路項目中。這種以舊建新、以舊養(yǎng)新的資金滾動，為各省市的公路項目建設(shè)解決了短期的資金問題，快跑式地完成了路網(wǎng)建設(shè)。

“這種資本滾動式的發(fā)展支撐了國內(nèi)許多省區(qū)內(nèi)相對落后地區(qū)的公路網(wǎng)普及。比如滬寧高速所在的江蘇省就以運(yùn)營收入補(bǔ)貼蘇北地區(qū)的公路建設(shè)?！苯煌ㄟ\(yùn)輸部規(guī)劃研究院副總工程師徐麗告訴《中國新聞周刊》。

然而全國的公路項目仍存在巨大的資金缺口。在不斷的補(bǔ)窟窿中，公路建設(shè)似乎陷入永無止境的債務(wù)問題中。

6月27日，國家審計署公布的最新審計報告表明，2010年全國高速公路債務(wù)的借新還舊率為54.64%。而中國銀監(jiān)會也有調(diào)查顯示，黑龍江、湖南、湖北、河北、吉林、山西、云南、重慶、青海、貴州等省的2011年通行費(fèi)收入，在扣除必要養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用后，難以有效償還貸款利息。

據(jù)交通運(yùn)輸部主辦的《中國交通報》7月1日報道，多個省級政府公路項目的負(fù)債率多數(shù)超過70%。南方某省一家總資產(chǎn)1650億元、負(fù)債率達(dá)71%交通集團(tuán)坦言，該集團(tuán)2010年僅支付銀行利息就需33億元，未來五年，該公司還將承擔(dān)1968公里的高速公路建設(shè)任務(wù)，總投資規(guī)模約2228億元，需投入資本金約662億元，目前尚有約381億元的資本金缺口，即使資本金全部到位，集團(tuán)也將新增1500億元債務(wù)。

即使在擁有高效益公路的地區(qū)，例如財力雄厚、公路網(wǎng)發(fā)達(dá)的廣東和江蘇兩省，地方財政也普遍將公路收費(fèi)，轉(zhuǎn)移為其他公路項目的修建和養(yǎng)護(hù)。在兩省2011年的財政預(yù)算中，均提到將地方財政的交通事業(yè)支出主要用于縣鄉(xiāng)和農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)，因為鮮有投資者主動提出承建這類免費(fèi)公路。

廣東省金融辦公室主任周高雄曾透露，省內(nèi)路橋建設(shè)負(fù)債已超過1600個億，其虧損率在2009年達(dá)到36.4%。“再這樣下去將可能變成銀行的爛賬，影響金融安全?！?/p>

一位國有商業(yè)銀行的投資管理人士表示，近期中國人民銀行的緊縮政策讓各大國有銀行對公路的放貸更為謹(jǐn)慎，還有一些效益相對較低的高速公路面臨潛在的“違約”。如果6月份的消費(fèi)價格指數(shù)（CPI）如外界預(yù)料突破6%，7月份央行即便僅僅是象征性地加息，也不排除部分公路項目出現(xiàn)“違約潮”的可能。

地方修路“大躍進(jìn)”

然而，在過去的十年間，銀行始終熱衷于為地方政府借貸修建各級公路。實(shí)際上，相對薄弱的監(jiān)管機(jī)制以及各大銀行對公路項目借貸的較高積極性，讓崇拜GDP數(shù)據(jù)的地方政府對于修建公路產(chǎn)生了較大的沖動。

顯而易見，盡管立項之時需要大舉拆借，還款負(fù)擔(dān)早已轉(zhuǎn)移到下屆政府。只要有新的公路項目，就可以有大量的現(xiàn)金流，從而推高本屆政府的GDP指標(biāo)。

據(jù)一名業(yè)內(nèi)人士觀察，幾乎每個省都不止一次地修改過其高速公路規(guī)劃?！拔覀儾豢煞裾J(rèn)公路網(wǎng)本身對中國經(jīng)濟(jì)的提升作用，但不是每個地區(qū)都有能力支持這么多公路的修建和養(yǎng)護(hù)，這需要嚴(yán)謹(jǐn)判斷?，F(xiàn)在許多省區(qū)內(nèi)的高速公路密度已超過歐洲部分國家。按照目前的規(guī)劃速度，總里程還會累加?！?/p>

事實(shí)上，據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，至2005年，交通制約經(jīng)濟(jì)的“瓶頸”效應(yīng)已有所緩解，而修路帶來的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展也較2005年前顯弱。但地方政府依然大量舉債修路。

為應(yīng)對國際金融危機(jī)，2008年國內(nèi)公路“高速”上馬，高速公路總里程從8.5萬公里調(diào)整為10萬公里，當(dāng)年就建設(shè)了6433公里，總投資6000億。根據(jù)交通運(yùn)輸部公布的數(shù)據(jù)，2009年，國內(nèi)新開工的高速公路建設(shè)項目達(dá)111個，新增里程1.2萬公里，計劃總投資約7000億元，同比分別增長3.6倍、5.9倍和6倍。

根據(jù)交通運(yùn)輸部統(tǒng)計，按“十二五”規(guī)劃，截至2015年，中國將建成10.8萬公里國家高速公路網(wǎng)，目前已完工的里程達(dá)7.4萬公里，尚不包括大量在規(guī)劃中的高速公路。

對公路網(wǎng)建設(shè)的熱情，客觀上促進(jìn)了公路里程的提高，但隨之而來的問題是，已經(jīng)發(fā)展到400多萬公里的公路網(wǎng)，如何承擔(dān)繼續(xù)增長的銀行債務(wù)，并保持良性循環(huán)。

從另一方面來看，目前國內(nèi)的高速公路共有23家上市公司的公路資產(chǎn)，其中境內(nèi)19家、境外4家。據(jù)中國公路學(xué)會高速公路運(yùn)營分會統(tǒng)計，這23家公司，共掌管全國10.58%的高速公路和1.78%的一級公路。

這些上市公司均為國資企業(yè)，掛帥者不乏交通部門出身的官員。如四川成渝高速公路股份有限公司，據(jù)其2010年年報，現(xiàn)任24名董事、監(jiān)事和高管中，有15名為四川省交通廳的前官員。

這種職業(yè)背景，也使得公路項目的決策多多少少受當(dāng)?shù)卣挠绊憽！暗胤秸竽阈蘼?，而你又缺錢辦事，那么就是誰有辦法，誰說了算?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士告訴《中國新聞周刊》，“你不做，還有別人做，在這個環(huán)境中，就算換個人來負(fù)責(zé)公路項目，做出的決定也不會差很多。”

當(dāng)然，地方政府也有利可圖。

國家審計署2006年的《18省市收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營管理情況審計調(diào)查結(jié)果報告》，是近年來唯一一份針對收費(fèi)公路違法問題的官方報告。

報告指出，一些地方政府和交通部門從自身利益出發(fā)，把收費(fèi)公路作為融資平臺，在公路上違規(guī)設(shè)站、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、將政府還貸公路隨意轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路等，經(jīng)營企業(yè)則通過地方政府批準(zhǔn)的高收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)獲取收益，用來再投資政府指定的其他項目，或彌補(bǔ)財政經(jīng)費(fèi)等。這不僅不能吸引社會資金參與公路建設(shè)，而且讓一些單位以極低的風(fēng)險代價控制了巨額公路國有資產(chǎn)，并從中獲取巨額利益。

審計署調(diào)查了山東、江蘇、浙江等10省(市)共106個公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓項目發(fā)現(xiàn)，地方政府越權(quán)和違規(guī)審批經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的項目多達(dá)60%。另外，多數(shù)地方政府還轉(zhuǎn)讓項目資金，要求受讓方以被轉(zhuǎn)讓公路作質(zhì)押取得銀行貸款支付。

審計署表示，地方政府通過自查，解決了部分存在的問題。

“通常，地方政府在向民營資本轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)時，會附加一部分隱性條款。如承擔(dān)一條效益相對不高的公路，政府會在其他方面給予政策上的幫助?！币晃粐猩虡I(yè)銀行的投資管理人員透露。

財政蛋糕如何分割

負(fù)債建設(shè)國內(nèi)公路，最初是中央財政無法支撐路橋項目投資時的“無奈”之舉。

1984年1月1日，中國第一座收費(fèi)大橋——廣東省的廣深線中堂大橋建成。1984年底，中國第一條收費(fèi)公路——廣東省中山市張家邁進(jìn)港公路宣告通車，中國公路跨入“貸款修路、收費(fèi)還貸”時代。20多年來，多數(shù)公路項目中央投資的比例低于15%，國內(nèi)各省市平均超過80%的收費(fèi)公路由銀行借貸修建。

交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院金融所王利彬博士表示，借貸修路的創(chuàng)舉曾經(jīng)從相當(dāng)程度上解放了中央財政，促成了國內(nèi)公路網(wǎng)的快速成型，并大力拉動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，讓國內(nèi)的公路網(wǎng)絡(luò)提前數(shù)年走出了制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸期”。因此，交通運(yùn)輸部副部長翁孟勇始終堅持，“沒有收費(fèi)公路的政策，就沒有中國交通的成就。”

然而，海量債務(wù)導(dǎo)致的償還壓力，直接表現(xiàn)為公眾感受到的公路收費(fèi)過高。交通運(yùn)輸部的調(diào)研顯示，“以非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”的公路政策，現(xiàn)實(shí)中已發(fā)生了偏差，借貸修路帶來大量的融資問題，已形成巨大的資金缺口。據(jù)《中國交通報》報道，全國公路的資金缺口約在1萬億至3萬億元之間，若政府不從財政上大力支持，資金缺口將越來越大。

另據(jù)交通運(yùn)輸部統(tǒng)計，如今35%的國家高速公路尚未建設(shè)完成，一些主要運(yùn)輸通道擁堵現(xiàn)象普遍，急需擴(kuò)容改造。這樣的公路建設(shè)規(guī)模，每年需投入資金超過1萬億元，而目前超過400萬公里規(guī)模的公路，每年3000億元的養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營與管理費(fèi)用，累加花費(fèi)將是天文數(shù)字。

與此同時，我國每部新購乘用車需繳納10%的車輛購置稅，從2009年起，每升燃油征收1元燃油消費(fèi)稅，這兩項共計每年有超過2000億元的中央稅收，再加上中國持續(xù)增長的財政收入，并沒有帶來對公路建設(shè)投入的增長。根據(jù)交通運(yùn)輸部財務(wù)司的數(shù)據(jù)，2001年，全國公路建設(shè)投資總額中國家財政投資的比例為20.22%，及至2006年，這一比例下降到11.09%，降幅近一半。

“中央財政仍然覺得公路項目可以通過大量舉債完成，因此從公共財政中投入資金的意愿不足，導(dǎo)致現(xiàn)在公路領(lǐng)域出現(xiàn)債務(wù)問題?！苯煌ㄟ\(yùn)輸部一位人士告訴《中國新聞周刊》，“收費(fèi)公路的問題說到底，有一部分是由于強(qiáng)勢政府部門互不相讓，最終只好由公路使用者承擔(dān)責(zé)任?！?/p>

拆解“死結(jié)”

實(shí)際上，清理收費(fèi)公路的工作從2005年起始終在持續(xù)。2009年實(shí)施燃油稅改革后，國務(wù)院明確下達(dá)了《逐步有序取消政府還貸二級公路收費(fèi)實(shí)施方案》，由各省市自行逐步取消收費(fèi)公路。但不少業(yè)內(nèi)分析人士指出，2009年的這輪清理未能改變現(xiàn)狀，根本原因是未能破除歷史遺留的體制和法律困境。

此前，由于地方政府規(guī)劃的公路項目多為其省市交通部門自行融資，收費(fèi)公路從審批、融資、運(yùn)營到還貸，都缺乏有效的監(jiān)管。

一位長期參與討論各地高速公路項目的公路專家坦言，“一條公路的參與各方在利益上高度一致，這種情況下，評估專家不免要受到來自政府、投資方或運(yùn)營方的壓力，很難做出獨(dú)立客觀的建議?！边@位學(xué)者曾參加過多次高速公路定價聽證會。在他的印象中，從預(yù)測高速公路的車流量，到核算修建道路的成本，聽證只是“走走形式”。

交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院副總工程師徐麗進(jìn)一步指出，若要徹底清理收費(fèi)公路，前提是，在解決財務(wù)公開和價格監(jiān)管等問題的基礎(chǔ)上，通過統(tǒng)一而健全的公路收費(fèi)管理主體管理公路。“這個主體可以是公司，也可以是類似高速公路管理局的事業(yè)主體，但關(guān)鍵是要在有效監(jiān)管下運(yùn)營?！彼f。

徐麗認(rèn)為，在現(xiàn)有情況下，想要徹底清理公路收費(fèi)偏高有兩種途徑：一是由政府“兜底”，逐步填補(bǔ)債務(wù)缺口，減輕公眾使用公路的成本；二是修改有關(guān)收費(fèi)條例，在改進(jìn)資金監(jiān)管的情況下，延長公路收費(fèi)的年限，才有可能降低收費(fèi)的強(qiáng)度。

徐麗所提到的條例就是2004年開始施行的《收費(fèi)公路管理條例》。這部條例明確規(guī)定，政府還貸公路的收費(fèi)期限，最長不得超過15年，中西部地區(qū)不得超過20年；而經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限，最長不得超過25年，中西部地區(qū)不超過30年。

然而，這部曾經(jīng)以制約公路還貸期限為目的的條例，如今成為負(fù)債環(huán)境下地方政府只字不提降低收費(fèi)的制度性障礙。

“這是顯而易見的：收費(fèi)期限越短，收費(fèi)強(qiáng)度越大?！敝槿耸客嘎叮槍Α妒召M(fèi)公路管理條例》修改，已經(jīng)在2010年啟動，并進(jìn)入國務(wù)院法制辦的修改程序。

曾資助過中國公路建設(shè)的世界銀行也提出了建議：中國可以考慮將成熟省份的高速公路收入轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)省份低容量和非營利公路的建設(shè)上去，彌補(bǔ)其他省份的收入不足，或像發(fā)達(dá)國家一樣，擴(kuò)大征收燃油稅以解決建設(shè)資金的巨額缺口。

（本刊實(shí)習(xí)生王淏童、李媛、孔令鈺對本文亦有貢獻(xiàn)）