制度反腐的核心在于權(quán)力配置

王全寶

在制度反腐學(xué)者看來，當(dāng)下腐敗滋生蔓延，易發(fā)多發(fā)，實(shí)質(zhì)在于權(quán)力結(jié)構(gòu)出了問題。從權(quán)力反腐過渡到制度，必須與公眾的權(quán)利反腐相結(jié)合，才能跳出反腐敗的周期律困境

“堅(jiān)決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)?！?月1日上午，中共中央總書記胡錦濤在發(fā)表“七一”講話時(shí)再次強(qiáng)調(diào)反腐敗的重要和緊迫。

類似的表述胡錦濤已不是第一次提起，但在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年和中共十八大臨近之際高調(diào)重提，含義頗深。

上述會(huì)議中，胡錦濤用“形勢依然嚴(yán)峻、任務(wù)依然艱巨”來概括目前反腐敗斗爭形勢?！敖ㄔO(shè)好、管理好一個(gè)有幾千萬黨員的大黨，制度要更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。”

如何在90年的視野中觀照中共的反腐歷程？當(dāng)下腐敗滋生蔓延，易發(fā)多發(fā)，實(shí)質(zhì)問題出在哪里，如何從制度層面進(jìn)行更有成效的反腐？《中國新聞周刊》專訪了中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長、制度反腐專家李永忠。

作為國內(nèi)知名的制度反腐專家，李永忠有著長達(dá)32年的紀(jì)檢監(jiān)察工作經(jīng)歷，從軍隊(duì)紀(jì)委到地方紀(jì)委，從市縣紀(jì)委到中央紀(jì)委，從查辦案件到理論研究，李永忠的研究成果不僅多次進(jìn)入高層決策，其反腐觀點(diǎn)亦受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。

在李永忠看來，當(dāng)前腐敗高發(fā)的實(shí)質(zhì)是權(quán)力結(jié)構(gòu)出了問題，而從權(quán)力反腐過渡到制度反腐，還須與公眾的權(quán)利反腐相結(jié)合。

“反腐也是‘摸著石頭過河”

中國新聞周刊：建黨90年以來，中共中央在推進(jìn)反腐工作時(shí)所遵循的基本路徑是什么？

李永忠：我個(gè)人認(rèn)為，依靠群眾，自覺或不自覺地尋找載體是中共建黨以來反腐敗所遵循的基本路徑。這種自覺或不自覺的探索反腐路徑，與探索中國革命、建設(shè)和改革的路徑大致相同，基本上是一種摸著石頭過河的方式。

鄧小平曾說過，“什么是社會(huì)主義？怎么建設(shè)社會(huì)主義？我們并不清楚”。同樣，我們應(yīng)該怎樣反腐??？也不是很清楚。反“對”了是因?yàn)檩d體找對了，反的效果不好，是因?yàn)檩d體并沒有找到或找對。

中國新聞周刊：目前已利用的反腐載體有哪些，建黨90年來，反腐敗走過哪幾個(gè)階段？

李永忠：建黨九十年來，中共反腐可以分為四個(gè)階段。即戰(zhàn)爭反腐、運(yùn)動(dòng)反腐、權(quán)力反腐、制度反腐。

第一階段從1921年建黨到1949年新中國成立。反腐敗依托的主要載體是戰(zhàn)爭。

第二個(gè)階段就是運(yùn)動(dòng)反腐。從1949年新中國建立到1978年黨的十一屆三中全會(huì)。依托的載體是群眾運(yùn)動(dòng)。

第三階段是從1978年到2004年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》正式頒布。這一時(shí)期反腐主要以領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識程度高低、關(guān)注度強(qiáng)弱、決心大小為尺度。這也是權(quán)力反腐的重要標(biāo)志。

目前是第四階段，屬懲防結(jié)合的制度反腐階段。

中國新聞周刊：不少人認(rèn)為，戰(zhàn)爭年代反腐敗搞得好，主要是教育搞得好？

李永忠：我不同意這種觀點(diǎn)。我認(rèn)為，是戰(zhàn)爭充當(dāng)了反腐的主要載體，教育之毛，依附在戰(zhàn)爭之皮上，反腐教育才有成效。

戰(zhàn)爭讓更多的干部、黨員懂得，脫離群眾連命都不保，哪敢做腐敗之想？聯(lián)系群眾不僅是動(dòng)員的最大優(yōu)勢，支持的最大優(yōu)勢，而且是掩護(hù)的最大優(yōu)勢，保命的最大優(yōu)勢！保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，才會(huì)由革命黨變?yōu)閳?zhí)政黨，這種以戰(zhàn)爭為載體的最為實(shí)在具體，甚至是血的教育，比其他任何形式上的教育要深刻得多。

中國新聞周刊：當(dāng)戰(zhàn)爭遠(yuǎn)去，運(yùn)動(dòng)不再，靠什么反腐？建國后的系列運(yùn)動(dòng)反腐是否產(chǎn)生了負(fù)面作用？

李永忠：中共執(zhí)掌全國政權(quán)以后，毛澤東同志想到了戰(zhàn)爭年代搞的一些群眾運(yùn)動(dòng)在防止干部腐敗的效果。開始用隔三差五的群眾運(yùn)動(dòng)作為反腐的新載體，這種運(yùn)動(dòng)式反腐在相當(dāng)一段時(shí)間保證了干部隊(duì)伍的清廉。但是，其負(fù)面作用有二：一是經(jīng)常性地沖擊經(jīng)濟(jì)建設(shè)；二是造成黨內(nèi)關(guān)系的緊張，人人自危。

十一屆三中全會(huì)之后，中共摒棄了這種模式，開始嘗試權(quán)力反腐。改革開放初期，鄧小平同志通過他人生中的三落三起，結(jié)合黨史教訓(xùn)，不僅第一次從制度層面上揭示了“權(quán)力過分集中”，這一“總病根”，而且第一次提出了“黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革”這一改革開放戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)。

1980年，鄧小平發(fā)表了8·18講話，提出改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度，這成為新時(shí)期反腐工作的一個(gè)探索。這樣的載體需要將總設(shè)計(jì)師的個(gè)人認(rèn)識，轉(zhuǎn)化為高層領(lǐng)導(dǎo)共識，再轉(zhuǎn)化為全黨統(tǒng)一認(rèn)識。因此主要以領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識程度的高低、關(guān)注度的強(qiáng)弱、決心的大小為尺度，帶有權(quán)力反腐的明顯特征。

根本困境在于兩大體制改革不同步

中國新聞周刊：有人說50年代初，殺了劉青山、張子善兩個(gè)人，管了二十多年，80年代初也殺了兩個(gè)人，但兩年都沒管住。

李永忠：王仲、葉媽坎是改革開放之初被判死刑的縣委書記和縣委副書記，當(dāng)時(shí)曾引起很大反響。此后，人們一直把王、葉與50年代初的劉青山、張子善相提并論。但我認(rèn)為不是這么回事。50年代初，殺劉青山、張子善有很大震動(dòng)，但絕沒有這么長時(shí)間的效果！從某種意義上講，是靠二十多年持續(xù)不斷地搞群眾運(yùn)動(dòng)，才使我們清廉了二十多年。

改革開放后，由于缺乏有效的反腐敗載體，低層次的腐敗開始慢慢向中觀、宏觀和高層發(fā)展，導(dǎo)致腐敗蔓延，而有的人則由過去仇恨腐敗轉(zhuǎn)而思念腐敗、羨慕腐敗甚至最后鋌而走險(xiǎn)搞腐敗。例如原鐵道部長劉志軍，一方面想方設(shè)法為國家搞建設(shè)，另一方面千方百計(jì)為個(gè)人謀私利！像這樣卷進(jìn)去的干部已由一般基層官員上升到中級干部，甚至到高級干部，包括全國人大的副委員長和政治局委員。從趨勢上看，少數(shù)人不正當(dāng)行為的“匯而成風(fēng)”，已發(fā)展到相當(dāng)多人濫用權(quán)力的“聚而成網(wǎng)”。

中國新聞周刊：中共反腐敗的四個(gè)階段中，具體有哪些困境？

李永忠：改革開放以前，反腐主要有兩大困境：一是群眾運(yùn)動(dòng)式反腐與正常經(jīng)濟(jì)建設(shè)秩序的矛盾；二是與黨內(nèi)生活正常秩序的矛盾。

改革開放以后，主要是三大困境。第一個(gè)困境，是經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革不同步。中國經(jīng)濟(jì)體制改革高速發(fā)展，取得的成績舉世矚目，但政治體制改革沒有跟上經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展。像深圳市原市長許宗衡，在深圳特區(qū)三十周年時(shí)被判死緩，個(gè)人受賄達(dá)到3318萬元 ，可以說是對兩大體制改革不同步的一個(gè)最有力的詮釋。

深圳特區(qū)是經(jīng)濟(jì)體制改革的標(biāo)桿和旗幟。但30年來并沒有因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制改革的突飛猛進(jìn)而帶來政治體制改革的推進(jìn)。因此，“權(quán)力過分集中”的“總病根”不但照舊，而且還在發(fā)展。于是，改革的不同步和不到位，釀成了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的腐敗樣本！

第二個(gè)困境是懲治腐敗與預(yù)防腐敗難以兼顧。中國懲治腐敗在全世界堪稱最嚴(yán)厲，2000年到2007先后有多名省部級腐敗高官被判死刑，但死刑也未能剎住一些高官繼續(xù)滑向腐敗深淵的步伐。究其原因還是預(yù)防腐敗做得不夠。腐敗的出生率大于腐敗的死亡率。在此情況下，貪腐的成本很低，反腐成本就會(huì)很高。這場成本之戰(zhàn)，越是曠日持久，就越難打贏。

第三個(gè)困境，是戰(zhàn)術(shù)上不斷創(chuàng)新與戰(zhàn)略上的墨守成規(guī)形成很大的反差。在反腐敗戰(zhàn)術(shù)上，中共有“雙規(guī)” 戰(zhàn)術(shù)，全世界在反腐敗上都沒有 “雙規(guī)”，我們有。可以說，再頑固的腐敗分子，基本上只要被“雙規(guī)”，其腐敗案情都可能被查出而受到懲治。當(dāng)然“雙規(guī)”也有其負(fù)面作用，目前雖然還不能取消，但一定要慎用、限用！而反腐戰(zhàn)略上，至今還不能形成以預(yù)防為主的共識，提出預(yù)防為主的戰(zhàn)略方針，不能不說是一個(gè)遺憾。

“制度反腐的核心是調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)”

中國新聞周刊：中國的制度反腐任重道遠(yuǎn)，根本出路在哪里？

李永忠：中共中央歷屆領(lǐng)導(dǎo)都想在戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)上走出反腐困境，無論是陳云開展三年整黨或打擊嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)，還是尉健行提出反腐敗“三項(xiàng)工作格局”，以及當(dāng)前提出的懲治和預(yù)防腐敗體系，這些措施都是中央高層力圖走出腐敗困境的努力。

但是，現(xiàn)實(shí)中走出腐敗困境不是通過戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)上的小勝就能實(shí)現(xiàn)反腐敗的大勝的。

之所以反腐敗形勢沒有根本性改變，說明制度建設(shè)還需要向前推進(jìn)，權(quán)力結(jié)構(gòu)改革還沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。黨委成為同級組織中難以監(jiān)督的對象，同級黨委一把手成為監(jiān)督的空白、死角和禁區(qū)。

目前腐敗滋生蔓延，案件易發(fā)多發(fā)，實(shí)質(zhì)就是權(quán)力結(jié)構(gòu)出了問題。必須改變依靠領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意志或者個(gè)人權(quán)力來反腐的方式，通過合理的權(quán)力配置和科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)來遏制腐??！

中國新聞周刊：官員財(cái)產(chǎn)公開被認(rèn)為是“陽光反腐”最好的形式，您認(rèn)為推行官員財(cái)產(chǎn)公開的突破口在哪里？

李永忠：讓所有的官員都來申報(bào)財(cái)產(chǎn)，條件不具備。原因有主觀的也有客觀的。但我認(rèn)為目前關(guān)于“官員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”可以有兩個(gè)突破口，一是新被列為后備干部的官員要公示家庭財(cái)產(chǎn)，其次是新被提拔的官員要公示家庭財(cái)產(chǎn)，此舉可減少阻力，逐步推動(dòng)改革。

用新后備和新提拔的干部一步步地去帶動(dòng)整個(gè)干部隊(duì)伍，用這種漸進(jìn)式的改革來實(shí)現(xiàn)整體風(fēng)氣的轉(zhuǎn)向。

中國新聞周刊：互聯(lián)網(wǎng)已成民間反腐的熱點(diǎn)，如何看待公眾參與這一現(xiàn)象？

李永忠：互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代為每個(gè)公民自由地平等地發(fā)布負(fù)責(zé)任的言論，特別是在反腐敗方面提供了一個(gè)很好的平臺(tái)。公眾利用網(wǎng)絡(luò)可以直接向黨的紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)，減少了很多中間層級，同時(shí)還能把很多問題公開化。所以網(wǎng)絡(luò)反腐也已進(jìn)入中紀(jì)委的報(bào)告，受到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注。

在我看來，權(quán)力結(jié)構(gòu)是制度防腐的核心，制度反腐以權(quán)力結(jié)構(gòu)為重心，最后的發(fā)展還必須與公眾的這種權(quán)利反腐相結(jié)合，這樣才能構(gòu)成中國特色的反腐新模式，而不僅僅停留在制度層面上。

制度反腐的最高境界就是老百姓的權(quán)利反腐，從權(quán)力反腐過渡到制度，必須與公眾的權(quán)利反腐相結(jié)合，才能跳出反腐敗的周期律困境。

（實(shí)習(xí)生婁艷雪對本文亦有貢獻(xiàn)）