加強(qiáng)流動(dòng)人口管理 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展

李丹妃

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的定義，流動(dòng)人口指居住地處于不斷變動(dòng)過(guò)程中的人口，流動(dòng)人口包括從甲地到乙地聯(lián)系公務(wù)的人員，從事商品生產(chǎn)、交換和各種勞務(wù)活動(dòng)的人員等。改革開(kāi)放之后，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)流動(dòng)人口的數(shù)量越來(lái)越多，開(kāi)始呈現(xiàn)出大規(guī)模的人口流動(dòng)，從1982年到2000年，我國(guó)的流動(dòng)人口便從3000萬(wàn)猛增至12107萬(wàn),特別是近幾年，由于政府大力提倡城鄉(xiāng)一體化以及對(duì)戶(hù)籍制度的不斷放松，人口流動(dòng)的速度和頻率更是在不斷的飆升，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2006年3月16日發(fā)布的《2005年全國(guó)l%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示:全國(guó)總?cè)丝跒?30628萬(wàn)人，流動(dòng)人口為14735萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?1.28%。

流動(dòng)人口對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用

大量的流動(dòng)人口從農(nóng)村涌向城市，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是流動(dòng)人口緩解了城市第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的大量需求。根據(jù)第五次人口普查資料顯示，務(wù)工農(nóng)民在第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占57.6%，在第三產(chǎn)業(yè)中占52%。流動(dòng)人口為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)、飲食業(yè)、服務(wù)加工業(yè)和環(huán)衛(wèi)等行業(yè)提供了大量的勞動(dòng)力資源，同時(shí)，他們從事的又是最臟、最苦、最累且城市居民都不愿意從事的勞動(dòng)，他們?cè)谝欢ǔ潭壬蟿?chuàng)造了城市的優(yōu)美環(huán)境，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二是隨著外來(lái)流動(dòng)人口的不斷涌入，為城市儲(chǔ)存了豐富的勞動(dòng)力資源，這就有助于吸納外來(lái)投資以及城市項(xiàng)目，由此流動(dòng)人口在滿(mǎn)足就業(yè)需求的同時(shí)還為城市創(chuàng)造了一定的就業(yè)機(jī)會(huì),促進(jìn)了各類(lèi)人才在城市間的流動(dòng)。此外，流動(dòng)人口作為一個(gè)活躍的群體，他們?cè)诓煌某鞘虚g流動(dòng)不僅加強(qiáng)了城市間的商貿(mào)往來(lái)，還有助于實(shí)現(xiàn)城市間先進(jìn)管理方法、高新技術(shù)成果和商品經(jīng)濟(jì)信息等資源的共享。

三是流動(dòng)人口作為城市中的暫住居民，他們也是城市中一個(gè)巨大的消費(fèi)市場(chǎng)。流動(dòng)人口由于在城市中沒(méi)有固定的住所和各種福利享受，他們的消費(fèi)水平一般要高于常住居民，這就在一定程度上拉動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)消費(fèi)，推動(dòng)了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四是流動(dòng)人口加強(qiáng)了城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，加快了我國(guó)城市化的步伐。大量農(nóng)民往返于農(nóng)村和城市，他們把城市先進(jìn)的文化觀念和科學(xué)技術(shù)帶給農(nóng)村，有效的發(fā)揮了城市對(duì)周邊地區(qū)的輻射作用，同時(shí)也有力的推動(dòng)了新農(nóng)村的建設(shè)，加快了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一體化的進(jìn)程，最終促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

流動(dòng)人口對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極影響

在流動(dòng)人口為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，由于對(duì)流動(dòng)人口的管理不當(dāng)，也給城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生了一定的消極影響。

流動(dòng)人口增長(zhǎng)速度快且分布不平衡，給城市資源和環(huán)境帶來(lái)了極大的壓力。近幾年流動(dòng)人口的數(shù)量急劇增加，且大部分流向東部地區(qū)，其中又以環(huán)渤海城市群、長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群最為突出，這就不可避免的給這些城市的資源和環(huán)境帶來(lái)了很多的問(wèn)題，首先是基礎(chǔ)設(shè)施緊張問(wèn)題，隨著大量的外來(lái)人口流入城市，人們的出行次數(shù)與機(jī)動(dòng)車(chē)擁有量也在不斷的增加，城市原有的交通設(shè)施已無(wú)法滿(mǎn)足居民持續(xù)增長(zhǎng)的交通需求，兩者之間的矛盾亦日益尖銳，現(xiàn)在許多大城市交通堵塞嚴(yán)重、交通事故頻繁發(fā)生，學(xué)校、公廁、社區(qū)活動(dòng)服務(wù)中心等公共設(shè)施同樣也由于使用人數(shù)的突增而承受著極大的壓力。其次是環(huán)境污染問(wèn)題，據(jù)科學(xué)家們的證明，在其他因素不變的情況下，社區(qū)環(huán)境污染與人口密度成正比，城市中的人口越多，環(huán)境污染問(wèn)題愈加嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，1980年，城市生活垃圾清運(yùn)量為0.31億噸，1990年約為0.68億噸，2008年則高達(dá)1.54億噸、縣城和建制鎮(zhèn)生活垃圾清運(yùn)量約為0.50億噸，城市生活污水排放總量與農(nóng)業(yè)污水的排放也日益增加，這主要是因?yàn)榱鲃?dòng)人口絕大部分來(lái)自農(nóng)村，即使來(lái)到城市他們?nèi)员Ａ糁r(nóng)村的生產(chǎn)生活方式，這就使得小城鎮(zhèn)的生活污水量急劇增加，化肥、農(nóng)藥的流失量也越來(lái)越多，再加上郊區(qū)畜禽養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，使規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)的糞尿和廢水基本上未經(jīng)處理就直接排人河流，成為日益嚴(yán)重的污染源。

流動(dòng)人口整體素質(zhì)差，抑制了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。近年來(lái)城市的一些高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)迅猛發(fā)展，城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之不斷的優(yōu)化升級(jí)，但作為城市勞動(dòng)力大軍的流動(dòng)人口由于自身的整體素質(zhì)差而無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。根據(jù)2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查顯示，在農(nóng)業(yè)戶(hù)口的城市外來(lái)勞動(dòng)力中，受過(guò)大專(zhuān)及以上教育的只有2.9%，初中文化程度者為56.7%。流動(dòng)人口文化素質(zhì)低、工作技能低，他們無(wú)法進(jìn)入高端產(chǎn)業(yè)，他們只能限制在城市的建筑業(yè)和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)等低端產(chǎn)業(yè)，這就使得流動(dòng)人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)明顯的表現(xiàn)出第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例過(guò)高，而第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例過(guò)低，與城市“三二一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化不相協(xié)調(diào)。同時(shí)，由于流動(dòng)人口的勞動(dòng)技能較低，他們也只能從事簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)而很難支持城市企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，即使有現(xiàn)成的技術(shù)成果可供利用，他們也需要花很多的時(shí)間和精力去掌握，這就大大的增加了企業(yè)運(yùn)用新技術(shù)的成本，也抑制了城市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。

流動(dòng)人口“人戶(hù)分離”現(xiàn)象使其無(wú)法融入到城市社會(huì)生產(chǎn)力系統(tǒng)之中?！叭藨?hù)分離”是指人口的戶(hù)籍所在地和現(xiàn)居住地不一致的現(xiàn)象。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因是由于城鄉(xiāng)收入差距促使大量人口紛紛離開(kāi)原戶(hù)口居住地，流入新的地區(qū)，由于受二元戶(hù)籍制度的影響而出現(xiàn)了人戶(hù)分離的現(xiàn)象。在2000年五普時(shí)人戶(hù)分離半年以上的外來(lái)流動(dòng)人口已達(dá)到1.05億，2008年調(diào)查顯示全國(guó)人戶(hù)分離人口約2億人，8 0%以上離開(kāi)本縣（市、區(qū)），60%多外出一年以上。流動(dòng)人口“人戶(hù)分離”的現(xiàn)狀使其無(wú)法穩(wěn)定的停留在某一個(gè)城市，他們總是處于循環(huán)流動(dòng)狀態(tài)，按照季節(jié)、經(jīng)濟(jì)周期甚至政策周期而在農(nóng)村與城市之間呈候鳥(niǎo)式流動(dòng)就業(yè)，他們無(wú)法成為城市固定的勞動(dòng)者，因此也無(wú)法真正的融入到城市社會(huì)生產(chǎn)力系統(tǒng)之中。

流動(dòng)人口計(jì)劃生育問(wèn)題加大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)。中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，為了促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的和諧穩(wěn)定，我國(guó)實(shí)行了計(jì)劃生育政策，本身這項(xiàng)工作在具體的操作過(guò)程中就有很大的難度，而針對(duì)流動(dòng)人口這一特殊群體的計(jì)劃生育工作更是難上加難。由于流動(dòng)人口的流動(dòng)性大、分布比較廣、去向不穩(wěn)定，對(duì)這些流動(dòng)居民的生育信息難以掌握，再加上流動(dòng)人口中絕大部分是農(nóng)村出來(lái)的勞動(dòng)力，這些人綜合素質(zhì)較低，養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)意識(shí)依然非常強(qiáng)烈，同時(shí)又缺乏必要的避孕知識(shí)，在這類(lèi)群體中非婚生育與躲避計(jì)劃生育現(xiàn)象嚴(yán)重，違法生育的比例相當(dāng)高，據(jù)湖南省株洲市的一份調(diào)查報(bào)告指出，從2001年初到2004年底的四年中全市上報(bào)違法生育的的人數(shù)為2721人，其中屬于流動(dòng)人口違法生育的有2046人，占總違法生育人數(shù)的75.19%。流動(dòng)人口的高生育率不僅不利于人口的“優(yōu)生優(yōu)育”，同時(shí)也加大了國(guó)家和流動(dòng)人口家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，不利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

流動(dòng)人口治安問(wèn)題擾亂了城市的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。流動(dòng)人口工作和生活條件一般都非常的惡劣,工資也特別低，有時(shí)連基本的生活都難以維持，他們?cè)诔鞘邢硎懿坏疆?dāng)?shù)厝艘粯拥纳鐣?huì)保障，有什么困難也不知道可以找誰(shuí)幫忙，當(dāng)他們進(jìn)入城市時(shí)他們很容易被少數(shù)外來(lái)犯罪分子引誘去從事各類(lèi)違法犯罪活動(dòng)，比如進(jìn)行假冒偽劣產(chǎn)品的生產(chǎn)、直銷(xiāo)、盜竊、詐騙，在2004年全國(guó)范圍內(nèi)有不少地方發(fā)現(xiàn)手機(jī)短信詐騙就是來(lái)自福建省某地的流動(dòng)人口所為，此外，在某些流動(dòng)人口中也出現(xiàn)了不少偷稅漏稅現(xiàn)象，還有一些外來(lái)流動(dòng)人口好逸惡勞、不務(wù)正業(yè)、進(jìn)行賣(mài)淫嫖娼等活動(dòng)。這些流動(dòng)人口治安問(wèn)題嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)秩序，使得消費(fèi)者的心態(tài)失衡，擾亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)營(yíng)。

加強(qiáng)流動(dòng)人口管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施和建議

對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行有序的引導(dǎo)，使人口實(shí)現(xiàn)合理的流動(dòng)以及各地區(qū)人口的均衡分布。這主要需要政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和行政手段加以引導(dǎo)，比如可以通過(guò)大城市的制造業(yè)適當(dāng)分流、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)等方式轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力在某些大城市的集聚，使得流動(dòng)人口增速與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，降低由于流動(dòng)人口過(guò)度集中而對(duì)城市造成的資源環(huán)境破壞，從而有效的促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

加強(qiáng)城市法制管理建設(shè)。政府應(yīng)加強(qiáng)城市環(huán)境保護(hù)立法工作，把環(huán)境保護(hù)和建設(shè)納入法制化軌道，清查那些在城市中非法建立的私營(yíng)企業(yè)，特別是那些對(duì)城市環(huán)境造成極大危害的企業(yè)，應(yīng)堅(jiān)決取締。對(duì)于流動(dòng)人口中的違法犯罪行為，政府應(yīng)建立一套流動(dòng)人口信息登記制度，并有針對(duì)性地制定一系列管理流動(dòng)人口的法規(guī)和有效措施，以加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的治安管理。當(dāng)然，要維持城市社區(qū)的良好秩序，控制流動(dòng)人口的犯罪是一個(gè)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，它不僅僅需要公安、社區(qū)或居委會(huì)和企事業(yè)單位等的協(xié)助，還需要經(jīng)過(guò)一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)防控。

建立居住地制度。從現(xiàn)階段來(lái)看，對(duì)流動(dòng)人口的戶(hù)籍管理可以先采取“居住地制度”的形式，也就是說(shuō)對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行居住地登記戶(hù)口，現(xiàn)在在哪里居住，其戶(hù)口就在哪里登記，流動(dòng)人口領(lǐng)取居住證不一定要有固定的住所或固定的工作，只要擁有本人合法的身份證就可以到當(dāng)?shù)厝ヮI(lǐng)取居住證，至此，居住證將被視為公民擁有當(dāng)?shù)囟ň訖?quán)的合法證明。中央政府根據(jù)各地居民的多少來(lái)統(tǒng)籌各級(jí)地方政府各經(jīng)費(fèi)的支出，從而保證已取得居住證的流動(dòng)人口可以享受與當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥淖优逃⒕蜆I(yè)、社會(huì)保障、計(jì)生等服務(wù)，這樣既可以消除因?yàn)槌青l(xiāng)戶(hù)口的分割而造成的“人戶(hù)分離”現(xiàn)象，同時(shí)也可以加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育的管理。流動(dòng)人口在城市相對(duì)穩(wěn)定的居住下來(lái)并享受一定的福利待遇，他們就可以比較穩(wěn)定的進(jìn)入城市社會(huì)生產(chǎn)力系統(tǒng)之中，為城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

大力發(fā)展農(nóng)村教育。從根本上提高流動(dòng)人口的整體素質(zhì)以適應(yīng)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的需要，就要大力發(fā)展農(nóng)村教育。通過(guò)增加對(duì)農(nóng)村教育事業(yè)的投資，加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校硬件設(shè)施的匹配、教師隊(duì)伍的應(yīng)聘資格考察以及對(duì)新老教師的培訓(xùn)，從而提高農(nóng)村教育的質(zhì)量。此外也要加強(qiáng)職業(yè)學(xué)校教育的建設(shè)，讓更多的農(nóng)村人可以進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的職業(yè)技能學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，提高他們的職業(yè)技能水平，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

健全農(nóng)村社會(huì)保障制度。受二元制度的影響，流動(dòng)人口在城市的社會(huì)保障覆蓋面小、保障標(biāo)準(zhǔn)低，有的甚至得不到任何社會(huì)保障，這就成為引發(fā)城市環(huán)境、治安惡化等一系列問(wèn)題的導(dǎo)火線(xiàn)。因此，解決好流動(dòng)人口的社會(huì)保障問(wèn)題，一方面有利于推進(jìn)新農(nóng)村的建設(shè)，另一方面也可以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展，這就需要探索城市與農(nóng)村之間不同養(yǎng)老保險(xiǎn)模塊可選擇、可轉(zhuǎn)換、可銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制、以及流動(dòng)人口在城市的醫(yī)療保障和貧困救助制度，讓流動(dòng)人口在城市也可以享受到各種社會(huì)保障，解除了他們的后顧之憂(yōu)，這時(shí)流動(dòng)人口就可以安心的在城市工作，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)與穩(wěn)定發(fā)展。

(作者單位：湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院)