對(duì)壟斷性國有企業(yè)限制競(jìng)爭現(xiàn)象的法律思考

席鑫

個(gè)案1：電力企業(yè)多數(shù)屬于“肥水不流外人田”的管理模式，所有的流程包括設(shè)計(jì)、材料加工、工程施工、工程監(jiān)理、調(diào)試運(yùn)行、供電及維修甚至包括后勤保障等等幾乎所有主要業(yè)務(wù)都是留在了電力企業(yè)內(nèi)部，而招投標(biāo)多數(shù)是內(nèi)部定標(biāo)性質(zhì)，多數(shù)企業(yè)在還未投標(biāo)之前就已經(jīng)知曉哪些項(xiàng)目是給哪幾個(gè)“指定單位”的，甚至出現(xiàn)想要中標(biāo)也要“陪標(biāo)”的怪現(xiàn)象。

個(gè)案 2：電力企業(yè)內(nèi)部的“等級(jí)制度”極為森嚴(yán)，人事安排多按“血統(tǒng)”定崗定工資定福利，優(yōu)先考慮內(nèi)部子弟。在人事任免上引進(jìn)了具有“中國特色”的用人機(jī)制，即正式員工，大集體、小集體員工，全民所有制員工，外聘員工等。每種員工區(qū)別對(duì)待，同崗不同酬，不同崗位安排不同身份員工。比如財(cái)務(wù)總管必須是正式員工，福利待遇較好的崗位，幾乎很少是外聘員工。最苦最累的一線工作外聘員工占絕大多數(shù)，而相反拿到的報(bào)酬是最少，付出的勞動(dòng)確實(shí)最多。企業(yè)正式員工等購買的是電力公司統(tǒng)一購買的“特殊保險(xiǎn)”，而外聘員工購買的則是普通的社會(huì)城鎮(zhèn)保險(xiǎn)，甚至還不全。簽訂合同方面，正式員工是與公司簽訂的正式勞動(dòng)合同，而外聘的員工是由員工與勞務(wù)派遣公司之間的合同關(guān)系，而公司再與勞務(wù)派遣公司簽訂相應(yīng)的合同，按時(shí)向勞務(wù)派遣公司繳納相應(yīng)規(guī)費(fèi)。目的在于架空勞動(dòng)法對(duì)企業(yè)的絕對(duì)控制，公司可以隨時(shí)解聘外聘員工，實(shí)現(xiàn)“靈活管理”的模式。企業(yè)績效考核真正在外聘員工身上實(shí)現(xiàn)了價(jià)值，在其它性質(zhì)員工上特別是正式員工上，卻無任何作用。企業(yè)還規(guī)定員工工資待遇屬于企業(yè)機(jī)密，不得相互透露，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)做開除處理。

個(gè)案3：雖然在發(fā)電端頭已經(jīng)形成了五大發(fā)電集團(tuán)競(jìng)爭的格局，但是在中間輸、變、配電環(huán)節(jié)仍然存在較大的監(jiān)管問題，壟斷龍頭問題繁多。業(yè)主是電網(wǎng)公司，設(shè)計(jì)、材料加工、施工、監(jiān)理、運(yùn)行都是其資產(chǎn)，互相沒有權(quán)責(zé)制衡機(jī)制，在沒有外部有效監(jiān)管的情況下，電網(wǎng)企業(yè)作為單一買方和賣方，既限制了售電側(cè)的競(jìng)爭，也使發(fā)電環(huán)節(jié)難以形成真正的競(jìng)爭。一系列問題隨之產(chǎn)生，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，腐敗有了滋生的土壤，此類不公平現(xiàn)象愈演愈烈。

中國電力壟斷企業(yè)的管理制度，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政治體制走出來的，1997年國家電力公司成立，開始逐步實(shí)現(xiàn)電力管理體制的政企分開。從整個(gè)宏觀結(jié)構(gòu)和調(diào)整后的實(shí)際獲取利潤來看，這一改革是值得肯定的。但是從上面的幾個(gè)個(gè)案來看，我們卻發(fā)現(xiàn)，在基層社會(huì)即微觀層面，這種改革似乎發(fā)生了偏離。

從以上個(gè)案中可以發(fā)現(xiàn)，電力企業(yè)的壟斷行為一般具有以下兩個(gè)特性：

第一，公共利益性原則。電力企業(yè)提供的產(chǎn)品面向全社會(huì),服務(wù)于各行各業(yè)和千家萬戶，產(chǎn)品和服務(wù)為公眾日常生活所需,與企業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展密切相關(guān),最關(guān)鍵的是對(duì)國家和社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)具有至關(guān)重要的作用。另一方面,投資與建設(shè)企業(yè)所需的投資大,且回收投資所用的時(shí)間比較長,私人企業(yè)一般無力承擔(dān)其高額費(fèi)用；而且電力企業(yè)生產(chǎn)的目的主要是為了滿足公眾生活及社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本要求,而不是贏取高額利潤。國家出于社會(huì)安全和公共利益等方面的考慮,通常也不愿將這些行業(yè)交給私人企業(yè)經(jīng)營,而是由政府直接經(jīng)營,這就為政府干預(yù)與調(diào)控經(jīng)濟(jì),以“有形之手”協(xié)調(diào)“無形之手”運(yùn)作提供了一處空間，因此電力企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)營與行政調(diào)控相結(jié)合,從而為電力企業(yè)壟斷經(jīng)營埋下隱患。

第二，自然壟斷性原則。自然壟斷是指依其性質(zhì)只能或只宜“獨(dú)家經(jīng)營”的業(yè)務(wù)或事業(yè)。電力企業(yè)通常是規(guī)模經(jīng)濟(jì)比較明顯的行業(yè),即規(guī)模越大,生產(chǎn)成本就越低,由于它們向社會(huì)提供產(chǎn)品或服務(wù)往往需要通過電網(wǎng)來提供,而網(wǎng)絡(luò)建設(shè)耗資且費(fèi)時(shí)巨大,而且資金一旦投入就難以在短時(shí)期內(nèi)收回,也難以作為其他用途。如果在同一行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)允許有多個(gè)企業(yè)之間相互進(jìn)行競(jìng)爭,將勢(shì)必導(dǎo)致重復(fù)建設(shè),造成資源的大量浪費(fèi)。因此,對(duì)于規(guī)模經(jīng)濟(jì)比較明顯的行業(yè),通常要求由一家或少數(shù)幾家企業(yè)進(jìn)行獨(dú)家或壟斷經(jīng)營,由此形成了電力企業(yè)的壟斷傳統(tǒng)。

規(guī)避壟斷途徑的思考

要合理有效地規(guī)制電力企業(yè)壟斷,應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手:

首先，一方面將對(duì)公用企業(yè)的監(jiān)督管理職能從公用企業(yè)中剝離出來,設(shè)置監(jiān)督管理電力企業(yè)的政府部門。這些監(jiān)督管理部門與電力企業(yè)之間不存在任何直接的利益關(guān)系,從而使其能以完全獨(dú)立的監(jiān)督管理的主體身份客觀地、公正地對(duì)其行使監(jiān)督職能；另一方面,將獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)交由企業(yè)來行使,使其成為真正的企業(yè)法人。電力企業(yè)的所有投資主體都只能以出資者的身份參與企業(yè)的經(jīng)營決策,而不能以任何方式直接干預(yù)經(jīng)營管理。

其次，要有效地反對(duì)電力企業(yè)壟斷,以平民怨,促使企業(yè)健康發(fā)展并帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)不斷提升檔次,關(guān)鍵要在其中適當(dāng)?shù)?、盡可能地引入競(jìng)爭機(jī)制。電力企業(yè)有必要也有可能引入競(jìng)爭機(jī)制,以減低進(jìn)入電力市場(chǎng)的壁壘,讓更多的經(jīng)營者有可能也有機(jī)會(huì)參與市場(chǎng)的競(jìng)爭。

最后，進(jìn)一步健全競(jìng)爭法律制度,規(guī)范電力市場(chǎng)行為。根據(jù)西方國家改革的成功經(jīng)驗(yàn),打破企業(yè)壟斷主要是通過立法方式實(shí)現(xiàn)的,即以立法為先驅(qū),用法律手段為打破公用企業(yè)壟斷確立基本思路,然后再依法進(jìn)行改革。當(dāng)前,對(duì)于電力企業(yè)壟斷來說,反壟斷法的功能是對(duì)市場(chǎng)主體一般地反限制競(jìng)爭,在電力企業(yè)缺乏競(jìng)爭、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)單一的情況下,僅靠“反壟斷法”從外部反壟斷,并不能治其根本，而是要加強(qiáng)本行業(yè)內(nèi)部的立法和監(jiān)督工作，配合反壟斷法一并實(shí)施，反壟斷法作為普通法只能起輔助的作用。

（作者單位：中國政法大學(xué)在職研究生）