我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度發(fā)展的三個階段：1949—2009*

葉貴仁

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640)

我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度是地方政府管理中的一個重要環(huán)節(jié)，1949年新中國成立以來，它經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，主要由以下三部相關(guān)法律規(guī)定及若干配套規(guī)定提供相應(yīng)解釋。第一部是1957年10月23日全國人民代表大會常務(wù)委員會第82次會議批準(zhǔn)，同年10月26日公布的《國務(wù)院關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。第二部是1993年8月14日國務(wù)院公布的《國家公務(wù)員暫行條例》(自1993年10月1日起實施，以下簡稱《條例》)。第三部是第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議于2005年4月27日通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》(自2006年1月1日起施行，以下簡稱《公務(wù)員法》)。推行干部考核制度的目的在于正確評價地方領(lǐng)導(dǎo)干部在德、能、勤、績、廉等方面的表現(xiàn)，從而能夠更好的使用人才。建國60年來，我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核制度逐步完善，但是仍然存在不完善之處。對這一過程的反思有利于很好的總結(jié)經(jīng)驗，從而能夠完善相應(yīng)的制度設(shè)計，最終促進(jìn)整個社會的進(jìn)步。

一、第一個階段：政治忠誠為導(dǎo)向

1949年新中國成立之后，延續(xù)了革命戰(zhàn)爭年代形成的領(lǐng)導(dǎo)干部考核方式，但是考核內(nèi)容卻沒有得到系統(tǒng)的闡述，直到1957年10月26日公布的《規(guī)定》才正式的制定了領(lǐng)導(dǎo)干部考核的相應(yīng)內(nèi)容。建國之初，“繼續(xù)革命”的思路引導(dǎo)了黨的各項方針政策，這也決定了《規(guī)定》對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核是政治忠誠導(dǎo)向的，即以是否同中央保持高度的政治一致性來判斷他們履行職責(zé)的好壞。這種判斷標(biāo)準(zhǔn)潛在的以政治忠誠代替具體行政任務(wù)的執(zhí)行，并弱化了地方領(lǐng)導(dǎo)干部本該重視的基本管理職能。這種源于戰(zhàn)爭年代的“忠誠-命令”式考核方式帶有強(qiáng)烈的人治色彩，考核標(biāo)準(zhǔn)往往是“千人一面，沒有個性差異”，適用于不同層級、不同類型的地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部。它強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是對黨中央的高度認(rèn)同，即無論任何政策及舉措都要符合黨的輿論宣傳導(dǎo)向，這同“政治忠誠”有著直接的關(guān)系；二是“服從命令”，即凡是中央的方針政策，不論是否符合本地的實際情況都要貫徹落實，政治忠誠的行為邏輯深入人心。

具體而言，《規(guī)定》第五條指出：“國家行政機(jī)關(guān)工作人員有下列違法失職行為，尚未構(gòu)成犯罪的，應(yīng)該予以紀(jì)律處分，如果情節(jié)輕微，經(jīng)過批評教育后，也可以免予處分?！逼渌墓芾硪?guī)定也缺乏具體操作化，尤其缺乏對領(lǐng)導(dǎo)干部過錯行為的制度約束。《規(guī)定》除了同政治因素結(jié)合外，還同道德因素混合在一起，造成《規(guī)定》的操作性大打折扣。嚴(yán)格來說政治忠誠是很難界定的，即那些善于投機(jī)的人往往通過表面的“道德高尚”來獲得不知情的大多數(shù)人的信任；相反，那些努力工作的人，一旦為了工作而犯錯就會被指責(zé)道德修養(yǎng)低或者不忠誠。政治忠誠成了這一階段統(tǒng)治合法性的重要標(biāo)志，其他考核指標(biāo)某種程度上被淡化了。

政治忠誠模式集中反應(yīng)在建國初期的各項經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中，比如20世紀(jì)50年代的大躍進(jìn)、大煉鋼鐵過程。周飛舟所說的錦標(biāo)賽體制就專門闡述了大躍進(jìn)時期的領(lǐng)導(dǎo)干部考核模式，以及由此產(chǎn)生的政治后果。他認(rèn)為這一時期的領(lǐng)導(dǎo)干部考核就像是一種“錦標(biāo)賽”，它存在的前提條件是中央可以對地方政府進(jìn)行全面的政治控制、思想控制以及資源控制。中央能夠短時間內(nèi)統(tǒng)一改變地方領(lǐng)導(dǎo)行為的優(yōu)先順序，且使他們集中精力為“錦標(biāo)賽”服務(wù)，這一行為又是簡單的強(qiáng)調(diào)目的而不計成本及不良影響的。當(dāng)年的大躍進(jìn)運(yùn)動中地方領(lǐng)導(dǎo)干部并不關(guān)心經(jīng)濟(jì)效益，而只是以追求粗放式的規(guī)模效益為目標(biāo)(更準(zhǔn)確的說法是政治忠誠式的“跟風(fēng)”)，造成了大量的人財物浪費(fèi)。[1]整體來看，這一階段的領(lǐng)導(dǎo)干部考核以是否政治忠誠為標(biāo)準(zhǔn)，符合條件的人往往能在考核制度中勝出。

總之，第一個階段的領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度的特征是政治忠誠導(dǎo)向的，強(qiáng)調(diào)通過各種“非常態(tài)”的政治動員來引導(dǎo)地方政府的行為，并將之細(xì)化為緊跟中央的各種運(yùn)動，而一些正常的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生產(chǎn)發(fā)展的任務(wù)被擱置一邊。很多地方領(lǐng)導(dǎo)干部的行為處于一種“狂熱”狀態(tài)(比如大放衛(wèi)星，明明知道是弄虛作假，仍然大行其道，原因在于這一行為符合了政治目標(biāo)的需要)，政治掛帥主宰了地方政府的行為方式。在這一階段，在政治忠誠式考核標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)引之下，雖然走了一些曲折的探索道路，但是工業(yè)建設(shè)還是取得了突出的成就。然而，到20世紀(jì)70年代末期，這種“非常態(tài)”政治動員模式的優(yōu)勢基本上消耗殆盡，必須尋求新的推動力，這又取決于如何考評地方領(lǐng)導(dǎo)干部，如何調(diào)動他們的積極性，并使之轉(zhuǎn)化為地方政府的行為。

二、第二個階段：創(chuàng)造政績?yōu)閷?dǎo)向

歷史經(jīng)驗證明，我國社會主義的基本制度具有優(yōu)越性，但是許多具體制度(比如地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度、晉升機(jī)制)卻存在不少弊端，并嚴(yán)重束縛著領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。1978年黨的十一屆三中全會做出了黨的中心工作由以階級斗爭為綱(各項政治運(yùn)動的總目標(biāo))轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策。即強(qiáng)調(diào)了從“繼續(xù)革命”到“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)型，這是黨的工作重心的第一次轉(zhuǎn)型，發(fā)展經(jīng)濟(jì)日益成為政權(quán)合法性的支撐。在意識形態(tài)控制逐漸松弛的條件下，地方領(lǐng)導(dǎo)干部越來越側(cè)重于創(chuàng)造政績，以便獲得職務(wù)的晉升。“發(fā)展才是硬道理”的思路也由黨的方針具體化為國家意志，并逐漸的引導(dǎo)了領(lǐng)導(dǎo)干部思維模式的轉(zhuǎn)變，領(lǐng)導(dǎo)干部開始全面的履行現(xiàn)代政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能。

1980年8月，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中指出“干部隊伍要年輕化、知識化、專業(yè)化，并且要把對于這種干部的提拔使用制度化”。[2]326鄧小平很早就強(qiáng)調(diào)了選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的新標(biāo)準(zhǔn)，即年齡、知識背景和專業(yè)能力，這是一種能力導(dǎo)向的考核標(biāo)準(zhǔn)。1987年黨的十四大報告作出“堅持黨的基本路線不動搖，關(guān)鍵是堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心不動搖”的重要論斷。1992年春天鄧小平南巡講話，提出要吸收和借鑒人類文明的一切成果，1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后，開始完善和發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、錄用、任免、考核、輪換等制度。

1993年8月14日國務(wù)院公布《條例》，自1993年10月1日起實施。《條例》的出臺背景是1978年十一屆三中全會之后，國家的發(fā)展重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來?！稐l例》第二條規(guī)定“國家公務(wù)員制度貫徹以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，第二十條規(guī)定“對國家公務(wù)員的德、能、勤、績進(jìn)行全面考核，重點(diǎn)考核工作實績”。整個《條例》體現(xiàn)了全社會發(fā)展經(jīng)濟(jì)的迫切愿望，這也反映到領(lǐng)導(dǎo)干部的考核中來，很多考核指標(biāo)直接與地方政府經(jīng)濟(jì)增長掛起了鉤。經(jīng)過多年的探索，領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度逐步完善起來，黨的方針逐步的上升為國家意志，這也從一定程度上推動了國家制度建設(shè)的進(jìn)程。自此開始，國家人事部進(jìn)一步出臺了很多重要規(guī)章，其中重要的有《國家公務(wù)員制度實施方案》、《國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員獎勵暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員辭職辭退暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》、《國家公務(wù)員培訓(xùn)暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員職位輪換(輪崗)暫行辦法》和《公務(wù)員申訴案件辦案規(guī)則》等?！稐l例》和這些暫行規(guī)定，共同奠定了地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度的新標(biāo)準(zhǔn)。

在創(chuàng)造政績?yōu)閷?dǎo)向的激勵作用下，對領(lǐng)導(dǎo)干部的獎勵也以物質(zhì)激勵為主。能否推動經(jīng)濟(jì)增長成為新的國家統(tǒng)治合法性的重要依據(jù)，而原有的政治忠誠式考核退居其次，但仍然在一定程度上發(fā)揮作用。與之相對應(yīng)，一大批有能力、敢想敢干、能夠推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的年輕領(lǐng)導(dǎo)干部走上了工作崗位，并且給地方經(jīng)濟(jì)注入了很大的活力和激情。整體上而言，地方領(lǐng)導(dǎo)干部要對上層領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，也要對地方和社會負(fù)責(zé)，地方干部的政治及經(jīng)濟(jì)方面的表現(xiàn)都會受到上級考核。當(dāng)中央政府把權(quán)力下放給地方政府時，亦同時增強(qiáng)了對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。

無可否認(rèn)，以創(chuàng)造政績(特別是經(jīng)濟(jì)績效)為考核和獎懲標(biāo)準(zhǔn)起到了“鞭打快?！钡男Ч珖舷孪破鹆艘还纱罅Πl(fā)展經(jīng)濟(jì)的浪潮，很多地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而毫不顧及本地生態(tài)環(huán)境的承載力，過多強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時也產(chǎn)生了不少負(fù)面作用。而且，新的領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度本身也存在不少問題，考評活動缺乏科學(xué)性、公開性，考評的標(biāo)準(zhǔn)掌握在上級行政首長手中，公民無法很好的參與到這一過程中來。

在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核壓力下，地方領(lǐng)導(dǎo)干部的行為也被有意識的引導(dǎo)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，他們往往不擇手段。周雪光認(rèn)為地方領(lǐng)導(dǎo)干部“不是自下而上地向上級部門索取資源，而是自上而下地索取資源”的行為稱為“逆向軟預(yù)算約束”。領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升激勵機(jī)制誘發(fā)了他們追求超越其權(quán)力和財力的短期政績行為，權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的責(zé)任追究缺乏有效的約束，上下級之間的信息不對稱提供了必要的保護(hù)，而領(lǐng)導(dǎo)崗位的有限性又加劇了這一行為。[3]這反映了國家在經(jīng)歷了長時間的混亂局面后發(fā)展經(jīng)濟(jì)的急迫愿望，但導(dǎo)致的不良后果是“唯生產(chǎn)力論”，單純以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來考核領(lǐng)導(dǎo)干部的能力。更深層次的問題在于，為了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核中勝出，很多地方政府都為了“招商引資”而對外商作為了大量非理性的讓步，競相給予優(yōu)惠，結(jié)果造成了大范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果被外商獨(dú)占的局面，地方政府財政能力、威信都受到很大破壞。隨著社會的進(jìn)步，這種短期行為已經(jīng)越來越不適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的需要。

這一階段的明顯特征表現(xiàn)為一種(經(jīng)濟(jì)指標(biāo))“壓力型體制”，即為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項指標(biāo)，各級政治組織(以黨委和政府為核心)把這些任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解，下派給下級組織和個人，責(zé)令其在規(guī)定的時間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎懲。由于上下級職責(zé)同構(gòu)及條塊關(guān)系的存在，上級政府層層加碼，通常將各項社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)細(xì)化為各種考核指標(biāo)，分解下達(dá)給下級領(lǐng)導(dǎo)，并簽訂目標(biāo)考核責(zé)任書(責(zé)任狀)。這些任務(wù)和指標(biāo)中的一些主要部分采取的評價方式是“一票否決制”(即一旦某項任務(wù)不達(dá)標(biāo)，就視全年工作成績?yōu)榱悖坏媒o予各種先進(jìn)稱號和獎勵)，所以地方領(lǐng)導(dǎo)人實際是在這種評價體系的壓力下運(yùn)行的。[4]28

從前兩個階段的領(lǐng)導(dǎo)干部考核情況來看，前者特別強(qiáng)調(diào)運(yùn)動式執(zhí)政，表現(xiàn)為中央通過各種政治運(yùn)動層層調(diào)動地方領(lǐng)導(dǎo)人的積極性；后者在一些重大問題上，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、計劃生育、打擊刑事犯罪，仍然保留了第一階段的特點(diǎn)。比較而言，第二個階段的領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度關(guān)注了社會的需求，從激勵機(jī)制的角度而言，更為科學(xué)與理性。

三、第三個階段：科學(xué)發(fā)展為導(dǎo)向

20世紀(jì)90年代中期以前，經(jīng)濟(jì)的增長成為了社會認(rèn)同和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的優(yōu)先指標(biāo)，招商引資的任務(wù)被下派到各級政府，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)再被分解到各級官員頭上，完成任務(wù)則獎，完不成則罰。經(jīng)過較長時期的快速發(fā)展，雖然取得了舉世矚目的成就，但也付出了沉重的代價，比如環(huán)境污染、資源浪費(fèi)、社會矛盾突出等問題。問題的深層次根源在于，市場的自發(fā)調(diào)節(jié)常常引發(fā)了很多外延式、粗放型的短期經(jīng)濟(jì)行為，造成了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)畸形；人們僅僅追求物質(zhì)財富，忽略精神文明建設(shè)，進(jìn)而導(dǎo)致了紙醉金迷的物質(zhì)崇拜，很多地方領(lǐng)導(dǎo)為了創(chuàng)造政績而積極投身于各種勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭?、“政績工程”中來。這種以資源、能源的大量消耗和環(huán)境污染為代價換取短期經(jīng)濟(jì)增長的做法表明了單純以經(jīng)濟(jì)增長作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核標(biāo)準(zhǔn)所帶來的惡果。同時，由于政府沒有充分的引導(dǎo)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)發(fā)展方式的負(fù)面效應(yīng)把領(lǐng)導(dǎo)人短期行為所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)增長消耗殆盡。

換一個角度思考，政績?yōu)閷?dǎo)向原本是為了激勵領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，只是這一政策在執(zhí)行過程中變樣了，并不能說明以經(jīng)濟(jì)增長為考核標(biāo)準(zhǔn)不好。如果取消了領(lǐng)導(dǎo)干部考核中的經(jīng)濟(jì)增長的要求，那么地方領(lǐng)導(dǎo)人能否承受本地發(fā)展的壓力呢？是否會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)倒退的局面呢？

2002年黨的十六大報告首次提出了“社會更加和諧”的口號，黨的十六屆四中全會進(jìn)一步提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的任務(wù)。2005年2月19日胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話中指出要進(jìn)一步提升和諧社會的建設(shè)格局，“把社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)三位一體的發(fā)展模式升格為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)四為一體”?！吧鐣ㄔO(shè)”同前三者的并列尚屬首次出現(xiàn)，它帶來的一個信號便是中央開始把和諧社會的建設(shè)提上工作日程，而這一目標(biāo)也是對改革開放以來歷史經(jīng)驗的總結(jié)和反思。

在新的歷史時期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)不再是國家強(qiáng)調(diào)的唯一目標(biāo)，單純以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心并不能推動社會的全面進(jìn)步。同樣，政績導(dǎo)向的領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的需求，政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)在和諧社會的建設(shè)中也發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)建設(shè)難以取代的重要作用。同時以上四方面內(nèi)容的逐步完善化才能促進(jìn)一個國家的現(xiàn)代化，即，一方面是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，另一方面是制度現(xiàn)代化。建國以來，領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度的前兩個階段是在中央的積極推動下得到落實的，第三個階段仍然需要中央有意識的引導(dǎo)和動員。[5]這一階段的重要目標(biāo)在于繼續(xù)推動領(lǐng)導(dǎo)干部考核的制度化，即通過一系列的制度建設(shè)來保障各級領(lǐng)導(dǎo)干部能夠?qū)崿F(xiàn)以上“四位一體”的科學(xué)發(fā)展目標(biāo)，從而把科學(xué)發(fā)展觀的理念落實到位?？茖W(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)在于發(fā)展的可持續(xù)性，是一種社會秩序持久延續(xù)的發(fā)展。它表現(xiàn)為當(dāng)前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展的統(tǒng)一，可以不斷的把發(fā)展?fàn)顟B(tài)延伸到未來。但是有必要澄清的一個觀念是科學(xué)發(fā)展仍然需要強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式更要側(cè)重人與自然的和諧。

黨的十六屆三中全會中提出“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的要求推進(jìn)各項事業(yè)的改革和發(fā)展的一種方法論。在黨的十七大上，胡錦濤總書記在《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》的報告中提出，科學(xué)發(fā)展觀第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。黨的十七大指明了進(jìn)一步推動中國經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的思路和戰(zhàn)略，明確了科學(xué)發(fā)展觀是指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的根本指導(dǎo)思想，而第三個階段的領(lǐng)導(dǎo)干部考核標(biāo)準(zhǔn)也是在這一大背景下出臺的，它關(guān)注了如何落實科學(xué)發(fā)展觀的相應(yīng)指標(biāo)。

在科學(xué)發(fā)展觀的大背景下，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議于2005年4月27日通過了《公務(wù)員法》，自2006年1月1日起施行。對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核方法實現(xiàn)了從規(guī)定、條例上升為法律的跨越，《公務(wù)員法》的出臺表明對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核完成了法制化的進(jìn)程。該法對公務(wù)員責(zé)任的規(guī)定更為具體，該法第六條指出“公務(wù)員的管理，堅持監(jiān)督約束與激勵保障并重的原則?！币环矫?，該法強(qiáng)調(diào)公務(wù)員管理的制度化，它的十八章內(nèi)容較《條例》大大充實，整個《公務(wù)員法》貫穿了憲法、法律的精神。較《條例》的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”而言，《公務(wù)員法》則在第四條強(qiáng)調(diào)了思想路線和“黨管干部”的原則。科學(xué)發(fā)展觀在該法中有所體現(xiàn)，該法不只是單純的強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，而是強(qiáng)調(diào)了以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為基點(diǎn)的和諧社會建設(shè)及綜合測評。對領(lǐng)導(dǎo)干部考核的指標(biāo)也在“德、能、勤、績”中增加了“廉”。另一方面《公務(wù)員法》鼓勵公務(wù)員主觀責(zé)任性的發(fā)揮。該法第五十四條規(guī)定“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時，認(rèn)為上級的決定或者命令是錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任……”該點(diǎn)內(nèi)容對于作為上級命令執(zhí)行層的地方政府而言，提供了發(fā)揮主觀責(zé)任避免工作失誤的法律依據(jù)。第十七章首次增加了“法律責(zé)任”的內(nèi)容。經(jīng)過幾十年的探索，中央發(fā)現(xiàn)從最初的政治忠誠到后來的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都不能很好的考核領(lǐng)導(dǎo)干部，并且造成了對領(lǐng)導(dǎo)干部考核的軟約束和高成本，只有通過法律制度來科學(xué)的約束領(lǐng)導(dǎo)干部才是切實可行的。

2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要指出要“堅定推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等領(lǐng)域改革，加快構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制”。這一新的思想應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)到新的領(lǐng)導(dǎo)干部考核中來，堅持以人為本，真正的重視人，通過地方領(lǐng)導(dǎo)干部的積極作為推動整個社會的全面進(jìn)步。

四、對我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度發(fā)展的三個階段的反思

反思目前的領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度，其主要內(nèi)容涉及“德、能、勤、績、廉”，但是相應(yīng)的細(xì)化指標(biāo)都是非常抽象和概括的，缺乏具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。就這五大塊內(nèi)容而言，除了“績”的規(guī)定較為具體外，其他幾項內(nèi)容仍然是難以精確判斷的。制度的彈性空間巨大，這就為繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的“政績”考核標(biāo)準(zhǔn)留下了余地。這也反映了領(lǐng)導(dǎo)干部考核中的矛盾心態(tài)；一方面它弱化了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在干部考核中的作用，可以避免弄虛作假、追求短期效應(yīng)的狀態(tài)；另一方面，沒有各種指標(biāo)的壓力，領(lǐng)導(dǎo)干部能否真正承擔(dān)起招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的責(zé)任呢？應(yīng)當(dāng)說領(lǐng)導(dǎo)干部的道德責(zé)任將發(fā)揮很大的作用，但是相應(yīng)內(nèi)容往往很難具體化。也有學(xué)者提出了“公眾滿意度”、“第三方評價”之類的領(lǐng)導(dǎo)干部考核標(biāo)準(zhǔn)，但是這些很好的觀點(diǎn)都因為缺乏可操作性而難以落實。

科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)人的發(fā)展是核心戰(zhàn)略，目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是增強(qiáng)人的能力，使人居于發(fā)展的中心地位。避免經(jīng)濟(jì)增長所帶來的資源枯竭現(xiàn)象，需要創(chuàng)造出持久性的經(jīng)濟(jì)增長動力，提高人的素質(zhì)，促進(jìn)人的發(fā)展才是這一目標(biāo)實現(xiàn)的必然選擇。在尋求新發(fā)展觀的過程中提出了代際公平的問題，這也是科學(xué)發(fā)展的基本含義。制定新的更為符合實際的領(lǐng)導(dǎo)干部考核標(biāo)準(zhǔn)一定要繼承歷史上形成的一些好的做法，并不斷的開拓創(chuàng)新。

新中國60年的經(jīng)驗，特別是30年改革開放的經(jīng)驗，就是實行了最大限度地調(diào)動個人積極性的政策，這也說明領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度應(yīng)該反映科學(xué)發(fā)展的實質(zhì)，這對于實現(xiàn)國家的整體發(fā)展和現(xiàn)代化具有重大意義。就制度創(chuàng)新的角度而言，中央應(yīng)當(dāng)允許地方政府開展局部范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度改革，并積極的總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，推動整個干部考核的科學(xué)化進(jìn)程。這種探索性的嘗試應(yīng)當(dāng)同時在多個地方政府層次展開，即省級、市級、縣級、鄉(xiāng)級，在實驗一個階段后，匯總相應(yīng)的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)。考核指標(biāo)和方式?jīng)Q定了選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的價值趨向，這又影響了領(lǐng)導(dǎo)干部上任后的行為方式及工作重點(diǎn)，并最終影響到整個國家的發(fā)展步伐和經(jīng)濟(jì)增長方式。但是，目前仍然有一些“非常態(tài)”的指標(biāo)影響著領(lǐng)導(dǎo)干部的考核(比如裙帶關(guān)系、個人價值偏好)，以上概括的三個階段僅僅是整體意義上的理解。

領(lǐng)導(dǎo)干部的考核也不是孤立存在的，它同整個行政環(huán)境有著密切的聯(lián)系，行政環(huán)境的改善可以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部考核的科學(xué)化，并使之逐步的反映廣大民眾的聲音。領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度的科學(xué)化也有利于調(diào)動人的積極性，并使之投身于社會進(jìn)步中來。新中國成立60周年來，領(lǐng)導(dǎo)干部考核的三個階段恰恰反映了如何更好的發(fā)揮激勵機(jī)制的作用，并使之制度化的過程。其中有待改進(jìn)之處在于，領(lǐng)導(dǎo)干部考核僅僅是民主管理中的一個環(huán)節(jié)，尚未同民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督有力的結(jié)合起來，未來的理論與實踐探討應(yīng)當(dāng)抓住這些新的學(xué)術(shù)增長點(diǎn)。從民主管理的角度而言，各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要加強(qiáng)落實考核責(zé)任制以及科學(xué)的面對各方面的評估(包括上級、本級、下級評估、人民群眾的評估)。從制度設(shè)計上講，要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的決策責(zé)任制，加強(qiáng)問責(zé)。從制度建設(shè)的長遠(yuǎn)來看，也要盡可能規(guī)范地方領(lǐng)導(dǎo)的任期制度，保證其任期的完整性，以便保證相應(yīng)的政策執(zhí)行的連續(xù)性。

趙樹凱認(rèn)為“考察新中國半個多世紀(jì)的發(fā)展歷程，許多政策設(shè)計和制度安排，往往是在后果很嚴(yán)重的時候才被認(rèn)識和被糾正，甚至一條政策的弊端或者失誤已經(jīng)走到危險邊緣時才被承認(rèn)和糾正，而不是在失誤開始的時候就被警惕和防止。這其實與政治體制的特征有關(guān)。政策上的大起大落說明了體制缺乏彈性”。[6]13領(lǐng)導(dǎo)干部的考核也應(yīng)當(dāng)堅持一個開放的心態(tài)，及時更正一些不合時宜的考核指標(biāo)，同時應(yīng)當(dāng)有足夠多的渠道把一些新的考核內(nèi)容及指標(biāo)納入進(jìn)來。

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