長江流域主體功能區(qū)建設(shè)補償機制構(gòu)建

唐常春， 洪 輝

(1.長沙理工大學 土木與建筑學院,湖南 長沙 410004; 2.中國科學院地理科學與資源研究所,北京 100101)

如何構(gòu)建有效的主體功能區(qū)建設(shè)補償機制，扶持保護類區(qū)域發(fā)展，縮小區(qū)域差距與上中下游差距，實現(xiàn)科學發(fā)展與公平發(fā)展，成為推進長江流域主體功能區(qū)形成的關(guān)鍵。當前長江流域區(qū)域補償存在以下主要問題：一是相關(guān)機制很不完善，生態(tài)補償剛剛起步，農(nóng)業(yè)補償主要局限于農(nóng)業(yè)補貼，區(qū)域扶持方面主要是對少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)等給予政策優(yōu)惠和扶持，區(qū)域補償還較狹窄和片面；二是各種補償政出多門，條塊分割，缺乏足夠的協(xié)調(diào)與整合，尚未形成針對主體功能區(qū)的綜合性“一站式”區(qū)域補償機制。本文基于相關(guān)分析，提出主體功能區(qū)補償理論模型和機制框架，為長江流域主體功能區(qū)建設(shè)提供理論參考與實踐指導(dǎo)。

一、長江流域主體功能區(qū)建設(shè)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)

(一)流域可持續(xù)發(fā)展理論

流域首先屬于一種典型的自然區(qū)域，是以河流為核心，被分水線所包圍的區(qū)域，在地域上具有明確的邊界范圍。同時，流域是以水資源系統(tǒng)開發(fā)和綜合利用為中心，組織和管理地區(qū)經(jīng)濟和國民經(jīng)濟的重要地域單元，流域內(nèi)各區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展因“水”而發(fā)生某種程度和類型的聯(lián)系，這些聯(lián)系導(dǎo)致流域“自然-經(jīng)濟-社會-文化”復(fù)合系統(tǒng)的形成。流域具有相對的獨立性，亦是一個開放系統(tǒng)。流域可持續(xù)發(fā)展就是要實現(xiàn)流域人口、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)，[1]亦要促進上中下游地區(qū)、干支流地區(qū)、城鄉(xiāng)地區(qū)及不同功能區(qū)域之間的利益平衡。既要考慮當前的發(fā)展需要，更要著眼于未來流域發(fā)展格局優(yōu)化和總體效益最優(yōu)。既要在本流域范圍內(nèi)整合資源與市場，亦要從更高層級，注重與流域外部空間保持良好交流與銜接，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

(二)區(qū)域協(xié)調(diào)與主體功能區(qū)理論

區(qū)域協(xié)調(diào)是區(qū)域內(nèi)部的和諧及與區(qū)域外部的共生[2]。實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，既要防止區(qū)域差距過分擴大，還應(yīng)避免人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境之間的空間失衡。長期以來，我國區(qū)域政策的空間指向主要是兩種類型區(qū)域：一是問題區(qū)域，譬如老工業(yè)基地、資源枯竭地區(qū)、城市病多發(fā)的大城市區(qū)域等；二是弱勢地區(qū)，自然或社會等方面的基礎(chǔ)條件較差，對發(fā)展造成不良影響和諸多障礙，如老少邊窮地區(qū)。國家“十一五”規(guī)劃首次提出主體功能區(qū)概念，將此作為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施，“十二五”規(guī)劃進一步將主體功能區(qū)建設(shè)上升至國家戰(zhàn)略。主體功能區(qū)建設(shè)旨在根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿? 將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū), 確定不同區(qū)域國土空間的主體功能,并實行差別化的配套政策和績效考核，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)范空間開發(fā)秩序提供了新思路和新路徑。

(三)地域分工與區(qū)域補償系統(tǒng)理論

不同區(qū)域自然條件、資源稟賦、經(jīng)濟區(qū)位、交通可達性、社會人文等方面的條件及其組合存在差異，因此必然形成不同的區(qū)域分工：(1)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等非農(nóng)開發(fā)區(qū)域應(yīng)集中提供工業(yè)品和現(xiàn)代服務(wù)功能。(2)農(nóng)業(yè)基地、糧食主產(chǎn)區(qū)等農(nóng)業(yè)區(qū)域應(yīng)主要提供食物等農(nóng)產(chǎn)品。(3)自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)等生態(tài)資源豐富區(qū)域，應(yīng)重點提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)。(4)歷史文化遺存區(qū)域，有豐富的歷史與文化資源，亦應(yīng)加強保護。工業(yè)品與現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)品容易確立排他性的產(chǎn)權(quán)，可以通過市場機制實現(xiàn)其價值。農(nóng)產(chǎn)品亦可以通過市場進行交換，但是農(nóng)產(chǎn)品不僅具有重要的經(jīng)濟價值，還具有不可或缺的社會穩(wěn)定功能；同時農(nóng)業(yè)始終面臨著市場、自然雙重風險，農(nóng)業(yè)仍是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，因此實行農(nóng)業(yè)補貼等農(nóng)業(yè)補償政策是世界各國政府的普遍做法。扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，還必須對農(nóng)地特別是耕地保護進行相應(yīng)補償。而生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)產(chǎn)權(quán)則難以分割或分割成本太高而不具有經(jīng)濟性，投入其再生產(chǎn)過程中的勞動和資本無法在市場上獲得補償[3]。歷史文化遺存的實際價值更難以量化。傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式往往片面重視物質(zhì)生產(chǎn)特別是工業(yè)品的價值實現(xiàn)，而忽略生態(tài)、農(nóng)業(yè)與文化服務(wù)的應(yīng)有價值，補償機制缺失，從而導(dǎo)致和加劇區(qū)域發(fā)展失衡，制約區(qū)域(流域)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、長江流域主體功能區(qū)建設(shè)補償?shù)膬?nèi)涵及構(gòu)成

(一)內(nèi)涵

區(qū)域補償內(nèi)涵界定是主體功能區(qū)補償機制構(gòu)建的前提，王一鳴最早提出“區(qū)域補償政策”概念，將區(qū)域補償?shù)韧谪斦D(zhuǎn)移支付[4]。龔曉霞認為區(qū)域補償內(nèi)涵應(yīng)包括生態(tài)補償、經(jīng)濟補償和政治補償三個方面[5]。目前國內(nèi)已有研究視角尚不夠清晰，補償標準和補償緣由視角兼而有之，尚未形成一致的定義。本文從長江流域主體功能區(qū)建設(shè)出發(fā)，認為區(qū)域補償是指基于區(qū)域分工(主體功能定位差異化)和區(qū)域空間管治一體化的需要，限制類開發(fā)區(qū)為保護生態(tài)環(huán)境、保障食物安全及保存歷史文化遺產(chǎn)，經(jīng)濟收益和發(fā)展機會受到某種程度的損失，應(yīng)該得到相應(yīng)的補償，以促進區(qū)域公平與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)構(gòu)成

按照主體功能區(qū)理論與建設(shè)要求，長江流域區(qū)域補償應(yīng)是綜合性和系統(tǒng)性的，主要包含三種類型：(1)生態(tài)保護補償：對為保護生態(tài)環(huán)境而控制工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)進行補償。如對長江流域源頭地區(qū)、橫斷山區(qū)、長江三峽地區(qū)、云貴高原喀斯特地區(qū)、江南丘陵、主要湖泊濕地、主要礦區(qū)生態(tài)保護進行補償。(2)農(nóng)業(yè)發(fā)展與耕地保護補償：對保障糧食、食物安全和保護耕地資源的地區(qū)進行補償。如對四川盆地、江漢平原、洞庭湖平原、鄱陽湖平原等地區(qū)的農(nóng)業(yè)縣和商品糧基地進行補償。(3)特殊政策區(qū)補償：對革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)，給予一定程度的特殊補償，以縮小區(qū)域發(fā)展差距。區(qū)域補償往往是上述三種類型補償?shù)木C合疊加體，因而是“三維立體的”，將每種補償類型劃分為低、中、高三種等級，則區(qū)域補償可組合成27種類型(圖1)。

圖1 長江流域主體功能區(qū)補償理論模型

三、長江流域主體功能區(qū)建設(shè)補償?shù)臋C制框架

(一)補償主體與客體界定

長江流域范圍廣大，區(qū)域補償?shù)闹骺腕w界定十分復(fù)雜，但可大致劃分為兩種主要情景：一是大范圍流域和區(qū)域補償，因牽涉的當事方很多，且產(chǎn)權(quán)與益損很難分割或分割成本太高，補償?shù)闹黧w與客體難以清晰界定，區(qū)域補償應(yīng)由國家和省級政府承擔，以避免出現(xiàn)“公地悲劇”。當區(qū)域補償具有長江流域?qū)用娴膬r值和意義時，補償主體應(yīng)主要是國家即中央政府，如對長江源頭地區(qū)、重要林區(qū)、三峽庫區(qū)、大型湖泊濕地、嚴重水土流失區(qū)及國家級禁止開發(fā)區(qū)等區(qū)域的補償應(yīng)由國家承擔。當區(qū)域補償僅具有支流流域和區(qū)域?qū)用娴膬r值和意義時，補償主體應(yīng)以所在省級政府為主，不足部分可考慮向國家申請財政支持和向社會籌資。該情景下區(qū)域補償客體應(yīng)該是為大范圍流域(區(qū)域)保護與可持續(xù)發(fā)展做出犧牲的區(qū)域、企業(yè)(集體)和個人。二是小范圍流域和區(qū)域補償，牽涉的當事方較少，產(chǎn)權(quán)與益損可較清晰界定，區(qū)域補償主客體基本明確，主體應(yīng)該是受益的地方政府和企業(yè)(集體)，客體應(yīng)該是因保護而利益受損的地方政府、企業(yè)(集體)和個人。

(二)補償標準

主體功能區(qū)補償標準主要包括直接損失、機會成本、生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能價值及區(qū)域發(fā)展差距。通過對長江流域主要省級行政區(qū)的抽樣調(diào)查，發(fā)放問卷2 300份，收回問卷2 266份，獲得對限制開發(fā)區(qū)補償標準的統(tǒng)計結(jié)果(圖2)。研究結(jié)果表明，區(qū)域補償應(yīng)以直接損失、機會成本、生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入和特殊補償為基礎(chǔ)，以生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能價值為參考，兼顧考慮國家和重點(優(yōu)化)開發(fā)區(qū)的補償能力，綜合選擇、集成和確定合理的補償標準。

圖2 長江流域主體功能區(qū)建設(shè)補償標準問卷分析

(1)直接損失和機會成本。為保護長江流域生態(tài)環(huán)境，限制和減少保護類區(qū)域的農(nóng)牧業(yè)、礦業(yè)和工業(yè)活動，如退耕還林還草、退田還湖、天然林保護等工程的實施，會使農(nóng)民停止耕種、牧民停止放牧、小企業(yè)停產(chǎn)等，從而導(dǎo)致直接經(jīng)濟損失，補償收益不應(yīng)小于工程實施前的收益。同時，從規(guī)劃的視角，對保護類區(qū)域國土開發(fā)強度和開發(fā)方式進行限制，從而使其處于不公平的競爭地位，削弱其經(jīng)濟發(fā)展水平，也應(yīng)該對其付出的機會成本進行補償，機會成本如何計算比較復(fù)雜，基本原則是其生態(tài)與農(nóng)業(yè)保護超出自身必要性的程度。

(2)生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入。對生態(tài)建設(shè)的資金投入和勞動投入等進行補償。

(3)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能價值。對涵養(yǎng)水源價值、吸納及凈化廢棄物價值、調(diào)節(jié)氣候價值、休閑游樂審美價值、生物多樣性價值、科學研究價值及存在價值等進行補償。如可以根據(jù)目前國際上通用的炭稅率標準和中國的實際情況作為炭稅標準，來計算該項生態(tài)服務(wù)價值[6]。按照生態(tài)學與環(huán)境經(jīng)濟學的研究成果和標準，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值往往遠大于其提供的經(jīng)濟價值[6-7]。盡管該價值可以大致計算，但應(yīng)補償?shù)牟糠謪s難以量化，近階段可操作的方法，可以從主要生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品價值計算入手，如根據(jù)上游地區(qū)為下游地區(qū)提供的水資源的數(shù)量和質(zhì)量，進行價值換算得到補償額度。

(4)區(qū)域發(fā)展差距補償。老少邊窮等特殊區(qū)域，由于歷史、民族與區(qū)位等原因，經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重滯后，但該類型區(qū)域具有特殊的歷史、文化和社會價值，同樣需要補償和扶持。因此，從主體功能區(qū)旨在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與空間一體化發(fā)展、實現(xiàn)人的繁榮與地域繁榮等目標出發(fā)，也需要對老少邊窮地區(qū)進行補償，以保護好該類區(qū)域的歷史文化遺存和文化多樣性，促進流域可持續(xù)發(fā)展、民族和諧與國家穩(wěn)定。由于歷史與文化價值難以界定和量化，可以從縮小區(qū)域發(fā)展差距、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化這一視角來量化補償標準。

(5)國家(重點開發(fā)區(qū))的補償能力。區(qū)域補償標準有其歷史性和階段性，應(yīng)兼顧考慮國家和重點開發(fā)區(qū)的補償能力，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷發(fā)展，補償?shù)臉藴蕬?yīng)逐步提高。

(三)補償模式與實現(xiàn)路徑

長江流域主體功能區(qū)補償模式可劃分為縱向補償、橫向補償和市場補償三種類型，補償模式選擇主要取決于主客體界定與補償標準量化情形，主客體界定不清晰或補償標準難以量化，采用縱向補償；主客體界定基本清晰且補償標準可大致量化，采用橫向補償；主客體界定清晰且補償標準可量化，則主要采用市場補償。不管采用何種模式，區(qū)域補償應(yīng)有助于促進上中下游公平、區(qū)際公平、公共服務(wù)均等化和國土空間格局優(yōu)化，最終實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)與流域可持續(xù)發(fā)展(見圖3)。

(1)縱向補償

縱向補償是上層級政府對下層級相關(guān)區(qū)域進行補償。我國目前主要是以國家縱向補償模式為主，如中央政府對西部地區(qū)生態(tài)保護和建設(shè)給予了相應(yīng)的資金、技術(shù)、政策和項目等支持，在一定程度上彌補了西部生態(tài)建設(shè)投入和經(jīng)濟發(fā)展機會成本損失，但也存在補償模式過于單一、補償方式過于簡單、補償標準偏低等問題[8]。長江流域主體功能區(qū)縱向補償應(yīng)注意：一是縱向補償?shù)闹黧w不僅是國家，還應(yīng)包括省級和地區(qū)級政府，各級政府分別對本政區(qū)內(nèi)一般性限制類開發(fā)區(qū)進行縱向補償，以協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)利益。二是縱向補償?shù)姆绞胶褪侄螒?yīng)該多樣化，如優(yōu)惠政策扶持、區(qū)域補償基金支持、社會保障補償以及對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持等。三是應(yīng)該從生態(tài)補償、農(nóng)業(yè)補償和特殊補償三個維度出發(fā)，綜合選擇和確定補償標準，逐步提升補償?shù)臉藴屎退健?/p>

(2)橫向補償

橫向補償是同層級行政區(qū)域之間進行的補償。上游地區(qū)和保護類區(qū)域因開發(fā)受到限制而利益受損，下游地區(qū)和重點開發(fā)區(qū)理應(yīng)對其進行補償。橫向補償與縱向補償均以政府為主導(dǎo)，二者補償方式比較類似，但實現(xiàn)路徑仍有差異。除對口支援外，目前我國流域上下游之間、區(qū)域之間的橫向補償還很少見，相關(guān)的制度建設(shè)更是嚴重匱乏。長江流域橫向補償可從以下幾個方面開展：一是以主體功能區(qū)建設(shè)為框架，調(diào)整和改進對口支援工作，實行下游區(qū)域?qū)ι嫌螀^(qū)域、受益地區(qū)對保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付。二是按照“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復(fù)，誰受益誰補償”的原則，探索建立流域基金制度[9]。三是探索建立自然資源獲取與利益共享機制，對上游地區(qū)和保護類區(qū)域豐富的農(nóng)業(yè)資源、旅游資源和清潔能源進行綜合開發(fā)，促進該區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。四是加快人口轉(zhuǎn)移和生態(tài)移民。下游地區(qū)和重點開發(fā)區(qū)應(yīng)加大對上游和保護類區(qū)域人力資源培育等方面的支持力度，提高其人力資本，并大力吸引和接納其富余勞動力，另外應(yīng)改進生態(tài)移民模式，促進保護類區(qū)域人口向重點開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移。

(3)市場補償

市場補償是指在政府的引導(dǎo)下，通過一定的市場交易機制，實現(xiàn)保護者與受益者雙方間自愿協(xié)調(diào)的補償[10]。市場補償是主體功能區(qū)補償?shù)闹匾Ｊ?，可以彌補單純通過行政措施補償?shù)牟蛔恪８鶕?jù)科斯定理，在產(chǎn)權(quán)明晰和交易費用微小的前提下，當事人通過談判協(xié)商可以實現(xiàn)資源帕累托最優(yōu)配置和整體財富最大化目標。中小流域和區(qū)域范圍內(nèi)，某些保護要素如一定數(shù)量和質(zhì)量的水資源等產(chǎn)權(quán)基本上可以明晰，區(qū)域補償?shù)闹黧w和客體亦是明確的，區(qū)域補償就可以采用水權(quán)交易、排污權(quán)交易等市場機制予以實現(xiàn)。實行主體功能區(qū)戰(zhàn)略，不同類型主體功能區(qū)的開發(fā)強度設(shè)置存在差異，重點(優(yōu)化)開發(fā)區(qū)開發(fā)強度較高，限制開發(fā)區(qū)開發(fā)強度較低，禁止開發(fā)區(qū)禁止與保護無關(guān)的任何建設(shè)。因此，可以結(jié)合長江流域?qū)嶋H情況，借鑒國外的土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等模式，建立可轉(zhuǎn)移的發(fā)展權(quán)和許可證制度等市場補償機制，使不同類型主體功能區(qū)能夠共享土地開發(fā)所帶來的巨大收益，從而徹底扭轉(zhuǎn)長江流域主體功能區(qū)域補償?shù)谋粍泳置?，落實主體功能區(qū)空間管治，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同繁榮。

圖3 長江流域主體功能區(qū)建設(shè)補償模式圖

(四)補償保障

區(qū)域補償保障涉及到法治、資金和績效考核等多個方面。通過相關(guān)法律法規(guī)的制定、銜接和完善，使區(qū)域補償制度化。資金保障涉及到稅費征收與財政轉(zhuǎn)移安排。政府績效考核則是引導(dǎo)和規(guī)范政府行為的指揮棒，本文通過對長江流域范圍進行問卷調(diào)查，獲得有效問卷2266份，分析結(jié)果表明，應(yīng)該調(diào)整和重建目前施行的政府績效考核評價體系，限制開發(fā)區(qū)應(yīng)該將資源環(huán)境與生態(tài)保護(含生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展)置于最重要的考核位置，而從根本上弱化對經(jīng)濟增長指標的考核，各主要考核指標重要性排序見表1。

表1 長江流域限制開發(fā)區(qū)政府績效考核評價指標重要性

四、結(jié)論

(一)傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式往往片面重視物質(zhì)生產(chǎn)特別是工業(yè)品的價值實現(xiàn)，而忽略生態(tài)、農(nóng)業(yè)與歷史文化服務(wù)的應(yīng)有價值，從而導(dǎo)致和加劇區(qū)域發(fā)展失衡。長江流域現(xiàn)行區(qū)域補償相關(guān)政策還很不完善，且存在條塊脫節(jié)與區(qū)域分割等問題，未能以主體功能區(qū)域為對象形成整合的體系，不利于國土空間格局優(yōu)化和流域(區(qū)域)協(xié)調(diào)發(fā)展。(二)長江流域主體功能區(qū)建設(shè)補償應(yīng)以流域可持續(xù)發(fā)展理論、主體功能區(qū)理論、區(qū)域補償體系理論等為基礎(chǔ)，整合考慮生態(tài)環(huán)境保護、食物安全保障及歷史文化遺產(chǎn)保存，基于生態(tài)補償、農(nóng)業(yè)補償、特殊補償三個維度，形成統(tǒng)一的補償框架體系，并在此基礎(chǔ)上，進行了區(qū)域補償類型細分。(三)基于兩種主要情景，對區(qū)域補償主客體進行界定。通過對長江流域主要省級行政區(qū)的問卷調(diào)查分析，區(qū)域補償應(yīng)以直接損失、機會成本、生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入和特殊補償為基礎(chǔ)，以生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能價值為參考，兼顧考慮國家和重點開發(fā)區(qū)的補償能力，綜合選擇、集成和確定合理的補償標準。(四)補償模式可劃分為縱向補償、橫向補償和市場補償三種類型，模式類型選擇主要取決于主客體界定與補償標準量化情形。應(yīng)該調(diào)整和重建目前施行的政府績效考核評價體系，限制開發(fā)區(qū)應(yīng)該將資源環(huán)境和生態(tài)保護置于最重要的考核位置，顯著弱化經(jīng)濟增長指標考核，從而為區(qū)域補償順利實施提供重要的制度保障。

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