新時期農(nóng)村扶貧中的政府行為探討

張新文，吳德江(廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院，廣西　南寧　530006)

政府主導(dǎo)是我國農(nóng)村扶貧最為鮮明的實踐特征。政府不僅是農(nóng)村扶貧最大的制度供給者，還是扶貧行動的實際執(zhí)行者，因此政府扶貧職能界定科學(xué)與否、政府扶貧行為是否合理規(guī)范將直接關(guān)系我國農(nóng)村扶貧事業(yè)的成敗。尤其是當(dāng)前，我國農(nóng)村貧困問題無論在形勢上還是性質(zhì)上都發(fā)生了新的變化：在大規(guī)模絕對貧困被消除的同時相對貧困、階層貧困問題開始突出；土地、家庭的保障功能日益削弱；市場化進程導(dǎo)致農(nóng)村的邊緣弱勢地位；農(nóng)村致貧因素更加復(fù)雜且多重交織等，各種原有或新生的貧困問題在農(nóng)村不完善的社會保障面前不斷暴露出來。政府治理的主題與任務(wù)是隨著社會的變動而變動的，很明顯，面對新時期的農(nóng)村貧困，傳統(tǒng)扶貧體制正面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，作為貧困治理的主體，政府除基本的生存保障外，勢必要承載更多的社會功能。其中，政府行為的調(diào)整是關(guān)鍵，即如何通過對農(nóng)村扶貧中政府行為的調(diào)整與優(yōu)化來實現(xiàn)現(xiàn)有扶貧體制的轉(zhuǎn)型與提升，并實現(xiàn)農(nóng)村扶貧效率的提升與科學(xué)化，這是解決當(dāng)前農(nóng)村扶貧困局的一個很好的切入點與突破口。

一、新時期農(nóng)村扶貧工作面臨的挑戰(zhàn)

如前所述，新時期的農(nóng)村貧困無論在形勢上還是性質(zhì)上都產(chǎn)生了新的變化，各種原有的或新生的貧困問題在不完善的農(nóng)村社會保障體系面前充分暴露出來，其難度和深度早已超出之前的設(shè)計，當(dāng)前農(nóng)村扶貧工作面臨以下的挑戰(zhàn)。

1.農(nóng)村致貧原因更加復(fù)雜且多重交織

進入21世紀(jì)以來，我國的農(nóng)村貧困開始從基本需求得不到滿足的收入性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣载毨?。從貧困的致因來看，歷史致貧因素的影響力持續(xù)減弱，而市場經(jīng)濟條件下出現(xiàn)的新致貧因素的影響開始不斷擴大，農(nóng)村貧困的關(guān)鍵致因從歷史原因與自然原因開始逐漸轉(zhuǎn)變到那些與市場體制密切相關(guān)的如就業(yè)競爭激烈、社會保障缺失、社會排斥嚴(yán)重以及收入分配方式變遷等因素中來。同時傳統(tǒng)的自然條件惡劣、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不足、生計途徑單一且不穩(wěn)定等結(jié)構(gòu)性致貧因素繼續(xù)存在并且與貧困人口社會資本匱乏、人力素質(zhì)低下、脆弱性強等個體性致貧因素交織作用，加大了當(dāng)前農(nóng)村扶貧的難度與深度。

2.貧困線標(biāo)準(zhǔn)過低掩蓋農(nóng)村貧困的實質(zhì)

我國現(xiàn)行的貧困線是國家統(tǒng)計局根據(jù)1985年、1990年、1994年和1997年的農(nóng)村住戶調(diào)查資料，采用世界銀行推薦的馬丁法測定的，其他年份則用農(nóng)村消費價格指數(shù)進行更新。在國際上公布的可比較的75個國家官方貧困線中，我國的貧困線是最低的。貧困線過低導(dǎo)致我國官方口徑統(tǒng)計的農(nóng)村貧困人口的數(shù)量要遠低于世界銀行用國際貧困標(biāo)準(zhǔn)所測算的貧困人口數(shù)量。而且以收入作為衡量是否貧困的標(biāo)準(zhǔn)，其科學(xué)性是有待商榷的。進一步講，收入低下與其說是貧困的原因，倒不如說是貧困的后果，單純以人均年收入作為標(biāo)準(zhǔn)來確定農(nóng)村人口是否陷入貧困，顯然不足以反映除經(jīng)濟領(lǐng)域以外其他的致貧原因，而后者往往是導(dǎo)致農(nóng)民貧困的更為關(guān)鍵的因素。

3.扶貧邊際收益、政府干預(yù)效果不斷下降

有數(shù)據(jù)顯示，進入21世紀(jì)以后我國貧困人口減少的速度正明顯趨緩：20世紀(jì)80年代，我國農(nóng)村貧困人口年均減少1 370萬；90年代年均減少620萬，進入21世紀(jì)初年均只減少150萬。尤其要提到的是2003年我國農(nóng)村貧困人口首次出現(xiàn)了不降反升的現(xiàn)象。2003年我國新增返貧人口占當(dāng)年貧困人口的53.3%。很明顯，隨著扶貧的深入以及不斷變化著的農(nóng)村貧困新形勢，以政府推動為主導(dǎo)的傳統(tǒng)農(nóng)村扶貧體制的局限性正日益凸顯，農(nóng)村貧困性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，使得傳統(tǒng)的主要依靠專項計劃以及大規(guī)模資金投入來消除貧困的方式，其效果已不再明顯。

4.市場化對農(nóng)村貧困的影響正日益增強

農(nóng)村貧困者并不是一個封閉的群體，與其他群體相同，貧困者一樣置身于經(jīng)濟全球化以及市場化進程之中。從外部環(huán)境來看，農(nóng)村扶貧與市場化進程、與整個國民經(jīng)濟乃至全球經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)度正越來越高，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)的變化對扶貧工作的影響亦日趨明顯。市場化可以給貧困人口帶來就業(yè)機會，賦予貧困人口更多的謀生選擇。但市場化并不總意味著正的效益，在廣大農(nóng)村地區(qū)，一方面由于市場發(fā)育程度較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一以及低水平的科技利用，農(nóng)產(chǎn)品大多產(chǎn)量不高且不具競爭力；但另一方面，其生產(chǎn)卻越來越依賴高成本的現(xiàn)代要素投入，因此絕大部分農(nóng)產(chǎn)品邊際利潤越來越低甚至為負，“谷賤傷農(nóng)”等現(xiàn)象也就時有發(fā)生。基于市場天然的馬太效應(yīng)傾向，市場化可能賦予貧困者更多的弱勢地位。

二、農(nóng)村扶貧中政府行為存在的問題

幾十年的扶貧開發(fā)有力地消除了我國農(nóng)村的貧困現(xiàn)象，它充分證明了我國政府主導(dǎo)型農(nóng)村扶貧模式的優(yōu)勢，然而隨著社會經(jīng)濟的進一步快速發(fā)展，其局限性也開始日益凸顯，具體說來，現(xiàn)行農(nóng)村扶貧中政府行為存在的問題主要有以下幾個方面。

1.政府在扶貧理念上的偏差與模糊

對貧困內(nèi)涵的把握，即政府貧困觀的構(gòu)建決定了農(nóng)村反貧困的治理結(jié)構(gòu)及其行動路徑。扶貧理念是扶貧制度與行動路線的出發(fā)點，決定并制約著扶貧制度的運行以及想要達到一個怎樣的扶貧目標(biāo)。自改革開放以來，我國農(nóng)村扶貧制度設(shè)計的理念就一直處于不斷調(diào)整之中，其本身存在一個制度變遷的過程。然而漸進式的調(diào)整也導(dǎo)致很嚴(yán)重的路徑依賴，比如對落后救助理念的延續(xù)，施恩色彩濃厚，對公民的權(quán)利意識認識不夠，沒有認識到貧困者享受國家扶持與救助是現(xiàn)代民主國家應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)等。有相當(dāng)一些地方政府把貧困人群看做是包袱與負擔(dān)，扶貧方式也過于簡單，滿足于給錢給物了事。扶貧政治色彩濃厚，短期行為盛行。

2.在扶貧方式上，過高估計外部經(jīng)濟注入對減貧的作用，忽視貧困者自身發(fā)展

傳統(tǒng)農(nóng)村扶貧一直未能超越經(jīng)濟貧困論的窠臼，扶貧熱衷于給錢、上項目，發(fā)展貧困地區(qū)經(jīng)濟幾乎成了扶貧工作的全部重心。國家統(tǒng)計局對519個貧困縣的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，1998年至2001年間這些貧困縣有46%的扶貧資金用于農(nóng)業(yè)，20%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，14%用于工業(yè)，而只有4%用于文教衛(wèi)生等人力資源投資領(lǐng)域?？陀^來說，農(nóng)村經(jīng)濟的增長確實有利于貧困的消除，特別是發(fā)展初期，蛋糕只有先做大才能每個人分到更多。但這絕不意味著經(jīng)濟增長就是反貧困的唯一動機與因素，經(jīng)濟增長本身不會自動解決貧困問題。國際經(jīng)驗也說明：以發(fā)展成果可以自然惠及農(nóng)村貧困者的“涓涓細流”理論為假設(shè)的現(xiàn)代化戰(zhàn)略，在緩解大規(guī)模貧困的問題上成效甚微。①造成這種局面的原因在于缺乏對貧困多維性的認知。事實上貧困者的需求被忽視、機會缺乏、人力素質(zhì)低下以及社會對他們的歧視與排斥才是導(dǎo)致貧困背后深層次的原因。農(nóng)村貧困絕不是簡單意義上的單純經(jīng)濟貧困。正如著名經(jīng)濟學(xué)家阿瑪?shù)賮啞どf：“僅僅減少收入貧困絕不可能是反貧困的終極動機?！?/p>

3.在扶貧治理工具的選擇上偏重于經(jīng)濟政策，而對社會政策的保護性功能重視不夠

我國農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的基本框架是一種親市場的經(jīng)濟政策與具有“剩余”特征的選擇性社會救助。長期以來，旨在救助貧困者的社會政策常常扮演經(jīng)濟政策的附屬者角色。②經(jīng)濟政策與社會政策是兩個具有不同內(nèi)涵與范疇的概念，在現(xiàn)實生活中“推行積極的經(jīng)濟政策”這種說法很常見，但也可以有“積極的社會政策”這樣的說法，盡管后者的提法還比較新鮮。由于改革開放以來，我國長期奉行“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展思路，這一理念也滲透到扶貧工作中，于是各地扶貧工作熱衷于加大資金注入、搞經(jīng)濟、上大項目等經(jīng)濟性干預(yù)手段，以求通過快速經(jīng)濟增長來達到立竿見影的效果，但這種扶貧方式只取得了有限的成功。社會發(fā)展的事實證明，通過社會保障的形式對勞動者形成的保護、對人力資本的提升、對風(fēng)險的防范以及由此形成的穩(wěn)定的社會環(huán)境才是消除貧困、進一步發(fā)展經(jīng)濟的真正基礎(chǔ)。

4.由政府主導(dǎo)的扶貧議程常常導(dǎo)致扶貧目標(biāo)偏離或變異

作為一種類公共產(chǎn)品，政府在農(nóng)村扶貧中是主要供給者這一角色無可爭議。但我國政府在農(nóng)村扶貧中完全主導(dǎo)者的角色也帶來了一系列的問題：由政府主導(dǎo)扶貧議程并決定扶貧資源的分配乃至扶貧項目的選擇，往往是依據(jù)政府自身的偏好而不是依據(jù)現(xiàn)實實際或是貧困者真正的需求來做決定的，由此常常導(dǎo)致扶貧目標(biāo)的偏離與變異。從農(nóng)村扶貧的實現(xiàn)路徑看，由于我國扶貧資源的非均衡性、執(zhí)行結(jié)構(gòu)的科層化、目標(biāo)群體利益表達的弱勢性的特征，很大程度上決定了我國農(nóng)村扶貧 “自上而下”式的實現(xiàn)路徑，扶貧工作成為一種單向的政府行為，貧困人口被視為單純的被動接受者，其主觀能動性、生產(chǎn)積極性被忽視，常常導(dǎo)致扶貧目標(biāo)偏離實際需求。

5.扶貧建立在政府動員的基礎(chǔ)之上，法制化程度低

我國的農(nóng)村扶貧通常帶有比較明顯的政治色彩，農(nóng)村扶貧缺少制度建設(shè)行為，與國外相比我國至今尚未有反貧困領(lǐng)域的專門性法律，反貧困行動大多建立在政府動員的基礎(chǔ)之上。農(nóng)村扶貧政策方針經(jīng)常以“條例”、“決定”、“文件”甚至“通知”的形式出臺，依靠強大的執(zhí)政黨資源與嚴(yán)密的政府組織系統(tǒng)層層推進，雖可以做到高度的政治動員和基本落實，但相關(guān)扶貧主體的責(zé)任與義務(wù)，貧困如何識別，貧困救助的準(zhǔn)入與退出，扶貧資金如何籌措、使用與監(jiān)督，扶貧的考核與責(zé)任機制這些基本要素卻沒有明確與規(guī)范，由此導(dǎo)致農(nóng)村扶貧實際工作中隨意性過大，資金漏出與流失嚴(yán)重，監(jiān)督缺乏，扶貧政策的連貫性與穩(wěn)定性難以得到保障等弊端。

三、農(nóng)村扶貧中政府行為調(diào)整與優(yōu)化的途徑分析

如前所述，新時期的農(nóng)村扶貧正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，探討并嘗試建立與當(dāng)前農(nóng)村貧困形勢以及扶貧工作實際需求相適應(yīng)的新型農(nóng)村扶貧體制，其意義十分重大。對農(nóng)村扶貧中的政府行為進行調(diào)整與優(yōu)化，無疑將是破解當(dāng)前農(nóng)村扶貧困局的一個很好的切入點與突破口。

1.扶貧制度設(shè)計要更富救助性、預(yù)防性與發(fā)展性功能

制度價值的目標(biāo)設(shè)計要兼具現(xiàn)實性與前瞻性的特點。面對新時期的農(nóng)村貧困，有學(xué)者曾這樣指出：“反貧困進程是一個與制度變遷相適應(yīng)的轉(zhuǎn)變過程，以經(jīng)濟增長為重心推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，強調(diào)通過生產(chǎn)要素投入增加來增加農(nóng)民收入屬于單一扶貧戰(zhàn)略。當(dāng)面臨多重社會化風(fēng)險時，以滿足單一增長需要為目標(biāo)的扶貧方式已不再適應(yīng)多維度下的貧困問題?！雹酆苊黠@，我國現(xiàn)有農(nóng)村扶貧工作需要調(diào)整原有的思路。即由以往依靠專項經(jīng)濟計劃拉動兼以選擇性社會救助為特征的單向扶貧策略，向更具“救助性、預(yù)防性、發(fā)展性”功能的綜合性反貧困戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。救助性延續(xù)傳統(tǒng)反貧困制度的生存保障功能，預(yù)防性指的是通過強調(diào)反貧困政策的上游干預(yù)、社會保護以及風(fēng)險預(yù)防等功能來構(gòu)建起對貧困者生計風(fēng)險的預(yù)防保護機制，消除貧困產(chǎn)生的條件與機制。而發(fā)展性則更多地體現(xiàn)為對貧困者自我積累與自我發(fā)展能力的提升。反貧困的實質(zhì)就是要借助一系列經(jīng)濟的、社會的手段來打破貧困的惡性循環(huán)，并最終走向自我積累、自我發(fā)展的良性軌道。

2.既強調(diào)經(jīng)濟增長的減貧效應(yīng)又要重視社會政策對貧困者的保護性功能

貧困問題絕不是單純的經(jīng)濟問題，貧困的多維性意味著有效的貧困治理必然是融合性的。長期以來由于主要基于收入視角來理解貧困，所以在政策工具的選擇上，傳統(tǒng)的農(nóng)村反貧困政策主要偏重于依靠物質(zhì)性的投入來緩解貧困，而忽略了社會政策對消除貧困的功能與作用。然而社會發(fā)展實踐證明，社會政策以社會保障的形式對勞動者的保護、人力資本的維持以及對社會風(fēng)險的預(yù)防對貧困的消除同樣重要。我國農(nóng)村社會保障制度的嚴(yán)重缺失才是導(dǎo)致農(nóng)村大量絕對貧困人口存在的一個重要原因，因此積極的貧困治理需要社會政策的介入，把社會政策嵌入經(jīng)濟發(fā)展政策之中。

3.反貧困政策設(shè)計應(yīng)聚焦于貧困者生計

貧困者生計指的是貧困者用來維持生活的手段與方式，它比我們常常談?wù)摰摹肮ぷ鳌?、“收入”和“職業(yè)”等詞匯有著更為豐富的內(nèi)涵和更多的外延，更能完整地描繪出窮人在生存行為上的復(fù)雜性。反貧困政策設(shè)計聚焦于貧困者生計，即生計維持視角是創(chuàng)新扶貧路徑的一個很好的思路。它意味著對貧困者的生計進行整體識別與分析，指出其中貧困者生計維持的瓶頸與約束因素，繼而采取特定的干預(yù)措施來滿足不同人群的生計需求，關(guān)注導(dǎo)致經(jīng)濟落后的非經(jīng)濟因素，避免相關(guān)生計風(fēng)險的發(fā)生并以此提高反貧困政策的瞄準(zhǔn)精度。

4.培育多元行動者，防止扶貧目標(biāo)偏離或變異

由政府主導(dǎo)扶貧議程并決定扶貧資源的分配乃至扶貧項目的選擇，常常導(dǎo)致扶貧目標(biāo)的偏離或變異，因此很有必要提高農(nóng)村扶貧主體的社會化程度，不能寄希望于依靠單一機構(gòu)來解決農(nóng)村的發(fā)展問題。新時期的農(nóng)村扶貧工作應(yīng)該將政府扶貧與社會扶貧充分結(jié)合起來，要吸收并承認市場組織以及非政府組織在反貧困戰(zhàn)略制定及實施中的位置。要善于綜合各種機構(gòu)與社會組織在內(nèi)的力量，進一步貫徹“大扶貧”的原則，將NGO作為政府扶貧機制的有效補充，使其在貧困的監(jiān)測與需求了解、進行社會動員、提高扶貧瞄準(zhǔn)精度以及監(jiān)督扶貧績效等方面發(fā)揮重要的作用。

5.加強制度建設(shè)，以此規(guī)范農(nóng)村扶貧中政府的責(zé)任與行為

以制定法律制度為前提對貧困進行治理是西方發(fā)達國家反貧困的主要成功經(jīng)驗。反貧困絕非一日之功，而是一個長期系統(tǒng)的社會工程，因此很有必要制定專門的法律來規(guī)范扶貧行動的實際運作與管理。必須加快我國農(nóng)村扶貧的法制化進程，要爭取盡快推動反貧困法的出臺，以此規(guī)范扶貧行動中的政府責(zé)任與行為，提升扶貧效率。在農(nóng)村扶貧制度法制化進程方面，我國一些省、直轄市政府做出了很好的嘗試，比如2009年《湖北省農(nóng)村扶貧條例》的制定出臺并實施， 2010年《重慶市農(nóng)村扶貧條例》的推出，雖然這兩個扶貧條例只是省級行政法規(guī)，但卻是我國農(nóng)村制度化扶貧的破冰之舉，意義重大。

6.引入脫貧能力建設(shè)，積極投資于人力資本建設(shè)

經(jīng)濟貧困的根源在于貧困者的權(quán)利貧困與能力貧困，它不僅是貧困的重要表現(xiàn)，更是貧困的重要致因。對貧困人群來說，解決基本生存需要僅僅是解了燃眉之急還不足以解決導(dǎo)致貧困的深層次根源問題。有學(xué)者指出，隨著市場經(jīng)濟的不斷深入以及全球經(jīng)濟化一體化的推進，人們開始意識到，貧困不是市場經(jīng)濟制度造成的，而正相反，人們之所以貧困是因為他們未能被市場特別是勞動力市場所包容，因此反貧困目標(biāo)必須通過增強人們適應(yīng)市場經(jīng)濟變化的能力來實現(xiàn)。④著名經(jīng)濟學(xué)家西奧多·舒爾茨也指出：“土地本身不是造成貧困的關(guān)鍵因素，人力才是。因此在提高人口素質(zhì)上所進行的投資將會極大促進經(jīng)濟的發(fā)展，提高窮人的福利水平。”所以政府要大力發(fā)展并全面推進農(nóng)村的公共事業(yè)，包括醫(yī)療、教育、文化事業(yè)等，要致力于投資教育、致力于家庭的社會政策的構(gòu)建，要圍繞貧困者的就業(yè)工作來提供支持，以此為農(nóng)村貧困的消除提供一個良好的治理環(huán)境。

注釋：

①(英)安東尼·哈爾，詹姆斯·梅志里.發(fā)展型社會政策[M].羅敏，等譯.北京：社會科學(xué)出版社，2006年，第123頁.

②張新文.論社會政策在我國農(nóng)村扶貧中的類型建構(gòu)[J].開發(fā)研究，2009，(5)：98-101.

③董曉波.農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向研究——從單一開發(fā)式扶貧向綜合反貧困轉(zhuǎn)變[J].社會保障研究，2010，(1)：157-185.

④徐月賓，劉鳳芹，張秀蘭.中國農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會救助向社會保護轉(zhuǎn)變[J].中國社會科學(xué)，2007，(3)：41-54.