美國刑事法律援助中的合同制度研究：成因、發(fā)展與困境

吳　羽

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美國刑事法律援助中的合同制度研究：成因、發(fā)展與困境

吳羽

(華東政法大學刑事司法學院，上海201620)

摘要：合同制度是美國主要的刑事法律援助實施機制，其采用政府與律師、律師事務所等個人或機構簽約的形式為犯罪嫌疑人、被告人提供辯護服務。美國合同制度產生與發(fā)展的基礎是貧困者辯護服務的客觀需求，解決與公設辯護人辦公室有關的利益沖突案件，控制法律援助成本。總體上，合同制度受到人口稀少的州或縣的青睞，在貧困者辯護體系中發(fā)揮補充性作用，并由相關規(guī)范性文件指導運行。當前合同制度面臨資金匱乏、合同律師案件負荷量過重、代理質量下降等困境。合同制度只有樹立質量優(yōu)于成本的理念，才能維護犯罪嫌疑人、被告人權利。

關鍵詞:美國；刑事法律援助；合同制度；貧困者；律師辯護權

一、引言

刑事法律援助由律師的慈善舉動轉變?yōu)閲业幕玖x務，是“自第二次世界大戰(zhàn)以來，法律方面最重要的革命”[1]，這也是刑事司法文明化的必然結果。*刑事法律援助國家義務化表明律師不是刑事法律援助的義務主體，律師有能力實施辯護活動并不附帶出律師有義務提供刑事法律援助。對此，有學者指出，美國使用強制力量增加公益性法律服務的數(shù)量及使律師公益負擔平均化沒有取得成功，20世紀70年代晚期，美國律師協(xié)會和紐約市律師業(yè)協(xié)會考慮要求成員提供公益性法律服務，但遇到成員的抵制而偃旗息鼓。參見文獻[2]。作為對抗制訴訟模式的代表性國家，美國刑事司法中的律師發(fā)揮著至為關鍵的作用。在美國，公民律師辯護權的法律基礎為1791年生效的聯(lián)邦憲法第六修正案，“多年來，支持者用來保護被告人獲得律師有效幫助(effective assistance)這一基本權利的主要途徑是美國聯(lián)邦憲法第六修正案，亦被納入第十四修正案”。[3]不過，最初聯(lián)邦憲法第六修正案的適用范圍較為狹窄，基于保障犯罪嫌疑人、被告人權利和公平審判的要求，此后聯(lián)邦最高法院在一系列的判決中對第六修正案進行了擴張性解釋，代表性判例有1932年鮑威爾訴亞拉巴馬州案(Powell v. Alabama)、*Powell v. Alabama, 287 U.S. 45(1932).1938年約翰遜訴策爾普斯特案(Johnson v. Zerbst)、*Johnson v. Zerbst, 304 U.S. 458(1938).1942年貝茨訴布雷迪案(Betts v. Brady)、*Betts v. Brady, 316 U.S. 455(1942).1963年吉迪恩訴溫萊特案(Gideon v. Wainwright)、*Gideon v. Wainwright, 372 U.S. 335(1963).1967年高爾特案(In re Gault)、*In re Gault, 387 U.S. 1(1967) .1972年阿杰辛格訴哈姆林案(Argersinger v. Hamlin)、*Argersinger v. Hamlin, 407 U.S. 25(1972).1979年斯科特訴伊利諾斯州案(Scott v. Illinois)*Scott v. Illinois, 440 U.S. 367(1979).及2002年亞拉巴馬訴謝爾頓案(Alabama v. Shelton)*Alabama v. Shelton, 535 U.S. 654(2002).等，其中，“吉迪恩案”具有里程碑式的意義，該案判定，在法庭中，律師是“必需品”，而非“奢侈品”，某種意義上，美國刑事法律援助制度或貧困者辯護制度發(fā)端于1963年。根據(jù)上述判決，輕罪案件中的貧困犯罪嫌疑人、被告人可以享有政府提供免費的律師辯護服務，*在美國，一般認為，最高刑期為一年以上監(jiān)禁刑的犯罪屬于重罪，其余屬于輕罪。這極大地擴大了犯罪嫌疑人、被告人獲得刑事法律援助的范圍。

然而，作為世界上最為發(fā)達的國家之一，美國刑事訴訟中絕大多數(shù)的犯罪嫌疑人、被告人仍為貧困者。因此，建構一整套富有成效的刑事法律援助實施機制成為美國刑事司法中的核心問題之一。首先，傳統(tǒng)上是逐案(case-by-case)輪流指定當?shù)芈蓭熖峁┓?，這些指定一度是慈善性的，但隨著貧困者代理需求的增加，指定律師開始獲得補償，盡管補償經常是象征性的。其次，公設辯護人辦公室的建立，被一些司法轄區(qū)所采用，并主要適用于城市地區(qū)。最后，合同制度作為另一個可供選擇的模式，越來越吸引學者和從業(yè)人員的關注。[4]概言之，當今美國主要有三種刑事法律援助實施機制：指定律師制度(Assigned Counsel System)歷史最為久遠，是解決貧困犯罪嫌疑人、被告人律師辯護的最早方案；公設辯護人制度(Public Defender System)在1914年誕生于加利福尼亞州洛杉磯縣(Los Angeles County)，并逐漸在美國貧困者辯護體系中占有主導地位；合同制度(Contract System)產生于20世紀70年代末，經過30多年的發(fā)展，辯護功能日益彰顯，在美國貧困者辯護體系中發(fā)揮著重要的作用。

在美國，貧困者辯護體系中的合同制度，又稱合同項目(contract program)、合同模式(contract method)等，其基本特征是：(州、縣或地方)政府或有關組織與私人律師、律師事務所、律師協(xié)會或非營利性機構之間訂立提供辯護服務的合同，即后者在一定期限內為特定司法轄區(qū)的貧困犯罪嫌疑人、被告人提供辯護服務。美國是世界上較早在刑事法律援助中采用合同制度的國家，合同制度運作最為成熟，并成為其他國家借鑒的藍本。本文對美國合同制度進行論述，以期對我國刑事法律援助事業(yè)的發(fā)展有所助益。

二、美國合同制度的成因分析

從法律基礎的視角上看，美國聯(lián)邦最高法院通過一系列判決明確與擴充解釋了聯(lián)邦憲法第六修正案律師幫助權，上述判決要求州政府建立并資助貧困者辯護方案，為此，美國各司法轄區(qū)積極“建立一些系統(tǒng)的組織為貧困被告人提供代理”[5],在此背景下，合同制度作為一種新型的刑事法律援助實施機制受到青睞。從現(xiàn)實成因上分析，美國采用合同制度主要基于如下三個方面的原因：

第一，貧困者辯護服務的客觀需求。美國合同制度的產生與發(fā)展有著深刻的時代背景與現(xiàn)實動因，歸根結底，合同制度是公民律師辯護權勃興的產物。誠如前文所述，美國聯(lián)邦最高法院不斷擴大刑事法律援助的適用范圍，這直接導致受援人的數(shù)量急劇增加。同時，根據(jù)一些實證研究，美國刑事訴訟中的犯罪嫌疑人、被告人大約80%為貧困者。*《1996年貧困者辯護》(Indigent Defense, 1996)研究報告指出，大約有3/4的州監(jiān)獄犯人和一半的聯(lián)邦監(jiān)獄犯人由法庭指派律師提供辯護服務。See Steven K. Smith & Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, Indigent Defense, at 1(1996).《2000年刑事案件辯護律師》(Defense Counsel in Criminal Cases, 2000)研究報告指出，聯(lián)邦法院中大約66%的重罪被告人和州法院中82%的重罪被告人由公設辯護人和指定律師提供辯護。See Caroline Wolf Harlow, Bureau of Justice Statistics, Defense Counsel in Criminal Cases, at 1(2000). 2000年《貧困者辯護服務合同制：一個專門的報告》指出，估計有60%～90%的刑事案件涉及貧困被告人。See The Spangenberg Group, U.S. Dep’t. of Justice, Contracting for Indigent Defense Services: A Special Report, at 3(2000) .因此，大多數(shù)刑事被追訴者沒有經濟能力聘請律師，他們的辯護律師由政府資助。[6]由于犯罪嫌疑人、被告人大多數(shù)為貧困者，美國各司法轄區(qū)必須采取合適的方式確保貧困犯罪嫌疑人、被告人的律師辯護權，以及聯(lián)邦最高法院的要求。在這一背景下，合同制度開始被一些司法轄區(qū)所采用。對此，有學者指出，合同制度與其他刑事法律援助模式的創(chuàng)設與發(fā)展所面臨的現(xiàn)實問題是相同的，即犯罪和毒品案起訴的大幅增加，導致公設辯護人制度、指定律師制度、合同制度三種方案中的貧困被告人案件數(shù)量猛增。[7]質言之，貧困犯罪嫌疑人、被告人案件數(shù)量的激增是合同制度產生與發(fā)展的首要原因。

第二，解決與公設辯護人辦公室有關的利益沖突案件。在律師執(zhí)業(yè)領域，“利益沖突是律師所面臨的最常見也是最困難的問題”[8]。在刑事辯護活動中，律師與犯罪嫌疑人、被告人的關系建立在信任的基礎上，律師應當忠誠于其當事人的利益，然而，利益沖突案件可能損及律師與委托人之間的信任關系，威脅到律師的獨立性，并最終損害犯罪嫌疑人、被告人權利。當今世界各國一般通過立法明文禁止律師代理利益沖突案件，這也成為律師基本的職業(yè)倫理要求。實踐中，最為常見的利益沖突案件是共同被告人(co-defendant)案件。美國聯(lián)邦最高法院在Wheat v. United States一案中認定，同一律師不得代理共同被告人案件，即使該律師獲得共同被告人的同意。*Wheat v. United States, 486 U.S. 153(1988).在美國，公設辯護人辦公室成為很多司法轄區(qū)解決貧困者律師辯護的主要方案，由此導致與公設辯護人辦公室存在利益沖突的案件時有發(fā)生。由于同一公設辯護人辦公室的公設辯護人被認為是同一律師事務所的律師成員，如果共同被告人存在利益沖突，該公設辯護人辦公室就不得同時進行代理。因此，合同制度成為這些司法轄區(qū)解決利益沖突案件的主要方式。1992美國律師協(xié)會(ABA)《刑事司法辯護服務提供標準》(StandardsforCriminalJusticeProvidingDefenseServices)第5-3.1條甚至認為，辯護服務合同應用激增的首要原因就是解決利益沖突案件，尤其是解決公設辯護項目中的利益沖突案件。美國《2007年州公設辯護人項目》(PublicDefenderPrograms)研究報告顯示，在19個州立公設辯護人項目中，7個州采用逐案與私人律師簽約的方式，6個州采用與私人律師簽訂合同的方式。*See Lynn Langton & Donald Farole, Jr, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, State Public Defender Programs, at 7(2007).在特拉華州(Delaware)，大多數(shù)利益沖突案件由州公設辯護人辦公室簽約的私人律師處理；在北達科他州(North Dakota)，私人合同承包人為沒有公設辯護人的地區(qū)或利益沖突案件提供貧困者辯護服務。*See Stephen D. Owens, Elizabeth Accetta, Jennifer J. Charles, and Samantha E. Shoemaker, U.S. Census Bureau, Indigent Defense Services in the United States, FY 2008-2012, at 6,21(2014).

第三，控制法律援助成本。在美國，很多司法轄區(qū)采用合同制度意在節(jié)省法律援助成本。自20世紀70年代后期開始，一些人口少或農村轄區(qū)以成本控制為主要誘因，合同制度作為第三種貧困者辯護服務提供模式出現(xiàn)，并成為一些司法轄區(qū)用其取代指定律師制度的主要動因。*See Robert L. Spangenberg, Marea L. Beeman, Catherine L. Schaefer, Questions and Answers Concerning Fixed Price Contracts for Representation of Indigent Defendants, at 1,7(1996).同樣，一些農業(yè)縣及以農業(yè)為主的州并不能證明全職公設辯護人服務的體系和花費能夠有效滿足聯(lián)邦憲法第六修正案的辯護要求，公設辯護人模式不適合這些司法轄區(qū)，尋求一種替代模式就非常有必要了。正是在這一背景下，合同律師制度得以誕生。[9]為此，《刑事司法辯護服務提供標準》第5-3.1條指出，控制成本是合同制度發(fā)展的第二大原因，合同制度的發(fā)展在于控制公設辯護人辦公室日益增長的案件負荷量引起的成本激增?？梢?，為了有效控制法律援助成本，合同制度取代一些司法轄區(qū)采用的公設辯護人制度或指定律師制度，這促成了合同制度的產生與發(fā)展。

三、美國合同制度的發(fā)展與困境

從歷史沿革上分析，美國合同制度主要經歷了三個發(fā)展階段。20世紀70年代為萌芽階段，合同制度在此階段作為貧困者辯護服務方案開始出現(xiàn)于個別司法轄區(qū)；80年代為發(fā)展階段，合同制度在此階段逐漸被許多司法轄區(qū)所采用；90年代至今為成熟階段，合同制度此階段的運作日漸成熟，辯護功能日益彰顯，已經成為美國主要的刑事法律援助實施機制。不過，合同制度發(fā)展的同時，也面臨著經費短缺、案件負荷量過重導致辯護質量下降的困境。

(一)美國合同制度的發(fā)展階段考察

一般認為，美國在貧困者辯護體系中采用合同制度始于20世紀70年代末。*美國各界普遍認為合同項目出現(xiàn)于20世紀70年代末，但有研究也指出，為了給貧困者提供律師，1969年就有市政府與非營利辯護人組織簽訂合同。參見文獻[10]。美國“國家援助與辯護人協(xié)會”(National Legal Aid & Defender Association)于1973年公布的《正義的另一面》(TheOtherFaceofJustice)研究報告首次對全美刑事辯護服務提供模式進行了分析，并指出當時貧困者辯護體系中的三種律師服務類型，即公設辯護人制度、指定律師制度和混合制(Mixed System)，其中，混合制是指公設辯護人與指定律師相結合，通過合同方式提供辯護服務的模式基本不存在。*See National Legal Aid and Defender Association, Laurence A. Benner, The other face of justice, 1973。直至20世紀70年代末，一些司法轄區(qū)開始采用合同制度解決貧困者律師辯護問題，其主要形式是將本轄區(qū)刑事法律援助案件外包給私人律師。1978年，圣地亞哥縣(San Diego)建立了合同制度，合同制度成為該縣為貧困被告人提供辯護服務的唯一方式。*See Richard J. Wilson, Contract-Bid Programs: A Threat to Quality Indigent Defense Services, at 3(1982).

在20世紀80年代，指定律師制度和公設辯護人制度仍為最常見的貧困者辯護方案，但合同制度日益盛行，尤其是80年代中期之后，美國采用合同制度提供貧困者辯護服務的司法轄區(qū)數(shù)量急劇增加。在縣級層面，1982年時，全美有15個州，共201個縣采行合同項目(占全國總縣數(shù)的6.5%)；到1986年時，全美有18個州，共330個縣采行合同項目(占全美總縣數(shù)的10.7%)。*See Bureau of Justice Statistics, U.S. Dep’t of Justice, Bulletin: Criminal Defense for the Poor,1986, at 3(1988).據(jù)統(tǒng)計，在州層面，80年代中期，全美超過半數(shù)的州采用了合同項目的某些形式。無疑，從合同項目獲得資金保障和有效監(jiān)督管理的視角出發(fā)，州立合同項目要優(yōu)于縣立合同項目。20世紀80年代，合同項目呈現(xiàn)出由縣政府資助及監(jiān)督管理向州政府出資及監(jiān)督管理轉變的趨勢，這是合同項目運用不斷擴大與增強的重要表征。

20世紀90年代至今，合同制度廣泛地建構在州和縣兩個層面，運行日益成熟，政府支持力度不斷加大，花費和代理案件的數(shù)量日益增多，在貧困者辯護服務體系中發(fā)揮著重要的作用。1992年時，亞利桑那州、愛達荷州、肯塔基州、新墨西哥州、北達科他州、俄勒岡州、華盛頓州大部分貧困者刑事辯護人方案都采用合同項目。[11]20世紀90年代中期，全美超過半數(shù)的州擁有一個或多個合同項目。*See Standing Comm. On Legal Aid and Indigent Defendants, Am. Bar Ass’n, Findings Concerning Contracting for the Delivery of Indigent Defense Services 24(1995); The National Association of Criminal Defense Lawyers, Inc. (NACDL), “Low-Bid Criminal Defense Contracting: Justice in Retreat”, Champion, 21(1997), p.24.《1999年人口大縣貧困者辯護服務》(IndigentDefenseServicesinLargeCounties)研究報告指出，1999年時，合同項目共花費7000萬美元，代理案件達14萬余件。*See Carol J. DeFrances, Marika F. X. Litras, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, Indigent Defense Services in Large Counties, 1999, at 1(2000).《1999年州立貧困者辯護服務》(State-FundedIndigentDefenseServices)研究報告指出，在21個州立項目中，10個州為合同律師項目提供資金總額達5300多萬美元，其中俄勒岡州的合同項目開支占整個州立貧困者辯護服務項目開支中的86%。*“州立”(State-Funded)是指該州貧困者刑事辯護服務由州政府(State governments)提供90%及以上的資金。See Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, State-Funded Indigent Defense Services,1999 at 3(2001).2000年以后，美國很多司法轄區(qū)用合同制度取代指定律師項目或公設辯護人制度。

總體而言，在美國貧困者辯護服務體系中，合同制度產生與發(fā)展過程具有如下三個方面的特征：

第一，合同制度受到人口稀少的州或縣的青睞，不過，一些人口大縣也開始采用合同制度。與公設辯護人等公設律師模式相比，合同制度具有運作靈活的特征，廣泛應用于人口規(guī)模小的司法轄區(qū)。根據(jù)《全國刑事辯護制度研究》報告，在采用合同項目的60個縣中，59個縣的人口少于25萬人，其中人口少于5萬人的有42個縣，人口少于10萬人的有12個縣；人口最多的50個縣中，只有3個縣采行合同項目，即加利福尼亞州的圣地亞哥縣(San Diego)、馬薩諸塞州的米德爾塞克斯縣(Middlesex)和印第安納州的馬里昂縣(Marion)。*See Robert L. Spangenberg, Beverly Lee, Michael Battaglia, Patricia Smith, A. David Davis, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, National Criminal Defense System Study: Final Report, at 13,14(1986).《貧困者辯護人——把工作做了，且做得好》(IndigentDefenders：GettheJobDoneandDoneWell)研究報告對公設辯護人、合同律師、指定律師與私人聘雇律師等辯護方案進行了比較，在底特律(Detroit)、西雅圖(Seattle)、丹佛(Denver)、諾?？?Norfolk)、蒙特雷(Monterey)、格洛布(Globe)、牛津(Oxford)、艾蘭(Island)、圣胡安(San Juan)等九個審判庭代理的重罪案件中，只有三個地區(qū)采用了合同律師，并且上述采用合同律師的地區(qū)為中小城市。*See Roger A. Hanson, National Center for State Courts, Indigent Defenders: Get the Job Done and Done Well, at 14(1992).可見，合同項目主要適用于人口稀少的地區(qū)。雖然，整體上合同制度較之于公設辯護人更受到人口稀少的地區(qū)青睞，但在一些州，合同制度也適用于人口規(guī)模大的縣?！?000年內華達州貧困者辯護服務：調研結果與建議》(IndigentDefenseServicesintheStateofNevada:Findings&Recommendations, 2000)報告介紹了內華達州17個縣的貧困者辯護方案，其中一些采用合同項目的縣的人口要遠遠多于采用公設辯護人制度的縣，如采用合同項目的道格拉斯縣(Douglas)人口為38 027人,里昂縣(Lyon)人口為29 833人,奈縣(Nye)人口為28 596人，采用公設辯護人項目的尤里卡縣(Eureka)人口為1597人，林肯縣(Lincoln)人口為3982人，潘興縣(Pershing)人口為4870人，斯托里縣(Storey)人口為3075人。*See David J. Carroll, Robert L. Spangenberg, Rangita de Silva-de Alwis, Jaime Bailey, Indigent Defense Services in the State of Nevada: Findings & Recommendations, at 11(2000).

第二，在美國三種主要的刑事法律援助模式中，合同制度總體上發(fā)揮著補充性作用。美國貧困者辯護服務體系逐漸形成了公設辯護人制度、指定律師制度與合同制度三種主要的貧困者辯護服務模式，但是，合同制度在美國貧困者辯護體系中發(fā)揮著補充性作用，這首先可以從美國司法轄區(qū)采用貧困者辯護服務方案數(shù)量上進行比較?！?996年貧困者辯護》研究報告顯示：1992年全美2352個州法院檢察官辦公室中，64%的辦公室報稱存在公設辯護人項目，58%的辦公室報稱存在指定律師項目，只有25%的辦公室報稱是與律師事務所、私人律師或地方律師協(xié)會簽約為貧困被告人提供辯護服務。*See Steven K. Smith & Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, Indigent Defense, at 2(1996).《2000年刑事案件辯護律師》比較了州一般管轄區(qū)法院適用公設辯護人項目、指定律師項目、合同律師項目的情況，在1990年、1992年、1994年三年中，分別有56.6%、64.9%和67.8%的檢察官辦公室報稱他們的司法轄區(qū)采用公設辯護人項目，采用指定律師項目的比例分別為57.6%、55.4%和62.5%，采用合同律師項目的比例僅為20.8%、25.0%和28.9%。*See Caroline Wolf Harlow, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, Defense Counsel in Criminal Cases, at 4(2000).可見，就合同項目與刑事法律援助模式適用的轄區(qū)數(shù)量而言，合同項目在貧困者辯護服務體系中主要發(fā)揮補充性作用。甚至，美國很多縣將合同模式作為公設辯護人不愿接受的案件的備選模式。[12]當然，由于采用合同項目的轄區(qū)相對較少，美國政府花在公設辯護人制度和指定律師制度上的花費一般要多于合同制度。例如，《1999年州立貧困者辯護服務》報告顯示，公設辯護人項目花費達3.3億多美元，指定律師項目也有1.9億多美元，而合同項目僅有5300多萬美元。*See Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, State-Funded Indigent Defense Services,1999, at 3(2001).雖然，整體上合同制度在貧困者辯護體系中居于補充地位，不過，美國各司法轄區(qū)應用合同制度時呈現(xiàn)出一定的差異性，這在很大程度上是由美國州司法相對獨立所造成的，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是采用合同項目的司法轄區(qū)，合同項目的數(shù)量存在差異，有的轄區(qū)存在大量的合同項目，有的轄區(qū)合同項目較少。*在州立貧困者辯護體系中，愛荷華州提供了600個合同項目，緬因州僅有一個合同項目。See Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, State-Funded Indigent Defense Services,1999 at 9(2001).二是采用合同項目的司法轄區(qū)，合同項目常常與其他刑事法律援助模式并行，有的轄區(qū)合同項目與公設辯護人項目并存，有的轄區(qū)合同項目與指定律師項目并存，還有的轄區(qū)三種刑事法律援助模式并存。*2014年《美國貧困者辯護服務：2008至2012年財年》(Indigent Defense Services in the United States, FY 2008-2012)研究報告顯示，在加利福尼亞州，貧困者辯護服務由縣層面提供，并通過合同律師、指定律師或公設辯護人辦公室提供服務。在緬因州，貧困者辯護服務主要由指定律師和合同律師提供。在南達科他州，大多數(shù)縣采用合同律師制度或指定律師制度。See Stephen D. Owens, Elizabeth Accetta, Jennifer J. Charles, and Samantha E. Shoemaker, U.S. Census Bureau, Indigent Defense Services in the United States, FY 2008-2012, at 5,13,25(2014).當然，采用何種刑事法律援助模式，一般由各司法轄區(qū)自行決定。*在北達科他州，地方司法轄區(qū)和縣政府可以自行選擇是否采用合同律師項目。參見文獻[9]。

第三，為規(guī)范合同項目的運作，政府或相關組織制定了一些有關合同項目的規(guī)范性文件。美國各級政府及社會各界強調規(guī)范性文件在合同項目運作中的指導作用，并制定了一些卓有成效的規(guī)范性文件。1973年，美國“全國刑事審判標準及目標咨詢委員會”(National Advisory Commission on Criminal Justice Standards and Goals)制定了全美第一個律師案件負荷量標準(workload standards)，*根據(jù)“全國刑事審判標準及目標咨詢委員會”，每位律師每年代理的重罪案件(felony)不得超過150件，輕罪案件(misdemeanor)不得超過400件。See National Advisory Commission on Criminal Justice Standards and Goals, Report of the Task Force on the Courts 13.12.(1973).該標準旨在說明律師在一年內有效代理的最高案件數(shù)量，案件負荷量標準亦適用于合同律師。1982年，美國“國家法律援助與辯護人協(xié)會”制定了《刑事辯護服務合同的談判和授予準則》(GuidelinesforNegotiatingandAwardingIndigentDefenseContracts)，該準則明確了合同項目應當包括23個基本要件。*這23個基本要件分別是：合同雙方當事人、合同范圍、資格認定、合同期限、“充足理由”的定義、可允許的案件負荷量、最低專業(yè)條件、支持性職員和法庭科學專家、調查員、報酬、特別案件的補償、案件和工作量超額、利益沖突案件、付款方式、財務記錄、監(jiān)督和評估、職業(yè)發(fā)展、推薦標準、保密責任、保險、卷宗保留、管理制度、代理期限。See National Legal Aid and Defender Association, Guidelines for Negotiating and Awarding Indigent Defense Contracts Part III (1982).1985年，美國律師協(xié)會制定的《辯護服務合同的運用》(UseofContractsforDefenseServices)明確反對合同項目僅建立在成本基礎上，或者采用競爭性投標而不考慮辯護質量。顯然，上述規(guī)范性文件有助于確保合同制度提供有質量的辯護服務，從而維護犯罪嫌疑人、被告人權利。

(二)美國合同制度面臨的現(xiàn)實困境

2000年以來，合同制度在美國各司法轄區(qū)的應用越來越普遍，在貧困者辯護體系中的地位與作用日益凸顯；但同時，一些司法轄區(qū)的合同制度也面臨著諸多困境，“盡管第六修正案保證律師幫助權，然而自2000年以來，評論者們一直在證明全美貧困者辯護制度的缺點”[13]。其實，自20世紀90年代開始，合同律師缺乏經驗、案件負荷量過重、律師報酬過少、支持性服務的經費不足、處理利益案件時的經濟壓力等問題就已經出現(xiàn)。2000年《貧困者辯護服務合同制：一個專門的報告》(ContractingforIndigentDefenseServices:ASpecialReport)詳細指出了合同制度最受詬病之處：成本控制優(yōu)先于質量；產生通過認罪答辯更早地結案的動機，而不是進入庭審；導致具備較少資格條件和較少培訓背景的律師承擔較大比重的工作；對新律師和管理人員提供的培訓、監(jiān)督管理或繼續(xù)教育有限；不是通過切實的投標，而是低價中標；案件負荷量限制不切實際或根本沒有限制；沒有提供支持性職員、調查員或專家服務；造成案件推卸，將成本負擔還至公共辯護人組織；沒有提供獨立的監(jiān)督管理或每案費用之外的工作評估；沒有案件跟蹤或案件管理制度，以及沒有包含案件額外補貼計劃。*See The Spangenberg Group, U.S. Dep’t. of Justice, Contracting for Indigent Defense Services: A Special Report, at 13(2000).

近年來，合同項目面臨的問題更為凸顯，已經影響到辯護服務質量。筆者以為，當前美國合同項目面臨的主要困境是：缺乏足夠的經費支持與合同律師案件負荷量過重，在某種意義上這是一個問題的兩個方面，二者是相伴而生的。在采用合同制度的一些司法轄區(qū)，合同律師承擔了過重的案件負荷量，從而無法為犯罪嫌疑人、被告人提供有質量的辯護服務。例如，2007年，在內華達州萊昂縣(Lyon County)，一位律師幾周前剛通過律師資格考試，接替同事與縣政府簽訂了一份10萬元的合同，為刑事案件中數(shù)百個貧困被告人進行代理。根據(jù)該合同項目，該律師要盡力同時應付600個貧困者辯護案件，這其中包括大約200個重罪案件。[14]又如，2008年的一份報道稱，合同律師每年大約3萬美元的純收入，由于收入過低，可能迫使他們在每個貧困者辯護案件上花費盡可能少的時間，以便賺取合同外收入。[15]再如，對很多人而言，合同項目讓他們回憶起佐治亞州貧困者辯護服務的聲名狼藉。[16]因此，對于合同律師來說，每月獲得很低的報酬為無限量的案件提供代理，通常會產生極重的案件負荷量。在州合同制度中一些辯護律師為貧困被告人提供辯護，每年可能負責超過1000件案件。[17]毋庸諱言，由于合同律師案件負荷量過重，導致合同項目為犯罪嫌疑人、被告人提供不稱職的辯護服務，從而損及犯罪嫌疑人、被告人權利。實踐中，很多貧困當事人甚至在法庭上才首次見到為他代理的合同律師，一些司法轄區(qū)應用合同項目受到人們的質疑。其實，在早期的固定價格(fixed price)合同項目中，由于由出價最低的投標者獲得合同，合同項目履行過程中損害了犯罪嫌疑人、被告人權利，一些法院認定這一方案是違憲的。1984年美國亞利桑那州訴史密斯(State v. Smith)一案明確指出了固定價格合同導致了辯護服務質量的下降。*State v. Smith 140 Ariz. 355, 681 P. 2d 1381 (Ariz.1984).質言之，由于受制于財政預算或基于成本控制目標，導致合同律師案件負荷量過重，合同制度未能有效發(fā)揮其辯護功能，代理質量不佳，這與該制度維護貧困者律師辯護權的宗旨是背道而馳的。當然，合同制度面臨的經費匱乏問題實質上反映了美國貧困者辯護服務缺乏政府足夠的財政支持，在“很多轄區(qū)的貧困者辯護經費長期不足”[18]?？梢哉f，當前美國三種主要的刑事法律援助模式都面臨著同樣的困境。

四、結語

在美國貧困者辯護服務體系中，合同項目的宗旨是為犯罪嫌疑人、被告人提供辯護服務，實踐中，合同項目的辯護功能在刑事司法活動中得到彰顯。但也必須指出，一些司法轄區(qū)合同制度運行過程中出現(xiàn)了一些弊端，由此為犯罪嫌疑人、被告人提供了不稱職的辯護服務。在筆者看來，通過對美國合同制度的考察，有兩方面的啟示：其一，建構合理的刑事法律援助模式。無論是作為主導型方案，還是補充型方案，合同制度應當與其他刑事法律援助并存，即建構多元化的刑事法律援助實施機制，以更好地為犯罪嫌疑人、被告人提供稱職的辯護服務。事實上，當前美國各司法轄區(qū)越來越傾向于采用一種以上的貧困者辯護服務方案，即合同制度與公設辯護人制度、指定律師制度相輔相成，共同維護犯罪嫌疑人、被告人權利，以防止因采用某一種刑事法律援助模式導致壟斷而帶來的弊端。其二，樹立保證辯護質量優(yōu)先于成本控制的理念。合同制度辯護功能的實現(xiàn)需要充分的資金與資源的支持，其實任何刑事法律援助模式要發(fā)揮應有的辯護功能，本質上都是經費問題。如果從更深層次上分析，國家建構一個富有成效的刑事法律援助實施機制，首先需要人們充分認識到保障犯罪嫌疑人、被告人權利的重要意義，而保障犯罪嫌疑人、被告人權利亦是確保無辜之人免受錯誤刑罰。國家應當平衡辯護開支與控訴、審判及矯正開支，唯此，國家才有可能真正加大對刑事法律援助事業(yè)的資金投入。

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中圖分類號:D925.2

文獻標志碼：A

文章編號：1671-7031(2016)02-0055-07

作者簡介：吳羽(1977-)，男，博士，講師；E-mail:wuyu106@126.com

基金項目：中國法學會2015年度部級法學研究課題[CLS(2015)D107]

收稿日期：2016-01-14