中國區(qū)際警務執(zhí)法合作的建構過程與特征初探

許細燕

(廣東警官學院 偵查系，廣東 廣州 510232)

歷史的緣故，兩岸四地形成了相互區(qū)別具有各自獨特性的政治理念、文化意識、社會制度、法律制度，并建立了與之相互適應的行政和司法運行機構與機制，差異性明顯。盡管兩岸四地30多年來的不斷碰撞磨合、溝通和兼容，目前形成了難以拆分的良好合作格局，也仍然未能改變其本質性上的差異 (社會制度、法律制度及生活方式)。且黨中央也無意改變現(xiàn)狀，還是維護現(xiàn)狀的中堅力量，并在相當一段時間內不會予以改變①在港澳臺實行資本主義制度，是中國共產黨治理邊疆問題承繼中華“一體多元”的古典文明思想的直接體現(xiàn)和實踐。簡單地說，這是中國共產黨自身的政策，中國政府自身的意志和承諾，不是西方列強強迫中國接受的;自然而然的，中國共產黨從內心深處把維護港澳臺資本主義制度視為己任，也是維護其資本主義制度的基本力量，港澳回歸十幾年，無論是1997年金融風波還是今天的金融危機，港澳能夠度過難關，基本力量來自中國共產黨的傾力維護。。因此，中國區(qū)際警務執(zhí)法合作必將建構在社會制度、法律制度、文化意識、評價機制等差異性明顯的現(xiàn)實之上，是一種“異質”制度與法域間的合作，在國際上絕無僅有，獨具特色。因而，中國區(qū)際警務執(zhí)法合作的任何機制的建構都是一種創(chuàng)新，是特別背景下的一種獨具特質的合作機制。

一、傳承文明，多元一體

采取“一國兩制”的創(chuàng)造性國策恢復行使香港、澳門的主權，治理我國海域邊疆，為解決臺灣問題樹立成功的典范，被人們普遍認為這是鄧小平的偉大創(chuàng)舉之一，是解決中國歷史遺留問題，實現(xiàn)我國國家主權統(tǒng)一、領土完整夙愿的權宜之計。毫無疑問，這是偉大政治家鄧小平先生的創(chuàng)舉。但它還是一種在歷史新時期背景下中國共產黨傳承和發(fā)揚光大中華文明的具體實踐;是復興中華文明的有機組成部分;是建構中國現(xiàn)代主權國家過程中的創(chuàng)新舉措。

“一國兩制”的方針脫胎于中央對臺政策已為人們所熟知，可是它與20世紀50年代以毛澤東為首的黨中央和平解決西藏問題的政策和實踐有著內在關聯(lián)卻極少為人們所了解，更鮮有人發(fā)現(xiàn)它與1934年民國政府為解決西藏問題而派出的代表黃慕松將軍在拉薩談判時的底牌有驚人相似之處①即西藏承認“為中華民國的一部分，服從中央政府”，“外交、國防、交通和高級官員的任命”統(tǒng)歸中國，而“中央不剝奪 (西藏)的自治權，不改變西藏政教制度”。參見:強世功著，《中國香港——政治與文化的視野》生活·讀書·新知三聯(lián)書店2010年3月出版，第159頁。。其實，這都是因為它們有著共同深深的淵源，都是來源于中國歷代君主治理邊疆問題所積累起來的豐富政治技藝。中華帝國興起于秦漢，繁盛于唐宋，發(fā)達于元明清。到了大清帝國，其治理邊疆的憲政體制已經發(fā)展到了極為靈活、成熟和有效，這套政制采取因地制宜的個別統(tǒng)治政策:“以八旗制度統(tǒng)治滿洲，以盟旗制度轄蒙族，以行省制度治漢人，以伯克制度治回疆，以政教制度馭藏番，以土司制度或部落制度轄西南苗夷，以及以宗主制度對番邦”［1］162來解決我國國土遼闊、民族眾多、民情風俗迥異的社會歷史和現(xiàn)實與捍衛(wèi)帝國中央集權制度需要之間的矛盾。正所謂:修其教不易其俗，齊其政不移其宜。這也是為什么解決港澳回歸、兩岸統(tǒng)一問題上黨中央一貫一再強調:尊重歷史和現(xiàn)實的緣故吧。

由此可見，有人把“一國兩制”國策看做是中國共產黨為了在港澳地區(qū)恢復行使主權而策劃的一種臨時性的特殊政治設計，這完全是一種誤解，是看不到中國共產黨歷代領導人在構建中國民主政權過程中的一系列政治思考。換句話說，這實際上是鄧小平貫徹了毛澤東在秉承中國古代歷朝偉大政治家關于治理邊疆傳統(tǒng)基礎上的連續(xù)性思考，而在這思考背后它隱含著一套深刻的政治哲學思想，它具有普遍性的政治意義，我們有必要將其提升到一般性的理論思考之中，以便深度理解和把握“一國兩制”國策的深刻且豐富的含義，更好的指導實踐，也為解決世界各地普遍存在的類似政治難題提供范例，發(fā)揮中國“軟實力”的作用。

“一國兩制”基本國策的貫徹落實是借助港澳基本法的制定予以固定和保證其權威的;也是通過基本法將之變成可具體運作的法律制度付諸實踐并轉化為現(xiàn)實的。因此，港澳基本法一直被普遍認為是港澳的憲法性法律，被稱之為“小憲法”。那么，港澳基本法的實質是什么?對于中國主權的構建來說，意味著什么?

“一國兩制”，毫無疑問，“一國”指的是中國——社會主義國家，它是“兩制”的前提; “兩制”是“一國”之下的“兩制”，指的是“政制”，即構建國家政制。港澳基本法就是國家在港澳局部地區(qū)建構國家主權的工具，正是由于港澳基本法的主權建構，才使中國對港澳地區(qū)的主權權力的行使變成了現(xiàn)實。所以，港澳基本法實質上是一部中央與港澳特別行政區(qū)之間關系的法律，是一部為了在港澳地區(qū)保留原有資本主義制度、法律制度和生活方式不變，維護港澳地區(qū)的穩(wěn)定和繁榮的背景下重新建構國家主權的憲法性文件，是我國憲法性文件的組成部分;也是為處理未來臺灣問題提供范例的法律。所以說，港澳基本法的制定，真真確確地改變了我國國家面貌?；痉ǖ念C布，首先意味著中國作為單一制社會主義國家現(xiàn)實的結束，其次是以社會主義為主體并包容了資本主義制度在內混合型國家的誕生。中國再也不是傳統(tǒng)意義上的單一制國家，而是包含了局部高度自治的單一制國家;是一種在現(xiàn)代外衣下采取一套中國古典的治國思路解決現(xiàn)代政治困境并落實到實踐中的“多元一體”的文明中國憲政構造。在這樣的憲政構造背景下的中國區(qū)際警務執(zhí)法合作，也就同樣具有“多元一體”的執(zhí)法合作模式特征。

二、尊重現(xiàn)實，求同存異

中國多元一體的憲政構造，形成這樣的中國現(xiàn)實圖景:各法域法律地位平等，不存在由上位法協(xié)調解決區(qū)際法律沖突的可能，協(xié)商是解決沖突和相互支持的主要途徑;各法域法律制度和機構設置差異明顯，法治文化背景存在一定差異性，警務執(zhí)法合作不會有完全統(tǒng)一模式，必須因區(qū)而異，靈動設置。

(一)差異明顯，因區(qū)而設

國際社會現(xiàn)存許多法系，具有較大影響的有三種:社會主義法系、大陸法系和英美法系。法系是指具有某種共性或共同傳統(tǒng)的若干國家和地區(qū)的法律的總稱。它是在對各國和地區(qū)法律制度的現(xiàn)狀和歷史淵源進行比較研究過程中逐漸形成的一個概念。目前，我國內地 (大陸)、香港、澳門、臺灣四個法域所實行的法律體系就涵蓋了這三大法系，還因歷史過程的緣故，存在區(qū)別于本法系的自身特色。

我國內地實行的是社會主義法系，并具有自己鮮明的特色。社會主義法系，是以馬克思主義法學為理論基礎的社會主義國家的法律的總稱。它是源于前蘇聯(lián)法律體系發(fā)展而來，主要特點為:1)以馬克思主義為理論指導，崇尚集體主義，具有鮮明的階級性。2)是一個新興法系，誕生至今不足百年歷史，兼具大陸法系和英美法系的某些特點，也是在批判和繼承這兩大法系傳統(tǒng)的基礎上結合本土歷史與實際情況發(fā)展起來的。3)與英美法系的明顯差別在于法典結構和司法組織方面，但與大陸法系有著更多的趨同。目前，內地的社會主義法律體系能夠保障社會主義人權、體現(xiàn)社會主義全體國民利益要求;依然保留著中華法系法律傳統(tǒng)的影響，成為中華法系本土化和中國化的表征;它還吸取其他法系的優(yōu)秀文化成果，具有很強的兼容性和開放性;也是能夠與國際接軌、步入國際共同發(fā)展軌道的法律體系。

中國的澳門、臺灣地區(qū)現(xiàn)在實行的是大陸法系。大陸法系產生于歐洲大陸，主要特點:1)以羅馬法為歷史淵源，以民法為典型，以法典化的成文法為主要形式，判例一般不被作為正式法律淵源并對法院審判無拘束力。2)需要對法律原理、概念、術語等進行法律解釋，以將蘊涵于法典中的高度概括的法律原理進行具體化，適用于具體案件。3)法典化的成文法能使法律統(tǒng)一、清晰和更加符合邏輯;它構建了一個可預測的規(guī)范體系，在這個體系中，個人能夠以目標合理的方式實現(xiàn)自身利益;它是法律文化不斷進步的產物，其技術和內容凝結著歷代法律人的經驗和智慧，是人類文化的結晶。事實上，成文法是人類法制的發(fā)展趨勢。大陸法系對中國近、現(xiàn)代的法律建立有著更為直接的、深遠的影響。

中國香港地區(qū)實行的是英美法系。英美法系起源于11世紀諾曼人入侵英國后逐步形成的判例法。它的形成源自地方的案件，強調普遍適用，判例法制度是以美國法和英國法為代表的。它的主要特點:1)從法律淵源形式上看，它一直認同判例，以遵從先例為原則;司法實踐上執(zhí)行嚴格的程序主義。2)從案件訴訟的過程上看，體現(xiàn)的是抗辯式的訴訟模式。3)從法律思維邏輯上看，運用的是歸納法。4)從司法人員的作用看，法官的作用十分積極，實際上存在“法官造法”的現(xiàn)象。所以說，普通法系是自足的法律文化。

大陸法系以成文法為主，實行國家的立法活動與國家的審判活動相對獨立，各不相擾;英美法系以判例法為主，實行遵循先例和司法至上的原則;社會主義法系根源上來自大陸法系，并吸收了普通法系的部分精華，但是，它依然具有自身獨特的結構體系。在此基礎建構起來的我國各法域的法律制度及機構設置自然也不同，而是差異明顯，同時政治制度差異的影響也在一定程度上影響著警務合作模式的構建，因此，我國區(qū)際警務合作模式的建構只能根據合作雙方的具體情況具體分析，實事求是從實際需要出發(fā)構建適合合作法域的合作模式;從實際運作情況看，已建立的合作模式既有共性，也有區(qū)別，而且差別還是較為明顯的。

(二)溝通交流，凝聚共識

16世紀法國最著名法學家博丹說:主權是國家絕對和永久的權力。這是一種不受約束的主權觀，它幫助了歐洲世俗君主戰(zhàn)勝了教會等各種政治力量，構建了現(xiàn)代國家;還幫助歐洲列強展開全球的殖民活動，獲得巨大成功。［1］144“主權”來到中國，在中國歷史進程中，被本土化了，被賦予了許多中國政治哲學古典傳統(tǒng)中的平等、人權和尊重的內涵，尤其強調對不同的國家和地區(qū)、民族和文化傳統(tǒng)的一種發(fā)自內心的尊重。因此，建國以來在治理邊疆特別區(qū)域時，黨中央在具體權限劃分和授權等問題上一貫堅持以平等身份與特別區(qū)域進行協(xié)商，給予了更多的自主權，這不是中國政府的矯情，而是一種真心實意的扶持，也是中國共產黨實事求是工作作風在特定問題的具體體現(xiàn)，是一種對特別區(qū)域的重視和尊重。

社會實踐證明:真正的憲政并不是憲法性文件中所載明的文字，而是在現(xiàn)實政治生活中運作的權力結構。尤其是在信息化的今天，國家的主權就蘊藏于人民之中，最大的權力并不是行政權的行使，而是來自于群眾參與選舉所產生的政治力量;而政治的力量在于文明，文明的力量在于人心，人心的向背在于教誨。教育才是最高境界的政治藝術。港澳長期處于殖民統(tǒng)治下，臺灣也曾經受殖民統(tǒng)治并一直在某種程度上受到帝國主義列強的長期控制和影響，盡管港澳臺主流文明與價值觀念沒有舍棄中華文明，認定自己的根就是中國，但在政治觀念、文化文明的認同方面與內地存在一定差異也是不爭的事實，且這種差異性中的消極內容占據較大成分。20世紀50年代以來，由于第三世界的革命斗爭獲得巨大勝利，使帝國主義的殖民統(tǒng)治不得不結束，大英帝國必須撤出殖民地，可其撤退是有計劃、有步驟、有目標而實施的一種光榮撤退，精明的英國人在殖民地采取了一系列策略和手段保持了其撤退后實際上對原殖民地的控制和獲益。在香港也不例外，英國在香港撤退前的幾十年里就接連采取了暴力鎮(zhèn)壓香港“左派”領導的抗英活動、以英式教育替代中式教育對民眾洗腦并以之培養(yǎng)信仰西方文化和崇尚西方價值觀的政治、文化等社會精英(即小英國人)繼承其衣缽、以行政吸納政治隱蔽英國政府的政治目標、以社會治理樹立政府形象等一整套相互配合的策略和手段來治理香港，獲取人心。與此同時，內地在對待香港及自身建設方面恰好也出現(xiàn)政策性失誤，還有其他歷史遺留政治問題和兩地長期的隔離無疑地擴大了香港人對內地的不了解和誤解。因而，在香港回歸的旅程中所明顯暴露出來的部分港人的政治認同、文化及文明認同發(fā)生根本性改變，不僅認同大英帝國文化價值觀，還忠誠于港英政府，有著較強的區(qū)別于內地人的香港人的自我意識的身份認同感，甚至，存在“恐共”、“拒共”的基本民情和“抗拒回歸”的心態(tài)就是英國人撤退計劃的成就。面對這樣的現(xiàn)實:兩岸四地的身份認同的差異和歷史造成的人心隔離，作為中華文明腹地的內地就應當給予港澳臺有最大程度的自治空間作為恢復教育繼受中華文化與文明及心理療傷的空間;即是說，應當有一個緩沖地帶來凝聚、積累共識，來揚棄和共創(chuàng)未來。爭取港澳臺的人心早日回歸自然就成為中央治理我國海域邊疆的最高境界，也是內地人的共同愿望。只是至今，在這方面中央政府無論是策略還是方法都主動性不強，效果不理想。

自從英國就香港新界續(xù)約問題提出后，在港澳臺地區(qū)以和平方式實現(xiàn)恢復行使主權或主權統(tǒng)一，一直是中國共產黨首選的方式和積極努力的方向。因為這有利于保持港澳臺的經濟繁榮和社會穩(wěn)定，問題是我國政府如何才能保證呢?在主權和繁榮之間必須找到平衡支點!在鄧小平看來，香港的繁榮不在于英國人的統(tǒng)治，而在于采取了資本主義制度，澳門、臺灣也當如此。為此，他提出了以“一國兩制”的模式來建構中國國家主權和保持港澳臺的繁榮與穩(wěn)定，隨后，又通過制定港澳基本法的法律形式予以轉化和貫徹落實。基本法是全國人大制定的法律，但是，它承載著爭取港、澳人心回歸，爭取更多的香港人、澳門人對基本法內容的支持，使其本土化，奠定其正當性基礎的重任。中央繼而堅持采取民主協(xié)商、求同存異的方式來凝聚港澳地區(qū)的社會共識，所以，基本法制定的過程實質上是中央與香港、澳門之間締結社會契約的政治協(xié)商過程。

根據我國憲法及特別行政區(qū)基本法的規(guī)定，內地、香港、澳門三個法域都是單獨的司法區(qū)，法律地位是平等的，任何一個法域都無權通過行政命令或司法指令的方式要求別的法域就司法實務作出或者不作出某種行為，基本不存在聯(lián)邦制國家區(qū)際司法互助通過上位法來調整區(qū)際法律沖突和通過中央司法權威機關協(xié)調構建警務合作機制的問題，解決辦法只能是有需要合作的區(qū)域依法針對問題進行協(xié)商，確定合作內容和機制。臺灣由于兩岸政治關系尚未確立，但目前實際運作是類似于內地與港澳地區(qū)。因此，在期望通過上位法協(xié)調構建警務合作機制沒有渠道可通，期望借鑒同屬一種法系的國家警務合作形式來建構我國的合作機制只有局部可借鑒的情況下①東德和西德統(tǒng)一之后，由于同屬于大陸法系，就采取通過重新構建統(tǒng)一的司法體制以解決區(qū)際法律沖突問題。，就難以采取統(tǒng)一的一種模式來建構各個法域間的警務執(zhí)法合作機制，而必須根據不同法域的制度和機構設置情況來構建適應實情且能起到實效的警務合作機制，著力創(chuàng)新成為一種必需。實踐中，各法域警方都在積極努力，不斷創(chuàng)立新的合作機制。2000年，港澳都回歸后，毗鄰港澳的廣東省，就與港澳警方建立粵港澳三地警方刑偵主管工作會晤機制，每年兩度召開會議，三地警方輪流主辦，會上三地警方通報自身近期的治安情況和合作任務完成狀況，提出新的合作議題等。2002年簽訂了《深圳市公安局與香港警務處深港陸路口岸警務協(xié)作機制》，就具體局部問題需要簽訂了協(xié)議予以執(zhí)行。2009年兩岸之間簽訂《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》更開辟了先河，實現(xiàn)了跨越式突破和創(chuàng)新;在此制度的基礎上，短短的一年時間里，兩岸警務執(zhí)法合作已建構了一些合作機制，運轉靈活，成效明顯。

三、開創(chuàng)合作，靈動務實

今天，中國兩岸四地的警務執(zhí)法合作內容廣泛、活動頻繁、建立了一定機制較為健全，成效顯著，為維護各法域社會治安的穩(wěn)定、為經濟建設保駕護航方面發(fā)揮了重要作用。但是，這一成績來之不易!經歷了幾代人由開辟渠道、精心鞏固、不斷拓展的艱辛、曲折的發(fā)展過程。

(一)內地與港澳

解放初期，出于鞏固新建立的中華人民共和國政權的需要，必須打破以美英帝國主義為代表的西方列強對我國在政治上孤立、經濟上封鎖扼殺的策略和措施。把香港留在英國人的手中，就是突破美英緊密聯(lián)盟陣線的重要舉措，也是聯(lián)絡東南亞乃至世界華人保留一條重要通道。香港暫不收回，澳門問題自然也暫不解決。當然，香港、澳門沒有收回的僅僅是治權，而不包括主權。臺灣則是政黨分歧問題造成領土分裂，所以，無論任何時候，黨中央都是視港澳臺為暫時離開祖國的游子，在維護其利益方面從來就沒有含糊過。即使如此，政治、歷史緣故還是使內地與港澳臺地區(qū)之間隔絕了30年，造成了某些生分。1978年底，黨中央適應國內外①建國時，我國依附于蘇聯(lián)老大哥。歷史來到在二十世紀五六十年代，由于時局變化，中蘇兩黨圍繞著國際共產主義運動的一系列理論問題產生爭論，并演變?yōu)楣_論戰(zhàn)。這場論戰(zhàn)，表面看似屬無聊，實際上則是一場爭奪人心領土之戰(zhàn)，是中國對美蘇霸權的同時挑戰(zhàn)，中國共產黨通過這場論戰(zhàn)來闡述和論證中國革命和社會主義建設的正義原則和道義基礎，強調中國革命和建設的獨立性，實現(xiàn)了從心靈領土上解放中國政治精英們被蘇聯(lián)模式的長期支配，在思想意識上進一步走向獨立;同時，在面對美蘇關系和緩并存在犧牲中國利益極大可能性的國際格局中，通過論戰(zhàn)強調中國革命和建設的正統(tǒng)性，與蘇聯(lián)爭奪國際共產主義世界的領導權，實現(xiàn)了擺脫對蘇聯(lián)的依附，并確立了“三個世界”的理論，成為第三世界的政治領袖，將全球政治格局從“兩大陣營”改變?yōu)橹小⒚?、蘇大三角關系，進而，中國因此成功地進入了聯(lián)合國，成為常務理事國。國際局勢已經不能鐵板一塊的封鎖中國，中國進行改革開放擁有一定的國際環(huán)境。時局變化，及時調整政策和工作中心任務，實行改革開放、搞活經濟，以“經”架橋，于是經濟活動率先打破邊界界線延伸到港澳臺，邊境的犯罪活動隨著也出現(xiàn)，維護所在法域的經濟利益和社會穩(wěn)定是各法域警方的天職，強烈的責任感促使處于邊境地區(qū)的有關省市的警方開始了悄悄的秘密聯(lián)絡，以解決邊境一些互涉問題，如走私違法犯罪問題。也許是歷史機緣巧合，此時租期遠遠未到的香港新界，由于英國的貪欲而提前向中國提出續(xù)約，使香港、澳門回歸問題提前進入黨中央日常工作議程。內地與港澳正式的官方接觸因而接二連三的進行。

1980年時任公安部刑偵局局長的劉文途徑香港時與時任警務助理處長兼刑偵主管的李君夏進行了官方首次接觸。1981年5月，廣東省公安廳刑偵處在深圳就一宗內地偷運槍支到香港的案件與香港警務處舉行了會晤，由此拉開來了粵港兩地聯(lián)手打擊跨境犯罪活動的序幕。1983年3月珠海市公安局應澳門警方請求，查清一宗假冒內地警察綁架勒索澳門走私商人老敬方、梁鐵成犯罪活動，并成功解救了人質案件，由此也開始了粵澳聯(lián)手打擊跨境犯罪的戰(zhàn)役［2］16。1983年粵港兩地警方建立了治安會晤制度，開創(chuàng)了會晤制度的先河。同年11月，在廣東省公安廳會議室粵澳警方舉行正式工作會談，會議決定通過召開定期會晤和設立聯(lián)絡官等途徑開展粵澳刑事警務交流與合作;1984年4月，在澳門召開首屆粵澳警方治安會晤，開啟了每年兩次兩次的粵澳治安會晤機制。1984年，中國加入國際刑警組織，公安部正式成立了國際刑警組織中國國家中心局;9月，該局與香港支局建立了“中港國際刑警雙邊工作會晤”制度，每年舉行工作會晤，由于廣東特別的地理位置及政治需要，公安部要求廣東派員參加會晤。自此，粵港之間開始了直接正式接觸。1987年1月，經國務院批準，國際刑警組織中國中心局在廣東省公安廳設立了國際刑警組織廣東聯(lián)絡處，和香港警務處直接以國際刑警名義開展警務合作，雙方設立了專職聯(lián)絡官，開通了24小時專線電話，并且每年進行定期會晤。1990年，國際刑警組織葡萄牙國家中心局也在澳門正式設立了國際刑警分局，與國際刑警組織廣東聯(lián)絡處直接進行警務合作。至此，毗鄰港澳，負有更多協(xié)助港澳維護其社會治安秩序任務的廣東省警方與港澳的合作進入了有序發(fā)展的階段。

歷史是沉重的、悠長的，現(xiàn)實是嚴酷的、艱難的，但是血濃于水。初始的合作與交往是緩慢的、審慎的、克制的，一切都需要時間來緩解和消除，一切也決定于誠意和需要。初時跨境犯罪畢竟還很少，人財物的交流也有限，警務合作的需求量也不大，誤解又是經常發(fā)生，如1991年，世紀大盜張子強搶劫了啟德機場解款車后，香港警務副處長石博德 (英國人)率隊匆匆來到廣東通報案情尋求協(xié)助，他請求廣東警方協(xié)助在廣州物色一家合適酒店，酒店內要配備有國際長途及傳真機之類設備，事情本來簡單，但是，翻譯把其意思錯譯為香港警方要在廣州設立聯(lián)絡處，結果引發(fā)一場涉及外事原則問題的激烈爭執(zhí)，會晤只好中斷。這樣的事例，在初始合作中，經常發(fā)生。當然，同是炎黃子孫，同一個祖國，再艱難的磨合也阻止不了繼續(xù)尋求合作的腳步。

尤其是九七香港回歸、九九澳門回歸在即，中英談判很激烈，香港社會出現(xiàn)動蕩，香港、澳門社會治安惡化，人民群眾的安全與平穩(wěn)回歸都受到嚴重威脅，合作需求變得緊迫強烈，合作也就出現(xiàn)歷史性轉折，快速向縱深發(fā)展。扭轉港澳社會治安惡化趨勢，沒有內地的支持不行，尤其是廣東的支持，出于政治需要和道義責任，敏感的黨中央打破常規(guī)，馬上授權廣東警方與港澳警方直接聯(lián)絡，建立相應的合作機制予以支持?？梢姡浉郯木瘎蘸献魇钦蔚男枰?，是時代造就的結果，也是歷史的必然。合作的大前提是港澳的平穩(wěn)回歸，這是當時一切考慮的出發(fā)點。現(xiàn)實的需要促使粵港澳警務合作進入快速發(fā)展軌道，尤其是情報交流和個案偵查合作，極為頻繁，到港澳回歸時，三地警務合作建立一系列行之有效的合作機制，卓有成效地維護了三地社會治安，一舉扭轉了港澳被動的社會治安狀況，確保了港澳順利回歸。

港澳回歸后前半期，港澳與內地，能夠根據合作對象不同及合作內容差別，在法律允許框架之內，先易后難，逐漸解決問題的思路開展，不斷創(chuàng)新合作機制，尤其是粵港澳三地警方，靈活機動，務實有效，合作機制很有示范性。已建立的合作機制主要有:定期與不定期工作會晤制度;歸口聯(lián)絡機制;對口協(xié)作機制;個案協(xié)作機制;聯(lián)合行動機制;培訓教育機制等。合作內容主要有:代為調查取證;送達法律文書;情報交流;緝捕遣送通緝犯;追繳和移交贓款贓物;學術交流等。隨著經濟、文化等交流與融合的縱深發(fā)展，跨法域犯罪正向全國進一步擴散，內地各級各地公安機關與港澳警方合作需求越來越多，創(chuàng)設新的合作內容與機制勢在必行。近年來，上海與港澳也建立了定期和不定期會晤的工作機制，有效地解決了互涉警務問題，并加深了解、相互學習、共同提高。如何確保合作質量和效率，公安部根據內地及港澳實際情況，在2006年制定印發(fā)了《公安機關對港澳警務交流管理辦法》，對內地與港澳地區(qū)警務交流和合作進行了規(guī)范。當然，港澳與內地警務合作協(xié)議的缺位，已成為制約三地警務合作深入的主要因素，并在實踐上積累了許多司法問題。

(二)海峽兩岸

由于深受兩岸政治關系的影響，海峽兩岸的警務交流和合作較為曲折，但近年發(fā)展迅速，特別是由于有了法律制度的保障，合作機制的構建前景開闊。當然，由于合作協(xié)議不是官方簽訂，而是借助民間組織，其法律有效性受到某種質疑，但畢竟它是經兩岸官方默認的，只要兩岸政治關系穩(wěn)定，發(fā)展趨勢必然是好的?；仡櫤{兩岸警務交流與合作過程，大致可分為兩個階段。

第一階段:1989年—2005年，兩岸警務交流與合作借助第三者開展。主要有三種形式:1)借助其他國家或地區(qū)的警察組織。1989年，大陸警方將抓獲的臺灣犯罪嫌疑人楊宗明送到新加坡，由新加坡警方移交給臺灣警方，借助第三者架設的橋梁，兩地警方開始了移交通緝犯的合作，書寫了一段特別的歷程。2)借助國際刑警組織。盡管1984年中國成為國際刑警組織成員后，臺灣宣布退出，但并沒有完全斷絕與國際刑警組織的協(xié)作，因此有時也就國際刑警組織轉送請求給臺灣，合作內容主要是線索核查、協(xié)助調查取證，偶有合作辦案。3)借助民間組織，主要是紅十字會、海基會、海協(xié)會等。大陸改革開放政策的持續(xù)推進，提供了大量經濟合作空間，大量臺商投資大陸，促使民間人財物交流迅猛發(fā)展，互涉犯罪案件如影相隨，也大量增加，對兩岸社會治安威脅日益增大，甚至，一批臺灣通緝犯以大陸為逃避法律制裁之地，為此，盡管官方依然沒有接觸，但是，官方借助一些民間組織進行交流和合作卻不斷推進，并成效顯著。1990年9月11日至13日，為了合作打擊兩岸間猖獗的偷渡和其他犯罪活動，中國紅十字會總會與臺灣紅十字會組織在金門舉行會談，就解決違反有關規(guī)定進入對方地區(qū)的居民和刑事嫌疑犯或刑事犯的遣返問題進行協(xié)商，并簽訂了協(xié)議書，史稱“金門協(xié)議”。［3］2381990年，在北京盜竊334萬美元匯票后潛逃臺北的罪犯吳大鵬，被臺灣當局以政治犯的罪名處罰，刑滿釋放后，兩岸的紅十字會組織根據剛剛簽訂的“金門協(xié)議”進行協(xié)調組織，臺灣警方于1990年10月9日將其遣返大陸，這是具有劃時代意義的事件。自此，兩岸民間組織根據協(xié)議直接組織協(xié)調，使遣返活動經常化，也為兩岸司法機關的直接交流和合作開辟新的前景。

第二階段:2006年至今，兩岸警方創(chuàng)立了直接聯(lián)絡渠道。尤其近兩年半以來，兩岸關系整體發(fā)展勢如破竹①http://www.nihaotw.com/lajl/jqhd/201101/t20110129_636272.htm。臺灣知名學者展望2011年兩岸關系，發(fā)布日期:2011年01月29日11:34，來源:中國新聞網。臺灣大學政治系教授朱云漢在?；鶗鬓k的最新一期《交流》雜志上撰文:過去兩年半兩岸關系發(fā)展勢如破竹，在“九二共識”的基礎上，雙方舉行6次“江陳會談”，并簽署15項協(xié)議，達成的成就均屬空前。，兩岸和解氣氛愈來愈濃②http://www.nihaotw.com/twdxs/sszj/201101/t20110128_636227.htm，馬英九:解決兩岸爭端需要耐心、愛心與恒心，發(fā)布日期:2011年01月28日21:13，來源:中國新聞網。臺灣當局領導人馬英九28日在出席當局兩岸事務主管部門成立20周年慶?；顒訒r表示，“欣慰于兩岸和解氣氛愈來愈濃”，“兩岸人民同屬中華民族，都是炎黃子孫，希望往后兩岸人民永遠不要再兵戎相見”。的良好氛圍中，兩岸警方建立了深深的互信。2006年2月，鐘億萬走私販毒案件的告破，公開宣布了啟動兩岸警方聯(lián)手開展案件偵查的機制。2006年前后，由于發(fā)生大量跨越海峽兩岸的虛假信息詐騙案件，嚴重影響了兩岸社會治安，為了配合臺灣警方偵查活動，公安部授權福建省公安廳針對電訊詐騙案件與臺灣警方以民間方式建立“兩岸共同打擊電訊犯罪協(xié)作配合調查取證、遣返犯罪嫌疑人”的聯(lián)絡通道，從而開啟了兩岸第一個警方直接聯(lián)絡的正式通道，從而很快遏制住電訊詐騙犯罪迅速蔓延之勢。受到打擊電訊詐騙案件偵查合作成功經驗的啟發(fā)，2009年1月，公安部正式授權福建省公安廳與臺灣警方以民間方式新的聯(lián)絡通道，主要用于閩臺兩地警方交流犯罪信息、核查嫌疑人資料及案件線索、偵查調查、提取證據、緝捕和遣返通緝犯或犯罪嫌疑人、移交證據和贓物等。2009年4月26日，海峽兩岸關系協(xié)會和臺灣海峽交流基金會在南京簽署《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》，從而，譜寫了中國區(qū)際司法協(xié)助新篇章，為兩岸警務交流與合作提供寬敞大道，很快地，臺灣警方與內地多個省市建立直接聯(lián)絡渠道。2010年9月13日至18日，公安部副部長陳智敏率團訪問臺北;2010年10月26日，臺灣“警政署長”王卓鈞率團訪問大陸，與公安部長孟建柱見面，兩岸治安高層踏出的交流第一步，對推進兩岸警務交流和合作的發(fā)展意義重大，對加速兩岸警方建立日?；墓ぷ鲿顧C制具有極大推動作用，雙方合作正在向機制化、常態(tài)化、規(guī)范化發(fā)展。

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［5］曾忠恕.美國警務熱點研究 ［M］.北京:中國人民公安大學出版社，2005.

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［8］胡公展.兩岸關系縱橫論［M］.北京:學林出版社，2006.