對(duì)在粵外國人管理服務(wù)工作的探討

丘志馨

(廣東警官學(xué)院 偵查系，廣東 廣州 510232)

作為中國改革開放前沿的廣東省，來自世界不同國家、有著不同膚色、操著不同語言的外國人隨處可見，在廣州、深圳、東莞等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市已形成一定規(guī)模的外國人聚居區(qū)，外國人已漸漸融入廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程之中。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2011年4月29日公布的2010年全國第六次人口普查結(jié)果主要數(shù)據(jù)公報(bào) (第2號(hào))顯示，居住在我國境內(nèi)并接受普查登記的港澳臺(tái)居民和外籍人員102萬，按居住地分，廣東省以31萬人居全國首位。①在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、增進(jìn)中外文化交流的同時(shí)，入境的外國人國籍分布廣，入境事由多樣化，流動(dòng)性大，同時(shí)“三非”(非法入境、非法居留、非法就業(yè))外國人問題以及外國人偷稅漏稅、經(jīng)濟(jì)詐騙、販賣毒品、搶劫、聚集鬧事等違法犯罪活動(dòng)日益凸顯［1］，給外國人管理工作帶來了新的挑戰(zhàn)，給社會(huì)治安管理與和諧社會(huì)構(gòu)建帶來一定的隱患，成為廣東省公安機(jī)關(guān)當(dāng)前面臨的一個(gè)重要課題。

一

中國持續(xù)強(qiáng)盛的經(jīng)濟(jì)和不斷開放寬松的環(huán)境，更多的外國人選擇來華是勢所必然。大量外國人的涌入，為廣東經(jīng)濟(jì)繁榮增添助力的同時(shí)，也在改變和影響著廣東的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)秩序，廣東作為一個(gè)商貿(mào)中心和改革開放的潮頭城市，比其它城市更早地面臨管理外國人的挑戰(zhàn)?？梢哉f，廣東在這方面遇到的難題和取得的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國其他城市是前車之鑒，有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。

(一)在粵外國人違法犯罪犯罪活動(dòng)日趨增多

近年來，隨著廣東國際化程度的不斷提高，來粵外國人數(shù)量持續(xù)增長，部分“三非”人員來華后沒有合法身份，找工作又有限制，一旦出現(xiàn)生存困難，必然引發(fā)一系列治安問題。目前，以尼日利亞籍為主的非洲籍、以巴基斯坦、伊朗為主的中亞籍、以菲律賓、越南為主的東南亞籍的非法移民開始大量在粵滯留，這些人大部分無正當(dāng)職業(yè)、無穩(wěn)定住所、無生活來源，嚴(yán)重影響了社會(huì)治安秩序。根據(jù)公安機(jī)關(guān)對(duì)廣州市查獲的尼日利亞人進(jìn)行問卷調(diào)查，他們90%以上為初中以下文化程度，大都來自該國東南部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的依博族。相當(dāng)部分尼日利亞人入境后，根本無資金從事商貿(mào)活動(dòng)，亦沒有回國計(jì)劃，于是一入境就將護(hù)照轉(zhuǎn)賣他人作為其落地后的第一筆生活費(fèi)用。他們大部分沒有固定職業(yè)、固定住所和穩(wěn)定收入來源，有的靠賣電話卡、打零工、賣零星小額服裝、非法兌換外幣，甚至出賣勞動(dòng)力做搬運(yùn)工、從事違法犯罪活動(dòng)等度日。［2］近年來，非法入境的外國人在粵違法犯罪活動(dòng)日趨增多，主要涉及經(jīng)濟(jì)犯罪、毒品犯罪和搶奪、詐騙、盜竊、賣淫等違法犯罪活動(dòng)。與此同時(shí)，廣東籍華僑數(shù)量眾多，境外華裔參與跨境的有組織犯罪也日益增多。以毒品犯罪為例，犯罪人員以加拿大、澳大利亞、新西蘭、荷蘭籍華裔人員最為突出。他們憑借著境外豐厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國內(nèi)深厚的人脈關(guān)系，隱蔽性強(qiáng)，走私販運(yùn)毒品、易制毒化學(xué)品的數(shù)量大，危害性較強(qiáng)。

(二)對(duì)在粵外國人的動(dòng)態(tài)管控尚未完善

由于外國人身份復(fù)雜化、地域擴(kuò)大化、住宿分散化特點(diǎn)突出，傳統(tǒng)的靜態(tài)管理模式已不適應(yīng)發(fā)展形勢，散居外國人的管理已經(jīng)成為當(dāng)今城市管理的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。政府在管理過程中需要掌握外籍人員住宿、稅務(wù)、就業(yè)等方面信息，但由于缺乏協(xié)作機(jī)制，各職能部門各自為政，信息難共享、不統(tǒng)一，給外國人管理工作造成阻礙。隨著涉外定點(diǎn)住宿等一系列限制措施的取消，在一定程度上加大了對(duì)散居外國人的管理難度。例如，亞運(yùn)期間針對(duì)廣州外國人“三非問題”突出的情況，警方開展了大規(guī)模清理整治，結(jié)果是這些人員流向防范相對(duì)較弱的周邊地區(qū)，在珠三角地區(qū)擴(kuò)散，并呈現(xiàn)明顯“北上”趨勢。近年來廣東各地陸續(xù)出現(xiàn)外籍難民和生活無著的外籍“三無”人員，警方在遣返各類外籍人員時(shí)，每年需花費(fèi)上百萬元，補(bǔ)貼部分人員返程機(jī)票和生活費(fèi)。目前我國尚未出臺(tái)針對(duì)外國人的救助政策，民政部門尚不方便介入，基本上由公安機(jī)關(guān)出資。

(三)在粵外國人的非正式組織以不同的形式影響著社會(huì)的穩(wěn)定

非正式組織概念最早由美國管理學(xué)家梅奧通過“霍桑實(shí)驗(yàn)”提出，指人們?cè)诠餐墓ぷ鬟^程中自然形成的以感情、喜好等情緒為基礎(chǔ)的松散的、沒有正式規(guī)定的群體。這些年，境外敵對(duì)勢力一直利用各類非政府組織加緊對(duì)我實(shí)施滲透破壞活動(dòng)。具有西方反華勢力政治背景的境外非政府組織在我境內(nèi)的活動(dòng)空間受到限制之后，很多境外非政府組織以境內(nèi)的非正式組織作為跳板，進(jìn)入我境內(nèi)開展活動(dòng)。外國人的社團(tuán)組織和宗教組織等在粵活動(dòng)頻繁，合法與非法交織，并已具備一定的組織號(hào)召力，經(jīng)常在外國人聚居區(qū)和聚集地按照自己的文化傳統(tǒng)、宗教信仰或職業(yè)興趣等自行組織社團(tuán)開展活動(dòng)，游離于政府管理之外。此外，由于涉及外國人的事件極易引發(fā)社會(huì)輿論，尤其是國際輿情的熱切關(guān)注，無形中給公安機(jī)關(guān)的外國人管理工作增添了不小的壓力。2009年7月15日，一名非洲人因躲避查護(hù)照而跳樓，不明真相的上百非洲人聚集到礦泉街派出所。在警察的反復(fù)解釋下，他們才先后離去。事后，警察將傷者送到醫(yī)院診治，并因其護(hù)照過期將其遣送回國，醫(yī)療費(fèi)用及機(jī)票都由廣東政府承擔(dān)。但是，西方媒體卻利用這一事件指責(zé)中國政府實(shí)行種族歧視，這些媒體不負(fù)責(zé)任、不切實(shí)際的報(bào)道，造成了很壞的社會(huì)輿情和國際影響。

二

社會(huì)管理及其創(chuàng)新，是廣東省加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、建設(shè)幸福廣東的迫切需要，是公安機(jī)關(guān)提升戰(zhàn)斗力、增強(qiáng)公信力的內(nèi)在要求。面對(duì)外國人的大量流入，廣東宜疏不宜堵，應(yīng)通過不斷完善相關(guān)法律、政策和體制，進(jìn)行綜合治理。2010年6月，國務(wù)委員、公安部部長孟建柱在廣東廣州金麓山莊小區(qū)調(diào)研時(shí)指出， “我們要積極探索、依法管理、優(yōu)化服務(wù)，幫助在華外國人融入社區(qū)生活，讓他們與市民共建家園、共享和諧”。

(一)加強(qiáng)科技投入，構(gòu)建動(dòng)態(tài)全面的外國人管理信息系統(tǒng)

由于作為個(gè)人生物信息的指紋具有獨(dú)特性和難以復(fù)制性的特點(diǎn)，目前，美國、英國已先后在全球范圍內(nèi)實(shí)施生物識(shí)別簽證制度，歐盟成員國及其他發(fā)達(dá)國家也在積極研究和試點(diǎn)。2010年日本出臺(tái)了一套包括事前、事中和事后各環(huán)節(jié)管理在內(nèi)的外國人信息共享制度。［3］對(duì)于事前和事后控制環(huán)節(jié)，主要通過電子手段采集指紋、外貌等生物特征，及時(shí)有效地甄別恐怖分子、保證合法旅行者順利入出境。這些關(guān)于個(gè)人體貌特征的信息將和姓名一起通過電子記錄保存起來，并當(dāng)場與過去曾被強(qiáng)制遣返的外國人或通緝犯的80至90萬個(gè)體征信息數(shù)據(jù)一一進(jìn)行比對(duì)。如果拒絕提供指紋和拍照者將不允許入境或被驅(qū)逐出境。作為事中管理階段的外國人居留管理環(huán)節(jié)上，為有效控制外國人在日的違法犯罪行為，日本政府通過對(duì)外國人“IC在留卡”的即時(shí)盤查和通過協(xié)議對(duì)涉外日本人的管理來保證隨時(shí)掌握外國人在日期間的一切行為。在事后管理階段，為了防止外國人在日犯罪后經(jīng)整容或喬裝改扮外逃等情況的發(fā)生，在外國人出境時(shí)也同樣必須履行指紋登記義務(wù)。隨著我國改革開放的不斷深入，出入我國國境人數(shù)大幅增加，目前廣東公安機(jī)關(guān)也在積極研究在出入境證件工作中利用生物識(shí)別技術(shù)，發(fā)揮其獨(dú)特作用，以保障出入境手續(xù)順暢，加強(qiáng)出入境管理。公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)在粵外國人尤其是“三非”外國人管理，建立一個(gè)“境外簽證－入境檢查－住宿登記－就業(yè)管理－簽證延期－出境信息反饋”等全程動(dòng)態(tài)監(jiān)控信息系統(tǒng)，把境內(nèi)外簽證、口岸邊檢、住宿登記、就業(yè)管理、航班等涉及外國人的信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，提高信息的鮮活性和準(zhǔn)確性，實(shí)現(xiàn)對(duì)外國人從申辦簽證到入境后居留、就業(yè)、出境等情況的全過程動(dòng)態(tài)綜合管理體系。

(二)寓管理于服務(wù)之中，健全外國人管理工作的長效機(jī)制

廣東省委、省政府高度重視外國人管理服務(wù)工作的法制化建設(shè)，先后制定并出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)外國人管理服務(wù)工作的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)在粵“三非”外國人管理工作的意見》等多部加強(qiáng)外國人管理服務(wù)工作的政府規(guī)章和規(guī)范性文件。特別是2011年頒布的《廣東省外國人管理服務(wù)暫行規(guī)定》，這是迄今為止廣東乃至全國的第一部規(guī)范外國人管理服務(wù)工作的政府規(guī)章，它的頒布實(shí)施將有力推進(jìn)我省外國人管理服務(wù)工作的規(guī)范化、制度化和法制化，有效完善政府各部門之間“權(quán)責(zé)明確，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的外國人管理服務(wù)協(xié)作配合工作機(jī)制，全面提升廣東的外國人管理服務(wù)工作水平。廣東省公安機(jī)關(guān)積極創(chuàng)新理念、以人為本，寓管理于服務(wù)之中，對(duì)外國人由防范型管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型管理，進(jìn)一步凸顯了對(duì)外國人落實(shí)社會(huì)管理、公共服務(wù)和權(quán)益保障的功能。例如，廣州、深圳有96個(gè)街、鎮(zhèn)建立了外國人服務(wù)管理站，對(duì)外國人實(shí)行一站式服務(wù)。在注重建立和諧管理氛圍的同時(shí)，加大了防范和打擊外國人違法犯罪活動(dòng)的工作力度。出入境、車管、戶政等部門通過公開辦事制度、簡化辦事程序、急事急辦、上門服務(wù)、溫馨提示等多種形式，進(jìn)一步提高涉外服務(wù)水平。出入境部門加大宣傳力度，將外國人在穗居住、就業(yè)、經(jīng)商、學(xué)習(xí)等須知匯編成宣傳單張，通過郵遞、入境口岸、政府職能部門窗口等途徑廣泛派發(fā)，近期還推出了為在穗外國人提供手機(jī)短信提醒的服務(wù)措施，并依法依規(guī)將涉外違法犯罪情況通報(bào)外國使領(lǐng)館，促請(qǐng)其提高本國公民的安全防范和守法意識(shí)。戶政部門積極推廣境外人員管理子系統(tǒng)單機(jī)版，將住宿登記系統(tǒng)延伸到住宅小區(qū)和街道出租屋管理中心，方便外國人申報(bào)住宿登記?；鶎优沙鏊Y(jié)合和諧社區(qū)創(chuàng)建工作，通過組織開展社區(qū)文化活動(dòng)、社區(qū)治安聯(lián)防活動(dòng)，開辦語言培訓(xùn)班等多種形式，動(dòng)員外國人參與社區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)與本地居民的溝通了解，避免因文化差異和生活習(xí)慣不同造成的矛盾，融洽中外公民關(guān)系，最大限度地增加和諧因素。

(三)注重日常管控，依法將在粵外國人的非正式組織納入政府管理體系

近年來，隨著我國對(duì)外交流活動(dòng)的進(jìn)一步深入開展，一些境外非政府組織在我國活動(dòng)頻繁，并且已經(jīng)形成一定的規(guī)模。由于其多為民間自治組織，我國政府對(duì)其組織目的和內(nèi)容缺乏相應(yīng)的了解和溝通渠道，在甄別其合法與非法之間，缺乏必要的標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)。因此，筆者建議，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該明確責(zé)任，爭取政府對(duì)境外非正式組織監(jiān)督管理的行政授權(quán)，逐步統(tǒng)計(jì)在粵境外非正式組織的數(shù)量，主動(dòng)了解掌握其活動(dòng)性質(zhì)與內(nèi)容，分類建立監(jiān)督管理檔案，對(duì)依法從事正常交流活動(dòng)的境外非正式組織，要積極予以政策上的引導(dǎo)支持，對(duì)從事違法犯罪活動(dòng)的組織，要依法予以打擊，嚴(yán)懲不貸。在我國的涉外管理研究領(lǐng)域，關(guān)于外國人的宗教信仰、文化、社會(huì)習(xí)俗及社會(huì)管理體制等方面的研究還比較少，雖然公安部出入境管理局在公安內(nèi)網(wǎng)上編發(fā)了“各國概況”，但是相關(guān)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作開展較少，導(dǎo)致許多外事民警對(duì)外國人除護(hù)照簽證之外的情況知之甚少。如《走進(jìn)黑非洲》一書提到，黑非洲國家除了“家族——村社 (村長即酋長)——酋長國”的社會(huì)體制之外，村社內(nèi)部還有很多承擔(dān)不同管理職能的秘密會(huì)社，如同齡會(huì)和按職業(yè)劃分的各種專業(yè)會(huì)社等。［4］事實(shí)上，只要有非洲籍外國人聚集的地方，就一定會(huì)有社團(tuán)組織，區(qū)別僅在于是官方認(rèn)可的民間組織，還是非正式組織。例如在南海黃岐“6·29”非洲籍外國人聚集事件中，尼日利亞駐中國商務(wù)委員會(huì)在非洲人聚集過程中的確起到了一定的組織作用，但在公安機(jī)關(guān)處置過程中，也配合公安機(jī)關(guān)開展了有關(guān)處置工作。［5］對(duì)該類外國社團(tuán)，當(dāng)務(wù)之急是要摒棄“發(fā)證即管理”和“不發(fā)證不管理”的陳舊管理觀念，盡快將其納入政府管理體系，具體是要敦促其到政府有關(guān)職能部門登記注冊(cè)，并做好日常監(jiān)管工作。因此，加強(qiáng)對(duì)在粵外國人群體的調(diào)查研究，并在此基礎(chǔ)上做好相關(guān)人員的教育培訓(xùn)工作，無疑將大大提高各級(jí)公安機(jī)關(guān)預(yù)防和處置涉外案 (事)件的能力和水平。

(四)服務(wù)實(shí)踐需求，強(qiáng)化外國人管理工作的基礎(chǔ)保障

面對(duì)日益繁重的外國人管理工作，應(yīng)切實(shí)加大人、財(cái)、物等方面的投入，強(qiáng)化外國人管理工作保障。一是配齊配強(qiáng)外管專門人員。公安機(jī)關(guān)作為外國人管理工作的主力軍，要堅(jiān)持走專業(yè)化的路子，設(shè)置專門外管機(jī)構(gòu)，明晰外管工作職能，配齊配強(qiáng)外管工作力量，確保外管任務(wù)的順利完成。二是加強(qiáng)對(duì)基層執(zhí)法人員、社區(qū)管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。對(duì)外國人的管理涉及方方面面，對(duì)外語的要求高，涉外執(zhí)法法律、政策性強(qiáng)，所遵循程序也較一般國內(nèi)的案件復(fù)雜。針對(duì)基層的執(zhí)法人員、社區(qū)管理人員由于缺少相關(guān)的培訓(xùn)，常常在實(shí)際工作當(dāng)中陷入力不從心的狀況，建議由省政府法制部門牽頭組織相關(guān)職能部門將國家現(xiàn)行涉外法律法規(guī)中與基層執(zhí)法有關(guān)的規(guī)定整理分類匯編成涉外工作手冊(cè)，并以手冊(cè)為內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)基層執(zhí)法人員、社區(qū)管理人員的培訓(xùn)，不斷提高管理服務(wù)和執(zhí)法水平。三是落實(shí)外管經(jīng)費(fèi)保障。要將外國人救助、救治，查處“三非”外國人案件及遣送費(fèi)用納入政府財(cái)政預(yù)算，保障外管工作的順利開展。四是制定和完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。近年來，廣東省公安廳、廣州及佛山市公安局分別出臺(tái)舉報(bào)違法外國人的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對(duì)舉報(bào)外國人違反住宿登記、“三非”等多種情形進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)群眾和治安積極分子及時(shí)舉報(bào)違法外國人信息線索，拓寬涉外案 (事)件的發(fā)現(xiàn)渠道。

［1］鄧新建．信息化引領(lǐng)大膽創(chuàng)新破解難題，社會(huì)管理創(chuàng)新“廣東公安模式”解讀 ［EB/OL］．http://www．legaldaily．com．cn/zfzz/content/2010 － 06/20/content－2173541．htm，2011－02－21．

［2］于雁群．改革開放思潮中外國人管理工作的探索和思考 ［J］.廣州公安研究，2010，(3):28－32．

［3］陸晶．日本的外國人管理信息共享制度 ［EB/OL］．http://www．cpd．com．cn/gb/newspaper/2010－08/13/content_1389720．htm，2011－02－23．

［4］艾周昌，沐濤．走進(jìn)黑非洲 ［M］．上海:上海文藝出版社，2007．

［5］彭建炎，郭金波．關(guān)于南海黃岐“6·29”非洲籍外國人聚集事件的思考［J］．南粵警壇，2010，(2):36－41．