當(dāng)前公安警務(wù)改革的走向及構(gòu)想

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(河南省洛陽(yáng)人民警察學(xué)校 第一公安業(yè)務(wù)教研室，河南 洛陽(yáng) 471000)

黨的十六大提出了要“深化行政管理體制改革，大力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”。2003年，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》要求“各級(jí)公安機(jī)關(guān)要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少層次，合理配置警力，使警力向一線實(shí)戰(zhàn)部門(mén)傾斜”。2010年6月國(guó)務(wù)委員、公安部長(zhǎng)孟建柱在全國(guó)公安機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新工作座談會(huì)上指出，要從全局和戰(zhàn)略的高度，深刻認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下公安機(jī)關(guān)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的極端重要性、緊迫性，把社會(huì)管理創(chuàng)新置于公安工作更加突出的位置，抓實(shí)抓好。并強(qiáng)調(diào)要抓住重點(diǎn)、創(chuàng)新機(jī)制，著力研究解決當(dāng)前社會(huì)管理中的突出問(wèn)題，不斷探索建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)管理體系。公安部在落實(shí)黨中央一系列精神的基礎(chǔ)上提出了公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的原則，即:創(chuàng)新機(jī)制、提高效能;整合機(jī)構(gòu)、優(yōu)化機(jī)制:強(qiáng)化基層、夯實(shí)基礎(chǔ);因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)。全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)根據(jù)本地實(shí)際，進(jìn)行了富有地方特色的警務(wù)改革，做出了有益的探索。

一、當(dāng)前公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的公安機(jī)關(guān)實(shí)行的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制。這一體制把集權(quán)制、分權(quán)制、層級(jí)制和職能制有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，為我國(guó)公安事業(yè)的發(fā)展和社會(huì)大局的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是，不可否認(rèn)的是，這種體制是在高度統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來(lái)的，在當(dāng)今社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的新的歷史時(shí)期，這種體制早就暴露出職責(zé)不清、事權(quán)分離、指揮不暢、效率不高等問(wèn)題。因此，自改革開(kāi)放之初，我國(guó)公安機(jī)關(guān)就隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的改革，不斷地創(chuàng)新、改革之警務(wù)工作。1999年元月，公安部在南京召開(kāi)的全國(guó)公安廳局長(zhǎng)會(huì)議上就提出各省級(jí)公安機(jī)關(guān)要按照國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，按照“精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)、充實(shí)基層、明確職責(zé)、減少層級(jí)”的總體思路進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。黑龍江省大慶市2005年撤銷(xiāo)派出所進(jìn)行了警務(wù)改革，深圳市2006年實(shí)行了勤務(wù)制度改革，河南省2010年進(jìn)行了在城市區(qū)公安機(jī)關(guān)中以“撤銷(xiāo)分局、做大做強(qiáng)派出所、做專(zhuān)做實(shí)警務(wù)室”為主要特征的警務(wù)改革。根據(jù)警務(wù)改革的基本理論，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r下警務(wù)改革的總體思路應(yīng)當(dāng)是:樹(shù)立以人為本的理念，以警務(wù)體制改革與警務(wù)機(jī)制改革為切入點(diǎn)，不斷創(chuàng)新警務(wù)方法。即:“1+2+N”的模式。這就是河南省當(dāng)前警務(wù)改革的基本模式，也可以表述為“一個(gè)理念、兩個(gè)切入點(diǎn)、N個(gè)警務(wù)創(chuàng)新方法”的模式。

(一)以人為本

警務(wù)改革要充分體現(xiàn)以人為本的理念，通過(guò)警務(wù)改革，提升公安機(jī)關(guān)的警務(wù)效能，讓群眾成為警務(wù)改革的最大受益者，讓民警成為警務(wù)改革的直接受益者。樹(shù)立以人為本的理念，不僅要體現(xiàn)在警務(wù)改革的目的在于“讓群眾成為警務(wù)改革的最大受益者”，而且也要體現(xiàn)在對(duì)待警務(wù)工作的主體——民警身上。因此，在警務(wù)改革方面，要從職務(wù)職級(jí)這一根本性問(wèn)題上落實(shí)“從優(yōu)待警”的問(wèn)題，解決民警職務(wù)職級(jí)過(guò)低，尤其是基層民警職務(wù)職級(jí)升遷受限問(wèn)題。此外還從警務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)模式等方面提高警務(wù)運(yùn)行效能，最大限度地緩解公安民警的工作強(qiáng)度和工作壓力，從而使警務(wù)改革體現(xiàn)出“以人為本”的理念。

(二)警務(wù)體制改革

在警務(wù)體制改革方面，主要是精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)、減少層級(jí)、體外監(jiān)督，以確保實(shí)現(xiàn)扁平指揮、快速反應(yīng)、警力下沉、一警多能、綜合執(zhí)法、提高效能的目的。精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)就是要對(duì)于上級(jí)公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)其職責(zé)和職能。將相同相近職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)歸并，綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化配置警力資源，解決機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多、警力分散的問(wèn)題，提高公安機(jī)關(guān)的整體戰(zhàn)斗力。減少層級(jí)就是在公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置方面改變以前市級(jí)公安機(jī)關(guān)、區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)、公安派出所三個(gè)層級(jí)。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，市級(jí)公安機(jī)關(guān)、區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)職能劃分過(guò)細(xì)，機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多，導(dǎo)致分工過(guò)細(xì)、職責(zé)交叉、警力分散、互相扯皮、機(jī)構(gòu)臃腫、指揮不靈、協(xié)調(diào)不力，成為制約警務(wù)效能發(fā)揮的重要瓶頸問(wèn)題。實(shí)行撤銷(xiāo)公安分局的改革，從而將原來(lái)的三個(gè)層級(jí)變?yōu)閮蓚€(gè)層級(jí)，以提高快速反應(yīng)能力。體外監(jiān)督。警務(wù)工作直接關(guān)系到人民群眾的利益、社會(huì)秩序和國(guó)家的利益，因此黨和政府歷來(lái)比較重視公安執(zhí)法監(jiān)督工作。為促進(jìn)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，必須對(duì)公安執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和制約。為此在警務(wù)改革中，在基層公安機(jī)關(guān)設(shè)立執(zhí)法執(zhí)紀(jì)辦公室，作為市局的特派機(jī)構(gòu)下派到各派出所，負(fù)責(zé)對(duì)派出所辦理案件的審把關(guān)以及對(duì)包括所長(zhǎng)(局長(zhǎng))、政委在內(nèi)的全體民警履行職責(zé)、行使職權(quán)、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)、遵守紀(jì)律等情況進(jìn)行全面有效監(jiān)督。

(三)警務(wù)機(jī)制改革

在警務(wù)機(jī)制改革方面，主要是通過(guò)警務(wù)體制改革，建立扁平指揮、快速反應(yīng)、警力下沉、一警多能、綜合執(zhí)法等警務(wù)運(yùn)行機(jī)制。扁平指揮。即在減少機(jī)構(gòu)層級(jí)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)市局指揮中心接警后，在警用地理信息平臺(tái)上定位警情所在地周邊最近的警力，直接下達(dá)處警指令，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)扁平指揮?？焖俜磻?yīng)。由于長(zhǎng)期以來(lái)公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)加之基層公安機(jī)關(guān)職務(wù)職級(jí)比較低，工作條件比較差，導(dǎo)致警力部署上自上而下出現(xiàn)了“倒金字塔”的警力分布，這與警務(wù)工作實(shí)際極不相適應(yīng)。為實(shí)現(xiàn)警務(wù)工作的目的，提高警務(wù)效能，很有必要將警力的部署在警務(wù)工作最需要的基層公安機(jī)關(guān)，以夯實(shí)警務(wù)工作基礎(chǔ)，因此，在警務(wù)改革中，在減少層級(jí)的基礎(chǔ)上，要最大限度地將警力下沉到基層公安機(jī)關(guān)、下沉到社區(qū)警務(wù)室，提高群眾的見(jiàn)警率，提高民警的走訪率，增加群眾的安全感，提高群眾的滿意度。

河南省警務(wù)改革在警力下沉方面也主要體現(xiàn)在“做大做強(qiáng)派出所、做專(zhuān)做實(shí)警務(wù)室、做優(yōu)做精市局機(jī)關(guān)”方面。(1)一警多能。為改變警務(wù)工作中各警種職責(zé)劃分過(guò)細(xì)問(wèn)題提高警務(wù)效能，在警務(wù)改革中要突破交警、巡特警、治安警、刑警等警種職能的劃分，實(shí)行“四警合一”，一警多能多用，多警聯(lián)動(dòng)，綜合執(zhí)法。從這一點(diǎn)作為改革的突破口，實(shí)現(xiàn)警力下沉、快速反應(yīng)、提高效能的目的。(2)綜合執(zhí)法。實(shí)現(xiàn)一警多能就是為了解決職責(zé)劃分過(guò)細(xì)、警力浪費(fèi)、接處警緩慢、警務(wù)效能差等問(wèn)題。在一警多能的要求下，每一名警察在面對(duì)各種不同的警情及警務(wù)工作時(shí)，都能夠及時(shí)有效地進(jìn)行處置，從而提高警務(wù)工作效能、提升群眾滿意度，最大限度地增加群眾的安全感。此外，在建立信息主導(dǎo)、從優(yōu)待警、嚴(yán)格獎(jiǎng)懲、強(qiáng)化保障、建立執(zhí)法全程監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任倒查機(jī)制等方面也將進(jìn)行積極的探索和改革。

(四)警務(wù)方法創(chuàng)新

警務(wù)方法實(shí)質(zhì)上是指警務(wù)模式。模式是指某種事物的標(biāo)準(zhǔn)形式或使人可以照著做的標(biāo)準(zhǔn)樣式。換句話講，模式其實(shí)也就是解決某一類(lèi)問(wèn)題的方法，即把解決某類(lèi)問(wèn)題的方法總結(jié)提升到理論高度。科技的日新月異和犯罪手段的不斷翻新給公安工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，某一種工作模式或者是單一的工作手段是不能全部解決工作中層出不窮的新問(wèn)題的，我們的工作模式要隨著實(shí)踐的發(fā)展變化及時(shí)更新和完善。例如，過(guò)去我們習(xí)慣于用統(tǒng)一行動(dòng)的模式推動(dòng)工作，搞人海戰(zhàn)術(shù)，不僅浪費(fèi)警務(wù)資源，而且嚴(yán)重影響了民警的精神狀態(tài)。現(xiàn)在通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)，有針對(duì)性地科學(xué)部署打防工作，從而改變了重結(jié)果、輕過(guò)程的粗放型管理模式，逐步建立了科學(xué)集約型警務(wù)模式，做到了人機(jī)結(jié)合、虛實(shí)互動(dòng)，在實(shí)踐工作中產(chǎn)生了倍增效應(yīng)。因此，我們要不斷創(chuàng)新警務(wù)模式，最大限度地提高群眾的安全感，提高群眾對(duì)警務(wù)工作的滿意度。警務(wù)方法創(chuàng)新和改革可以說(shuō)是“無(wú)崗不在、無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不在”，每一個(gè)警務(wù)工作崗位、每一個(gè)公安民警在任何時(shí)候都可以根據(jù)自己的工作實(shí)際，進(jìn)行創(chuàng)新和改革。如蘇州警方實(shí)行的創(chuàng)意警務(wù)、永城警方實(shí)行金點(diǎn)子警務(wù)、廣東警方實(shí)行的一卡通一網(wǎng)通一網(wǎng)考、江蘇等地的情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)、開(kāi)封杞縣警方開(kāi)展的警民一家親、新鄉(xiāng)的亮警燈工程、沁陽(yáng)警車(chē)低速工程等等諸如此類(lèi)的警務(wù)方法都是警務(wù)改革創(chuàng)新的結(jié)果，也都屬于警務(wù)改革的范疇。

二、警務(wù)改革基層公安機(jī)關(guān)組織規(guī)模

在警務(wù)體制改革中，河南省對(duì)于城市區(qū)基層公安機(jī)關(guān)在組織規(guī)模上，主要考慮了人口數(shù)量、轄區(qū)面積、治安狀況、重要程度、行政區(qū)劃、自然環(huán)境、文化背景等因素綜合評(píng)估后進(jìn)行確定。參考了以下主要指標(biāo):

(一)警力與人口數(shù)量的比例。我國(guó)警察數(shù)量與人口比例約為1.2‰，國(guó)際平均數(shù)約為2.0‰至3.0‰。河南省目前警察與人口的比例約為0.8‰。根據(jù)城市人口相對(duì)集中、治安狀況相對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)狀，河南省在警務(wù)體制改革時(shí)將新設(shè)的派出所警力按照與轄區(qū)人口1‰——1.5‰的比例來(lái)配置，以確保城市警力配置在5年內(nèi)能夠基本滿足轄區(qū)治安管理的需求。

(二)出警半徑與轄區(qū)面積。根據(jù)城市派出所接警后5分鐘內(nèi)抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的要求，在設(shè)置派出所時(shí)，應(yīng)以汽車(chē)40公里∕小時(shí)的出警速度計(jì)算出警半徑。

(三)治安狀況與重要程度。在一個(gè)城市中，不同區(qū)域內(nèi)社會(huì)治安狀況是不同的，其轄區(qū)內(nèi)人口情況、民族成分、居民素質(zhì)、單位情況、治安狀況、文化傳統(tǒng)等也不盡相同，在設(shè)置派出所時(shí)，應(yīng)充分考慮治安狀況與所轄區(qū)域內(nèi)單位的重要程度，以確保最大限度地保障這些單位的安全。如黨政首腦所在地等轄區(qū)，其管轄面積與其他區(qū)域管轄的面積就應(yīng)有所區(qū)別，或者其配置的警力數(shù)量有所增加。相反，在一些組織程度嚴(yán)密、人員相對(duì)穩(wěn)定的區(qū)域以及人口數(shù)量少的區(qū)域，其轄區(qū)范圍就可以適當(dāng)增加。

(四)行政區(qū)劃與自然環(huán)境。由于警務(wù)體制改革涉及的只是公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題，在城市現(xiàn)行行政區(qū)劃無(wú)法突破的情況下，為便于派出所履行刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法職責(zé)，設(shè)置派出所應(yīng)該考慮現(xiàn)有行政區(qū)劃，以便于辦理各種執(zhí)法事務(wù)，與其他相關(guān)部門(mén)的工作相銜接。同時(shí)還要考慮自然環(huán)境因素對(duì)警務(wù)工作的有利與不利影響，如河流、山川、鐵路等自然因素與不可完全逾越的重要基礎(chǔ)設(shè)施和工程，以便于警務(wù)工作的順利開(kāi)展。

(五)文化背景。一個(gè)城市的發(fā)展離不開(kāi)自己獨(dú)有的文化背景。警務(wù)改革同樣需要傳承一個(gè)地域的獨(dú)有文化，并盡可能將該地域的獨(dú)有文化元素融入警務(wù)工作之中，因此，在考慮新設(shè)置的派出所，也應(yīng)考慮該派出所所轄區(qū)域的本土文化元素，體現(xiàn)出本土文化特色。在考慮本土文化特色和文化元素時(shí)，還應(yīng)注意避免與原大行政區(qū)劃的名稱重復(fù)。

三、地市級(jí)以下公安機(jī)關(guān)改革的組織架構(gòu)

公安機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)的改革設(shè)置是否科學(xué)合理，直接影響著公安機(jī)關(guān)警力的使用和發(fā)揮。在組織架構(gòu)問(wèn)題上，不同地方的警務(wù)改革應(yīng)根據(jù)各地的不同情況有所區(qū)別。

(一)城市分局公安機(jī)關(guān)改革的組織架構(gòu)

河南省于2010年6月開(kāi)始啟動(dòng)的警務(wù)改革，其新成立的各派出所 (分局)全面負(fù)責(zé)各自轄區(qū)的社會(huì)治安管理和隊(duì)伍建設(shè)工作，全力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。各派出所內(nèi)下設(shè)案件偵查大隊(duì)、治安管理大隊(duì)、社區(qū)警務(wù)大隊(duì)、交通巡防大隊(duì)、勤務(wù)綜合室等“四隊(duì)一室”，分別負(fù)責(zé)轄區(qū)刑事案件偵查工作、轄區(qū)治安管理工作、轄區(qū)人口出租房等基礎(chǔ)管理工作、轄區(qū)交通管理巡邏防范和城市管理工作以及派出所工作綜合指導(dǎo)、績(jī)效管理、隊(duì)伍建設(shè)、勤務(wù)保障等工作。從運(yùn)轉(zhuǎn)的情況看，這種架構(gòu)模式能夠很好的適應(yīng)動(dòng)態(tài)社會(huì)治安形勢(shì)，凸顯“以基礎(chǔ)防控為主業(yè)、以著裝巡邏為主要勤務(wù)模式”的基本特征，可以避免社區(qū)隊(duì)、治安隊(duì)、刑警隊(duì)和巡警隊(duì)四警種職能交叉重疊、工作職責(zé)不清甚至互相推諉的現(xiàn)象，可以激發(fā)警隊(duì)活力、動(dòng)力和戰(zhàn)斗力，確保提升見(jiàn)警率和群眾滿意率，提升管理水平和勤務(wù)效能，提升打防能力和執(zhí)法質(zhì)量。在勤務(wù)安排上，社區(qū)巡邏隊(duì)以巡區(qū)為責(zé)任范圍，以社區(qū)警務(wù)室為依托，在巡邏中開(kāi)展社區(qū)警務(wù)、治安管理等各項(xiàng)常規(guī)警務(wù)工作，每天24小時(shí)快速反應(yīng)，內(nèi)部不再區(qū)分治安、社區(qū)等警種。巡邏以徒步為主，在非重點(diǎn)時(shí)段和路段輔以汽車(chē)、摩托車(chē)。此外，原有的派出所和社區(qū)警務(wù)室內(nèi)仍將24小時(shí)有專(zhuān)門(mén)警員值班，辦理戶籍等需要坐班執(zhí)行的工作可以根據(jù)具體情況采取彈性工作時(shí)間。這樣可以最大限度地提高警務(wù)效能，最大限度地提高群眾的安全感和群眾的滿意度。

(二)市級(jí)公安機(jī)關(guān)改革的組織架構(gòu)

在減少層級(jí)、做大做強(qiáng)派出所的情況下，市公安局如何改革?如何實(shí)現(xiàn)做優(yōu)做精市局機(jī)關(guān)?是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。如果僅僅實(shí)現(xiàn)了撤銷(xiāo)公安分局、做大做強(qiáng)了派出所，而市局機(jī)關(guān)不進(jìn)行相應(yīng)的改革的話，下面的派出所也將逐步淪落為原來(lái)的公安分局，窮于應(yīng)付上級(jí)公安機(jī)關(guān)各個(gè)部門(mén)警種的各種“任務(wù)”和檢查考評(píng)，從而使前期的改革成果淪喪。在市級(jí)公安局的內(nèi)設(shè)組織架構(gòu)創(chuàng)新與改革中，可以參照國(guó)務(wù)院提出的“大部門(mén)制”改革思路，打破現(xiàn)有的市局機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的框架，實(shí)行“大警種制”，即對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，按照綜合管理機(jī)構(gòu)和勤務(wù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的模式，實(shí)行“兩個(gè)中心”與“兩個(gè)特別行動(dòng)支隊(duì)”的“2+2”模式的組織架構(gòu)體系?！皟蓚€(gè)中心”是指設(shè)立“組織指揮中心”和“勤務(wù)保障服務(wù)中心”，兩個(gè)“特別行動(dòng)支隊(duì)”是指設(shè)立“違法犯罪案件偵破支隊(duì)”和“反恐防暴特別支隊(duì)”。

(三)農(nóng)村公安機(jī)關(guān)改革的組織架構(gòu)

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，河南是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，警務(wù)改革的主要任務(wù)在縣鄉(xiāng)。農(nóng)村地面廣闊，人口眾多，條件復(fù)雜，警務(wù)改革的難度會(huì)更大，涉及面會(huì)更廣，因此，縣鄉(xiāng)的警務(wù)改革可以參照城市區(qū)公安機(jī)關(guān)改革的模式，結(jié)合本地實(shí)際，因地置宜，不搞一刀切，科學(xué)布警，整合力量，發(fā)揮整體的打擊和防范的作用和效能。

警務(wù)改革是當(dāng)前社會(huì)管理改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容。河南以及各地的警務(wù)機(jī)制改革是一種有益的探索，折射出各地公安民警的思想智慧。是一種歷史的必然。我國(guó)地域廣闊，差別較大，各地的具體條件不同，治安狀況不同，警務(wù)改革的模式和路徑可探索和研究的課題層出不窮，均須在改革的進(jìn)程中不斷研究和完善。為提高人民群眾的安全感和滿意度，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)服務(wù)。

［1］楊屹泰．1999，我們的主要任務(wù)－來(lái)自全國(guó)公安廳局長(zhǎng)會(huì)議上的報(bào)告 ［J］．人民公安，1999，(2)．

［2］曾忠茹．美國(guó)警務(wù)熱點(diǎn)研究 ［M］．北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2005．