消防行政補償范圍研究

●高錦田,白丹丹

(1.武警學(xué)院消防指揮系,河北廊坊 065000;2.滄州市消防支隊,河北滄州 061000)

“公民積極參與”是《消防法》確立的消防工作原則的重要內(nèi)容,是消防工作社會化的基礎(chǔ)。沒有公民參與,全社會抗御火災(zāi)的基礎(chǔ)就不會牢固,消防安全就不可能實現(xiàn)。然而,就目前而言,我國公民參與消防工作的積極性不高、渠道尚不暢通,鼓勵公民參與消防工作的政策尚不完善。公民參與消防工作的狀況不能令人滿意的原因之一,就是我國消防行政補償制度不完善。

一、消防行政補償制度的功能

消防行政補償屬于國家行政補償?shù)慕M成部分。根據(jù)行政補償理論,消防行政補償是指消防行政主體在行使職權(quán)過程中因合法行為給相對人的合法權(quán)益造成損害,或者公民個人協(xié)助消防行政主體執(zhí)行公務(wù)或滅火而使個人利益遭受損害時,由消防行政主體依法對相對人給予相應(yīng)的利益補償?shù)闹贫萚1]。消防行政補償制度至少具有以下功能：

(一)有利于調(diào)動公民參與消防工作的積極性

當(dāng)個人或單位由于協(xié)助政府消防部門執(zhí)行公務(wù)或由于參與滅火救援而使人身或財產(chǎn)遭受損失時,政府及時給予適當(dāng)補償,參與人不論是物質(zhì)上還是精神上都會獲得滿足,以后他們還會積極支持或參與消防工作。所以,消防行政補償具有激勵的功能。

(二)有利于火場指揮員果斷決策

為了及時有效地?fù)錅缁馂?zāi),《消防法》第 45條規(guī)定了公安機關(guān)消防機構(gòu)火場指揮員的緊急權(quán)力,包括緊急征用和緊急破拆等。但是,當(dāng)由于行使緊急權(quán)力而使第三方利益遭受損失時,《消防法》卻沒有相應(yīng)的補償規(guī)定?，F(xiàn)實中有這樣的例子：消防隊在滅火時使用了附近水塘(養(yǎng)魚池)的水,致使承包戶遭受損失,承包戶要求消防隊賠償損失,消防部門卻找不到法律依據(jù)。這樣的事例多了就容易導(dǎo)致火場指揮員在需要采取緊急措施時,害怕引起糾紛而猶豫不決,進而影響滅火救援效率。因此,如果有相應(yīng)的損失補償規(guī)定,火場指揮員在需要采取緊急措施時,就會果斷地作出決定,不會猶豫不決。所以,消防行政補償制度是順利實施滅火救援的重要保障。

(三)有利于保障公民的合法權(quán)益,維護社會穩(wěn)定

消防行政補償具有保障公民的合法權(quán)益,維護社會穩(wěn)定的功能。不論什么原因,公民的合法權(quán)益是不容侵犯的。當(dāng)個人利益與公共利益發(fā)生沖突時,毫無疑問個人利益應(yīng)當(dāng)服從公共利益,但這種服從不是絕對犧牲個人利益,不要個人利益。如果要求為了公共利益絕對犧牲個人利益,那是不公平的,是違反憲法精神的。不僅不符合公平、正義的法治原則,也不利于維護正常的社會秩序。因為,有些人對社會不公現(xiàn)象能夠忍受,而有些人卻不能忍受,尤其是發(fā)生明顯不公,如受害人的生活、生存發(fā)生危機時,他們就會做出一些極端的行為。如 2002年發(fā)生在湖南省的撲火勇士綁架兒童案,就是這類問題的典型代表。當(dāng)個人或私人單位由于協(xié)助政府消防部門執(zhí)行公務(wù)或由于參與滅火救援而使人身或財產(chǎn)遭受損失時,政府及時給予適當(dāng)補償,實際上是保護了公民的合法權(quán)益,同時也維護了社會的穩(wěn)定。

二、我國消防行政補償存在的主要問題

通過分析我國消防行政補償立法現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn),我國消防行政補償法律規(guī)定不完善,補償范圍過窄,許多應(yīng)當(dāng)給予補償?shù)男袨樯形醇{入消防行政補償范圍?！断婪ā芬?guī)定的行政補償范圍,只是專職消防隊、志愿消防隊撲救責(zé)任區(qū)以外的火災(zāi)所損耗的燃料、滅火劑、器材和裝備等以及有關(guān)醫(yī)療、撫恤等,其他一律不予補償。雖然個別地方性法規(guī)把緊急破拆納入行政補償,但絕大部分地方并沒有將其納入。這嚴(yán)重影響了社會各方支持、參與滅火救援的積極性。因此,通過立法擴大消防行政補償范圍是當(dāng)務(wù)之急。

三、消防行政補償?shù)姆秶?/h2>

完善行政補償制度,首先要明確補償范圍,這是行政補償制度關(guān)鍵問題之一,是行政補償制度研究的重點。關(guān)于行政補償?shù)姆秶鷮W(xué)界有不同的觀點,有人將其分為行為范圍、事項范圍和權(quán)益范圍[2],有人將其分為事項范圍與權(quán)益范圍兩方面[3]。筆者認(rèn)為,在目前行政補償制度尚不完善的情況下,應(yīng)當(dāng)首先要理清、完善事項范圍,然后再完善權(quán)益范圍。否則,將成為空談。消防行政補償?shù)氖马椃秶鷳?yīng)當(dāng)包括以下幾方面：

(一)基于信賴?yán)姹Ｗo的補償

相對人因授益行政行為而獲得利益,如果行政主體因國家利益、公共利益或者其他法定事由撤銷或改變已經(jīng)生效的行政行為給相對人造成了利益損失,應(yīng)當(dāng)予以補償。在消防行政管理中,這種情況主要包括兩個方面：

1.由于消防法律法規(guī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的修訂引起行政行為的撤銷或改變

由于消防科學(xué)技術(shù)在不斷發(fā)展,人們對火災(zāi)的認(rèn)識越來越深入,對消防安全的要求越來越高,過去認(rèn)為是安全的,現(xiàn)在可能認(rèn)為是不安全的。最典型的標(biāo)志就是消防技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)在不斷修改,對消防安全要求越來越高。由此帶來的問題是,對于一些按舊標(biāo)準(zhǔn)驗收或檢查合格的工程或場所,在標(biāo)準(zhǔn)修訂后又不符合新標(biāo)準(zhǔn)了,如果不按新標(biāo)準(zhǔn)要求整改,可能會對公共安全造成威脅,如果按新標(biāo)準(zhǔn)要求單位整改,又會給單位造成經(jīng)濟損失,而且該工程或場所已經(jīng)通過了消防部門的合法驗收或檢查,單位最初不存在違法行為,由單位來承擔(dān)整改費用是不公平的,因此,對此類情況政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。

2.由于其他原因引起行政決定撤銷或改變

在消防行政管理中,除了上述原因撤銷行政決定外,還有其他情況,如由于城市擴大,原處于郊區(qū)的易燃易爆單位,逐漸被包圍,成為城市中的重大火災(zāi)隱患,消防部門根據(jù)政府的要求和公共安全的要求,將責(zé)令其搬遷(相當(dāng)于撤銷原批準(zhǔn)的行政決定)。由于火災(zāi)隱患的形成不是單位自身造成的,其搬遷損失政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。關(guān)于基于信賴?yán)姹Ｗo的行政補償,可以依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第 8條的規(guī)定給予補償,《消防法》可以不必作專門規(guī)定。

(二)滅火與應(yīng)急救援中的緊急征用補償

滅火與應(yīng)急救援中,根據(jù)需要可以進行緊急征用,《消防法》第 45條對此作了明確規(guī)定。緊急征用包括物資征用和人力征用。

1.物資征用

根據(jù)《消防法》第 45條第 1款規(guī)定,火災(zāi)現(xiàn)場總指揮根據(jù)撲救火災(zāi)的需要,有權(quán)決定下列事項：(1)使用各種水源;(2)利用臨近建筑物和有關(guān)設(shè)施;(3)調(diào)動供水、供電、供氣、通信、醫(yī)療救護、交通運輸、環(huán)境保護等有關(guān)單位協(xié)助滅火救援。同時該條第 2款規(guī)定,根據(jù)撲救火災(zāi)的緊急需要,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織人員、調(diào)集所需物資支援滅火。以上規(guī)定幾乎都是緊急征用,這些征用會給被征用單位造成經(jīng)濟、財產(chǎn)損失,他們應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a償。

2.人力征用

發(fā)生火災(zāi)時,政府或消防部門可以根據(jù)需要調(diào)動有關(guān)單位的人員參加滅火救援,這些人員放棄本職工作,向政府貢獻了勞務(wù),政府應(yīng)當(dāng)給予補償。這是國際通行做法,如《德國消防和消防隊救援法》、《芬蘭消防與救援法》[4],我國臺灣地區(qū)消防法[5],都有此類規(guī)定。然而我國消防法規(guī)卻沒有相關(guān)規(guī)定。人力征用補償?shù)膬?nèi)容涉及兩方面,一是勞務(wù)損失補償;二是人員傷亡補償,即醫(yī)療、撫恤。后者雖然《消防法》有規(guī)定,但涉及面不夠廣泛,比如對于專職、志愿消防隊員訓(xùn)練中出現(xiàn)的傷亡問題,就沒有規(guī)定給予醫(yī)療、撫恤。但對于專用設(shè)備的征用,如大型吊車、鏟車等,往往是人與設(shè)備同時被征用,而且又不屬于專職消防隊或志愿消防隊,依據(jù)《消防法》就難于補償。

(三)其他緊急措施致?lián)p補償

在滅火與應(yīng)急救援時,由于滅火與救援的需要,根據(jù)《消防法》第 45條的規(guī)定,可能采取一些緊急措施,主要包括兩方面：一是為了搶救人員和重要物資,防止火勢蔓延,拆除或者破損毗鄰火災(zāi)現(xiàn)場的建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施等。二是為了防止火災(zāi)擴大或撲救火災(zāi),需要截斷電力、可燃?xì)怏w和可燃液體的輸送,限制用火用電等。這兩種情況雖然并不是對相對人的征用,但卻會給相關(guān)單位、個人造成損失。因為,破拆必然會對非起火單位或個人造成利益損失,而停電、停氣也會造成利益損失?；诠藏?fù)擔(dān)平等理論,由此造成的損失,政府也應(yīng)當(dāng)給予補償。應(yīng)當(dāng)說明的是對于有些緊急措施,即使事后證明是錯誤的,只要是侵害了與火災(zāi)無關(guān)的人員的利益,政府也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政補償責(zé)任,否則,將會影響滅火救援人員主動性和積極性。

(四)個人或單位協(xié)助滅火救援致?lián)p補償

有時,在火災(zāi)情況下,雖然政府和消防部門并沒有調(diào)用公民或單位參加滅火救援,但根據(jù)《消防法》第 5條規(guī)定：“任何單位、成年公民都有參加有組織的滅火工作的義務(wù)?！钡?44條第 3款規(guī)定：“……鄰近單位應(yīng)當(dāng)給予支援?！惫裰鲃訁⑴c滅火與救援行動是法律肯定的行為。如果公民或臨近單位確實參與了滅火救援行動,其利益受到損害時,政府應(yīng)當(dāng)給予補償,否則,公民就不會積極參與滅火救援,尤其是在消防隊尚未到達火災(zāi)現(xiàn)場時,或者火災(zāi)現(xiàn)場遠(yuǎn)離消防隊時,公民的滅火救援行為更是應(yīng)當(dāng)肯定和支持。

(五)其他因公共消防安全利益而遭受損害的個人或單位應(yīng)當(dāng)予以補償

在原《實施細(xì)則》中關(guān)于消防訓(xùn)練中受傷、致殘或者犧牲的非國家職工,應(yīng)當(dāng)享受醫(yī)療、撫恤待遇的規(guī)定是合理的。但后來的《消防法》和地方性法規(guī)都沒有這一規(guī)定,顯然是不合理的。目前,合同制消防隊、民間消防隊、志愿消防隊日益增加,成為滅火救援不可或缺的力量,其訓(xùn)練過程也可能造成傷害。這種傷害應(yīng)當(dāng)與滅火救援享受同樣的待遇,政府應(yīng)當(dāng)對其利益損失進行補償。

《消防法》2008年剛剛修訂,在短時間內(nèi)再次提出修訂是不可能的。因此,建議盡快制訂《中華人民共和國消防法實施細(xì)則》,將有關(guān)消防行政補償問題進一步明確,尤其是進一步擴大消防行政補償范圍、明確補償原則和補償程序。各省市自治區(qū)要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制定相應(yīng)的補償辦法和具體標(biāo)準(zhǔn)。以發(fā)揮消防行政補償制度在推進消防工作社會化、保護公民合法權(quán)益和維護社會穩(wěn)定方面的功能。

[1]高錦田,白鳳領(lǐng).對我國消防行政補償制度的思考[J],消防科學(xué)與技術(shù),2004,(6).

[2]姚俊.行政補償制度研究[DB/OL].http：//www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=8610.

[3]胡建淼,行政法與行政訴訟法[M].北京：清華大學(xué)出版社,2008,(1)：367-369.

[4]中華人民共和國公安部外事局,世界主要國家法律法規(guī)匯編[K].2000.

[5]臺灣消防法 [DB/OL].http：//news.9ask.cn/fagui/tw flfgk/201002/331482.html.