淺析港口國監(jiān)控引起的船舶不適當(dāng)滯留之法律救濟*

羅 磊

(中國政法大學(xué)國際法學(xué)院,北京 100088)

港口國監(jiān)控作為船旗國監(jiān)控的有力補充,日益成為海上安全的第二道防線。這一制度的發(fā)展,有效淘汰了眾多低標(biāo)準(zhǔn)船,有利航行安全。對于有重大安全隱患的船舶,PSCO可通過滯留或其他方式避免其駛出該國港口。但這一制度賦予了PSCO很大的自由裁量權(quán)力,且PSCO對公約理解不同,甚至部分PSCO對某國船舶存在偏見等原因,所以,港口國監(jiān)控制度不可避免地會造成對船舶的不適當(dāng)滯留。

一、港口國監(jiān)控制度概述

港口國監(jiān)控(Port State Control,簡稱PSC),也稱港口國監(jiān)督、港口國檢查,是指港口所在國家根據(jù)有關(guān)國際公約規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),對進入其港口的外國籍船舶所實施的一種監(jiān)督與控制,以確保船舶及其設(shè)備符合國際公約要求,船員配備和操作符合適用的國際規(guī)范。通過港口國監(jiān)控,對船旗國海事當(dāng)局的管理進行制約和補充,糾正與消除受檢船舶上所存在的不符合標(biāo)準(zhǔn)的缺陷,以確保船舶航行、人身和財產(chǎn)的安全,保護海洋環(huán)境,促進經(jīng)濟貿(mào)易的發(fā)展和航運經(jīng)營水平的提高。[1]2海事界普遍認(rèn)為,港口國監(jiān)督是海上安全的最后防線。

PSC檢查是由1978年“AMOCO CAD IZ”號輪觸礁事故而引起的。在本次事故中,由于該輪擱淺,導(dǎo)致22.3萬噸原油外溢,造成嚴(yán)重的海洋污染,在歐洲公眾和政界引起極大的震動。通過這次事故,國際航運界認(rèn)為,有些船旗國公司的主管機關(guān)在保證所管轄的船舶符合國際公約的標(biāo)準(zhǔn)方面沒有盡到責(zé)任。[2]1980年,13個歐洲國家聯(lián)合歐洲共同體以及國際海事組織( IMO)和國際勞工組織(I LO)在巴黎召開會議,一致同意采取措施限制進而取消不符合要求的國際船舶的航行。1982年,召開的第二次會議通過了著名的《巴黎諒解備忘錄》(ParisMOU)。經(jīng)過一段時間的實施, IMO發(fā)現(xiàn)此做法非常有效,故在1991年, IMO要求在全球各地區(qū)建立PSC備忘錄組織,通過相互合作,以減少直到消除低標(biāo)準(zhǔn)船舶的運營。[3]目前PSC檢查已經(jīng)覆蓋全球,主要包括全球9個備忘錄組織。

二、導(dǎo)致船舶滯留的原因

(一)船舶滯留概述

根據(jù)國際海事組織A.787(19)決議《港口國控制程序》[經(jīng)A.882(21)決議修訂]第1.63條規(guī)定,所謂滯留(detention),是指當(dāng)船舶或船員存在實質(zhì)上不符合適用公約要求,即存在缺陷(deficiency)時,港口國為保證船舶只有在不會對船舶或船上人員構(gòu)成危險或不會對海上環(huán)境造成損壞威脅時方可開航所采取的干涉行動,無論這種行動是否影響船舶的正常離港計劃。

據(jù)中國船級社統(tǒng)計,導(dǎo)致中國船舶滯留的主要缺陷包括救生設(shè)備缺陷,消防安全設(shè)備缺陷,總體安全(穩(wěn)性、結(jié)構(gòu)和相關(guān)設(shè)備)缺陷,航行安全缺陷,載重線缺陷,MARPOL附則I缺陷(包括與MARPOL附則I相關(guān)的船舶操作缺陷),推進和輔助機械缺陷,I LO方面缺陷,船員培訓(xùn)、值班公約缺陷,船舶操作缺陷,無線電通訊缺陷,ISM規(guī)則缺陷,ISPS規(guī)則缺陷等。[1]39

(二)PSC檢查的程序

PSC檢查主要依據(jù)《經(jīng)A.882(21)決議修訂的A.787(19)決議(港口國監(jiān)督程序)》以及各區(qū)域性PSC組織制定的《ISM規(guī)則的港口國監(jiān)督指南》進行ISM方面的檢查(《港口國監(jiān)督程序》第1.3.3條)。具體程序如下。

第一,PSCO可根據(jù)適用公約(《港口國監(jiān)督程序》第1.2.1條)對抵港的外國船舶開展檢查,檢查可基于:(1)港口國的意愿;(2)另一港口國的要求或提供的有關(guān)船舶的信息;(3)根據(jù)船員、專業(yè)機構(gòu)、協(xié)會、工會或任何其他對船舶海上安全、其船員和旅客或海上環(huán)境保護有益的機構(gòu)提供的消息(《港口國監(jiān)督程序》第2.1.2條)。

第二,如果PSCO有明顯理由認(rèn)為船舶的設(shè)備或其船員在相當(dāng)程度上不滿足公約要求,可根據(jù)第3章進行更詳細(xì)的檢查。

第三,如果船舶的船體、機械、設(shè)備和操縱安全性等事實上低于相關(guān)公約要求的標(biāo)準(zhǔn),或其船員不符合安全配員證明的要求,則該船將被視為低標(biāo)準(zhǔn)。

第四,一旦發(fā)現(xiàn)缺陷明顯對安全或環(huán)境有危害,PSCO應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的行動,包括滯留或正式禁止船舶繼續(xù)某項操作,以保證船舶在開航前將危害消除(《港口國監(jiān)督程序》第4.7.2條)?！皯?yīng)盡所有可能避免不適當(dāng)?shù)販艋蜓诱`船舶。如一船舶被不適當(dāng)?shù)販艋蜓诱`,應(yīng)補償由此產(chǎn)生的損失和損壞。”(《港口國監(jiān)督程序》第2.1.4條)

第五,港口國PSC機構(gòu)應(yīng)確保在對檢查作出結(jié)論的同時,向船長提供一份包括檢查的結(jié)果、PSCO所采取行動的細(xì)節(jié)、要求船長和/或公司采取的糾正行動等的報告(《港口國監(jiān)督程序》第5.1.1條)。當(dāng)發(fā)生滯留時,應(yīng)通知船旗國主管機關(guān)。同樣,在適當(dāng)情況下,也應(yīng)通知船旗國簽發(fā)相關(guān)證書的認(rèn)可組織。此外,還應(yīng)向 IMO提交報告。當(dāng)收到滯留報告,船旗國應(yīng)盡快通知 IMO與滯留有關(guān)的補救行動。

由于船舶滯留是涉及許多方面的嚴(yán)重事件,《港口國監(jiān)督程序》建議PSCO與其他利益方一起采取行動。例如,PSCO可要求船東代表提出糾正缺陷的建議,PSCO也可以考慮尋求船旗國主管當(dāng)局代表或簽發(fā)有關(guān)證書的認(rèn)可機構(gòu)的合作,并征求他們是否接受船東的建議及他們可能的附加要求的意見。在不限制PSCO作出判斷的情況下,其他方的介入應(yīng)能促進船舶更加安全、避免就滯留問題產(chǎn)生辯論和有利于對有關(guān)的“不適當(dāng)延誤”提出訴訟(《港口國監(jiān)督程序》第2.6.8條)。

一旦發(fā)生滯留,船方有權(quán)對港口國主管機關(guān)的滯留進行申訴,但這種申訴不應(yīng)暫停目前的滯留。PSCO應(yīng)該正當(dāng)?shù)赝ㄖL其享有的申訴權(quán)利(《港口國監(jiān)督程序》第2.6.11條)。

在現(xiàn)有制度下,可能導(dǎo)致大量滯留,并且時間較長。當(dāng)發(fā)現(xiàn)船舶存在缺陷時,PSCO應(yīng)進行分析評估。如果這些評估的“任何”結(jié)果是否定的,考慮了所有發(fā)現(xiàn)的缺陷,應(yīng)“積極考慮滯留”該船。一組“不很嚴(yán)重的”缺陷,也可能導(dǎo)致船舶滯留。當(dāng)船舶開航被認(rèn)為是不安全時,船舶將被其第一檢查港滯留,而“不會考慮船舶滯留的時間”。(《港口國監(jiān)督程序》附錄1“船舶滯留導(dǎo)則”第1.3條)

三、船舶不當(dāng)滯留的救濟

(一)不適當(dāng)滯留概述

所謂不適當(dāng)滯留,是指港口國官員(PSCO)無“明顯依據(jù)”(clear ground)證明所查船舶實質(zhì)上不符合適用公約的要求而導(dǎo)致船舶事實上的滯留。造成不適當(dāng)滯留的因素很多,首先,PSC的法律依據(jù)是有關(guān)國際公約和一些相關(guān)法律,但地區(qū)性PSC協(xié)議組織之間及同一備忘錄成員國之間在檢查依據(jù)及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上存在一定差異。另外,由于公約內(nèi)容不斷修正更新,一些PSCO較難及時、準(zhǔn)確、全面地掌握,導(dǎo)致PSCO對適用公約的理解不同。其次,有些PSCO對中國船持有偏見,有些不發(fā)達(dá)國家官員腐敗,以權(quán)謀私,或者PSCO與代理、供貨商等人相互串通,也是構(gòu)成不適當(dāng)滯留的重要原因。再次,港口國的商業(yè)性傾向也是一個重要原因。比如在西北歐地區(qū),著名的港口相對集中,如果某一當(dāng)局PSC嚴(yán)格,可能會使租家、貨主或船舶所有人選擇附近其他國家的港口,這使得該地區(qū)的PSCO相對寬松一些。而像澳大利亞,PSC相當(dāng)嚴(yán)格,因為那些港口之間沒有激烈的競爭,船舶經(jīng)營人別無選擇。同樣,由于美國港口是世界最重要的市場之一,PSC再嚴(yán)格也不會影響國家對外貿(mào)易。另外,有些租家、貨主為了各自的利益而別有用心,要求PSCO對船舶進行檢查而導(dǎo)致人為的不適當(dāng)?shù)臏簟０沿?zé)任推卸到船舶所有人由于管理不善而造成的違約或要求索賠,而租家本身既不違約,又能避免風(fēng)險。

由于上述原因的存在,不適當(dāng)滯留是普遍存在的,尤其是在一些法律不健全地區(qū)更是如此,船方有必要了解相關(guān)規(guī)則,避免風(fēng)險和損失,并且在遭受不適當(dāng)滯留后,也可以利用多種途徑進行救濟。

(二)不適當(dāng)滯留責(zé)任之法律基礎(chǔ)

PSC過失造成不適當(dāng)滯留或延誤,船舶有權(quán)要求經(jīng)濟賠償。相關(guān)的公約條文、備忘錄規(guī)定如下。

SOLA S 1974第1.19(f)款規(guī)定,根據(jù)本公約執(zhí)行規(guī)定時,應(yīng)盡一切努力避免對船舶作出不適當(dāng)?shù)目哿艉脱诱`。如船舶被不適當(dāng)?shù)乜哿艉脱诱`,應(yīng)有權(quán)對其所受到的任何損失或損害要求賠償。

MARPOL 73/78第7條規(guī)定,在執(zhí)行本公約第4條至第6條規(guī)定的情況下,應(yīng)盡一切努力避免使船舶受到不適當(dāng)?shù)臏艉脱诱`。在執(zhí)行本公約第4條至第6條規(guī)定的情況下,船舶受到不適當(dāng)?shù)臏艉脱诱`,該船對所受到的任何損失或損害有權(quán)要求賠償。

STCW 1978第10條規(guī)定,在根據(jù)本條執(zhí)行監(jiān)督時,盡量避免使船舶受到不適當(dāng)?shù)目哿艉脱诱`。如果船舶受到不適當(dāng)?shù)目哿艉脱诱`,則該船對于由此而引起的任何損失和損害有權(quán)要求賠償。

Pairs Memorandum of Understanding on Port State Control第3.15條規(guī)定,按本備忘錄進行檢查時,當(dāng)局應(yīng)當(dāng)盡量避免不適當(dāng)?shù)臏舸盎蜓诱`船期,本備忘錄不影響有關(guān)文件規(guī)定的由于不適當(dāng)?shù)臏艋蛲⒄`船期而產(chǎn)生的索賠權(quán)利。在發(fā)生了不適當(dāng)?shù)倪`章滯留或延誤,提供證據(jù)的責(zé)任由船東或船舶經(jīng)營人承擔(dān)。

(三)不適當(dāng)滯留的救濟程序

1.備忘錄組織的救濟程序

以PARISMOU為例,其備忘錄第3.13條給予了船公司或其代表在船舶發(fā)生滯留時的申訴權(quán)利。申訴可通過官方渠道向滯留港口國提出,申訴程序可參見PAR ISMOU申訴程序文件。另外,船東/管理公司也可以通過船舶的船旗國或其授權(quán)的認(rèn)可組織向滯留港口國提出申訴。若對滯留港口國的答復(fù)不滿意,可向PARISMOU秘書處提出。TOKYO MOU也在其備忘錄第3.15條規(guī)定:“船舶公司及其代表有權(quán)針對港口國當(dāng)局采取的滯留措施提出申訴的權(quán)利。啟動申訴程序本身并不導(dǎo)致滯留的暫停。PSCO應(yīng)適當(dāng)通知船東該項申訴權(quán)利。”如果船舶所有人或經(jīng)營者拒絕使用(本備忘錄提供的)官方程序,但仍希望投訴該滯留決定,這項投訴應(yīng)被遞至船旗國或其認(rèn)可的(代表船旗國的)組織。若對滯留港口國的答復(fù)不滿意,可在滯留日起三個月內(nèi)向TOKYO MOU秘書處(secretariat@tokyo-mou.org)提出。

船旗國或其認(rèn)可的組織可請求港口國重新考慮其滯留該船的決定。在這種情況下,港口國應(yīng)調(diào)查該決定,并將結(jié)果通知船旗國或認(rèn)可的組織。如果港口國同意撤銷其決定,也應(yīng)通知巴黎諒解備忘錄數(shù)據(jù)庫管理器和巴黎諒解備忘錄秘書處。

第一,如果船旗國或認(rèn)可的組織對上述調(diào)查結(jié)果不服,可在該船被解除滯留的120天內(nèi),向巴黎諒解備忘錄秘書處提出復(fù)審請求(request for review)。

第二,秘書處將成立一個“審查小組”,包括其本身和4個諒解備忘錄成員,要求按字母順序輪流擔(dān)任,但不包括港口和船旗國(如果申請)。

第三,該審查小組將考慮檢查該項檢查的程序和技術(shù)方面,依據(jù)船旗國和/或認(rèn)可的組織以及港口國提供的資料。通信的細(xì)節(jié)將作為內(nèi)部事項。

第四,秘書處將在接受申請之日起30天內(nèi)準(zhǔn)備一份審查小組意見的摘要,并將視情況通知船旗國或認(rèn)可的組織以及港口國和諒解備忘錄的咨詢委員會(MOU A dvisory Board)。

第五,如果審查小組的意見支持船旗國或認(rèn)可的組織的投訴,港口國將被要求重新考慮其決定。

第六,審查小組的裁決沒有約束力,但可為港口國提供正當(dāng)理由修改其已經(jīng)輸入數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù),并相應(yīng)地通知數(shù)據(jù)庫管理器和秘書處。秘書處將通知船旗國或認(rèn)可的組織,在適當(dāng)時,港口國(未)采取的行動。

由此可見,船舶遭受滯留后,船公司或其代表可以自己或通過船旗國或其認(rèn)可的組織向港口國提出申訴。若對其答復(fù)不滿意,可向備忘錄組織的秘書處提出復(fù)審請求,這種請求只能通過船旗國或其認(rèn)可的組織提出。值得注意的是,審查小組的裁決不具有約束力,至多只能要求港口國重新考慮其滯留決定。這種機制的優(yōu)點是快捷和透明,但缺陷也是明顯的。此外,針對方便旗船的弊端,學(xué)者們提出了國家與船舶之間必須要有“真正聯(lián)系”(genuine link)的原則。[4]《1958年公海公約》第一次把“真正聯(lián)系”寫入國際公約。此后,《海洋法公約》發(fā)展了真正聯(lián)系原則,其第91條和第94條作了規(guī)定。1986年2月7日,109個國家和24個國際組織的代表在日內(nèi)瓦簽訂了《聯(lián)合國船舶登記條件公約》。公約明確規(guī)定:船旗國與其船舶應(yīng)有某種程度上的經(jīng)濟聯(lián)系,即在船舶所有權(quán)問題上,船旗國應(yīng)有資金參與;船旗國與船舶上的船員應(yīng)有一定的國籍聯(lián)系,即船旗國應(yīng)配備本國船員在其船上工作;船旗國和其船公司在管理上有某種聯(lián)系,即船旗國內(nèi)的船公司至少有本國的代表或管理人。公約規(guī)定最后生效條件為合計噸位至少達(dá)世界總噸位25%的不少于40個國家的加入。但現(xiàn)加入的14個國家大多為海運不發(fā)達(dá)國家,其商船的總噸遠(yuǎn)未達(dá)到該數(shù)字,因此尚未生效。盡管如此,由于目前船舶開放登記制度的存在,方便旗船大量存在,而國家和船舶之間“真正聯(lián)系”原則的實現(xiàn)為時尚早,方便旗制度將長期存在,這種“船旗國”很難承擔(dān)起協(xié)助滯留船舶尋求救濟的職責(zé)。

2.港口國國內(nèi)救濟程序

關(guān)于受害船東或船舶經(jīng)營人申請救濟的程序,各國的國內(nèi)法規(guī)定各不相同。即使歐盟也僅在《95/21/EC指令》第10(2)條中作了原則性規(guī)定,而將具體的程序留給各成員國自行制定。以下列舉幾個國家的程序。

在保加利亞,上訴須提交至行政機構(gòu)“海洋管理局”(maritime adm inistration)的行政負(fù)責(zé)人。對滯留決定的上訴也可直接提交法院(地區(qū)行政法院),依據(jù)是《保加利亞共和國行政程序法典》第148條。上訴不得導(dǎo)致滯留的中止(N ational A ppeal P rocedure ParisM OU M em ber S tates第3頁)。

在加拿大,根據(jù)法案第222節(jié)的規(guī)定,被滯留船舶的全權(quán)代表,可在收到滯留令通知后30日內(nèi),向委員會的副主席(the board’s national vice-chair)申請對該滯留令的審查。副主席可以確認(rèn)、廢除或改變該滯留決定,并應(yīng)將其決定通知該全權(quán)代表(National Appeal Procedure Paris MOU Member States第4頁)。

根據(jù)法國法,對PSCO滯留決定的上訴應(yīng)提交至相應(yīng)的船舶安全中心首長(chief of safety vessel centre)。這一上訴導(dǎo)致第二次的PSC登船檢查,以作出這一等級的最終決定。最后,該最終決定可以提交司法行政法院(Administrative Court of Justice),期限為2個月,但不會中止PSCO最初決定的效果。此外,對PSCO決定的投訴(complaint)可提交至基礎(chǔ)設(shè)施、運輸和房屋部(the Ministry for Infrastructure,Transport and Housing)進行調(diào)查(National Appeal Procedure Paris MOU Member States第12頁)。

在意大利,上訴須提交至地區(qū)行政法庭(Tribunale Administativo Regionale,簡稱TAR)。TAR決定可上訴至意大利的國務(wù)院(Italian Council of State)(National appeal procedure Paris MOU member States第17-18頁)。

在俄羅斯聯(lián)邦,對港口國檢查行為的上訴應(yīng)提交至滯留港的港口主任(harbour master port of detention)。如果成員對上訴結(jié)果不滿意,船旗國或船級社可將上訴提交俄羅斯聯(lián)邦運輸部(Ministry of Transport of the Russian Federation),運輸部將作出最終決定(National Appeal Procedure Paris MOU Member States第28頁)。

英國規(guī)定了船長或船東可就滯留通知或拒絕通行上訴和請求賠償。該上訴被提交給一個單獨的仲裁員作出決定。英國海岸警備隊(the Maritime and Coastguard Agency,簡稱M CA)還設(shè)立了一個單獨的行政程序,以便調(diào)查對M CA提供的任何方面的服務(wù)的投訴。如有必要,該投訴可提交至一個單獨的裁定者(adjudicator)(National Appeal Procedure Paris MOU Member States第32-33頁)。

《中華人民共和國安全檢查規(guī)則》第19條第2款規(guī)定,船方認(rèn)為作出禁止船舶離港處理不適當(dāng),可以向上級港務(wù)(航)監(jiān)督機關(guān)申請行政復(fù)議或向有管轄權(quán)的法院提起訴訟。

通過以上國家的救濟程序可以看出,大部分國家就PSC方面的立法屬于行政立法性質(zhì),PSCO經(jīng)授權(quán)依相關(guān)法律規(guī)章行使職權(quán),屬國家行政管理機構(gòu)依職權(quán)行使所作的意思表示行為,為行政行為,屬于行政處分的范疇。而由于PSCO不適當(dāng)滯留所引起的賠償責(zé)任的性質(zhì)應(yīng)該屬于國家賠償責(zé)任。

(四)不適當(dāng)滯留所引起的賠償責(zé)任實證分析

“L antau Peak”輪是一艘無裝卸設(shè)備的散貨船,62 412總噸,掛馬來西亞國旗。該船1977年建于日本,由日本船級社N K監(jiān)造。1978年3月,該船由日本船級社首次定級,并在其工作年限中一直在日本船級社入級。1997年,該船進行了幾次檢查,包括在澳大利亞進行的港口國檢查、日本船級社進行的檢驗和在中國、日本進行的檢查。該船在從日本到英屬哥倫比亞的航行途中,3號和9號艙的13根船體架由于嚴(yán)重銹蝕而脫落。該船通過溫哥華的船舶代理安排在加拿大進行修理。1997年4月5日,船舶抵達(dá)溫哥華。兩名加拿大船舶檢查官登船實施了港口國檢查。根據(jù)檢查結(jié)果,船舶被滯留,并且立即被停租。滯留令是根據(jù)《加拿大航運法》(RSC 1985第S-9章)的規(guī)定作出的,理由是結(jié)構(gòu)缺陷,并且參照了SOLA S第1章第11條規(guī)則,即該船是不適航的,而且直到結(jié)構(gòu)缺陷被修好之前都是不適航的。滯留的主要根據(jù)是船體架的銹蝕已經(jīng)超出了檢驗員認(rèn)為可以接受的范圍,即原有厚度的17%。

1997年4月5日和5月5日,日本船級社向船舶發(fā)放了有條件的適航證書,使船舶能夠空載航行到中國,這樣船舶的修理費用能低得多。

根據(jù)《加拿大航運法》第307(1)條的規(guī)定,船舶所有人向加拿大運輸部海上安全局局長和船舶檢查委員會主席就滯留提起了上訴。1997年7月18日,主席發(fā)布了對上訴的決定,他肯定了大多數(shù)現(xiàn)有關(guān)于空載航行到中國的條件,但是修改了銹蝕程度。對在開航前在溫哥華對脫離的船體架進行修理的要求沒有修改,為了滿足到中國上海的空載航行條件,要求第4、5、7和8號艙的所有損耗超過33%的船體架起航前必須在溫哥華修好,對于其余的高度銹蝕的船體架,只有那些銹蝕超過25%(不是17%)的才需要在中國修理。如果船舶所有人決定在溫哥華進行修理,使回程滿載,應(yīng)同樣適用25%的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《加拿大航運法》第307(3)條的規(guī)定,船舶所有人有權(quán)向運輸部部長對主席的決定提起上訴,但其沒有選擇這么做。該船在溫哥華進行了一定程度的修理,以能夠完成到中國的空載航行,并最終在中國完成修理。在船舶檢查官于1997年8月11日檢查完之后,1997年8月12日,船舶被解除滯留并開始其到中國的航行,在中國,剩余的修理于1997年10月中旬完成。[參見Canada v.Berhad,2005 CA F 267(2005)]

1999年,船舶所有人在加拿大聯(lián)邦法院對加拿大政府和船舶檢查官提起了法律訴訟,要求加拿大政府和船舶檢查官就滯留船舶和延誤釋放船舶方面的疏忽予以賠償。主審法官判決支持船舶所有人的要求,他認(rèn)為船舶檢查官存在疏忽,判決政府給予船舶所有人近600萬加元的賠償和利息。

加拿大政府向聯(lián)邦上訴法院提起上訴,聯(lián)邦上訴法院推翻了原審法官的判決。聯(lián)邦上訴法院認(rèn)為,船舶所有人在對由于有瑕疵的船舶安全檢查產(chǎn)生的損害提起訴訟之前必須用盡所有的法定救濟。

法官認(rèn)為,對船舶檢查官的決定有三個層次的審查或復(fù)議。第一個層次是本案中所采取的,根據(jù)《加拿大航運法》第307(1)條的規(guī)定,提交給委員會主席審查;第二個層次是根據(jù)《加拿大航運法》第307(3)條的規(guī)定,向運輸部部長提出復(fù)議;第三個層次是根據(jù)《聯(lián)邦法院法》第18.1條的規(guī)定,向聯(lián)邦法院申請進行司法審查。

當(dāng)船舶檢查官的決定是非法的或不合理的時,船舶所有人是否有權(quán)對加拿大政府或船舶檢查官就該決定提起損害賠償訴訟,聯(lián)邦上訴法院對此沒有作出說明。

最終,聯(lián)邦上訴法院裁定,在船舶所有人提起訴訟之前沒有用盡法定救濟的情況下,對作為侵權(quán)責(zé)任基礎(chǔ)的決定應(yīng)該采用在司法審查程序中同樣的標(biāo)準(zhǔn)進行審查。然后,聯(lián)邦上訴法院開始審查船舶所有人的損害賠償訴訟,就好像是對船舶檢查官的決定和主席認(rèn)為不適航及滯留該船的決定進行司法審查一樣。法院認(rèn)為審查船舶檢查官和主席的決定的合適標(biāo)準(zhǔn)是合理性。法院認(rèn)為船舶檢查官和主席的決定有令人信服的證據(jù)支持,是合理的。因此,聯(lián)邦上訴法院推翻了原審法官的判決,駁回了船舶所有人對政府的起訴。

船舶所有人向加拿大最高法院提起上訴。最高法院駁回了船舶所有人的上訴。最高法院支持聯(lián)邦上訴法院的觀點,認(rèn)為船舶檢查官關(guān)于不適航和滯留船舶的決定是正確的。船舶所有人不能就滯留造成的損失獲得賠償。

加拿大聯(lián)邦法院在Grenier訴加拿大一案中回答了本案中沒有回答的問題,指出當(dāng)一個決定在司法審查中沒有被宣布為無效或非法時,原告不能同時在法院提起損害賠償訴訟。因此,盡管船舶所有人仍然可以自由地因檢查和滯留船舶造成的損害而起訴政府和船舶檢查官,但是,他們必須首先對檢查官的決定用盡法定救濟。正如上面所述,法定救濟包括提交主席審查、向運輸部部長申請復(fù)議、向聯(lián)邦法院申請司法審查。

船舶所有人可能會在司法審查中勝出,獲得聯(lián)邦法院關(guān)于決定是無效的或非法的裁決。若沒有聯(lián)邦法院的裁決,船舶所有人對政府或船舶檢查官的損害賠償訴訟將會被駁回或被放在一邊等待司法審查的結(jié)果。由此可見,這種通過行政訴訟程序?qū)で蟾劭趪鴩屹r償?shù)木葷緩?耗時耗力,而且最終結(jié)果往往得不償失。

(五)船旗國海事當(dāng)局協(xié)助船東成功申訴的實例

2009年,廣州海事局成功協(xié)助“粵電6”輪撤銷滯留。[5]據(jù)了解,這是AM SA首次撤銷對中國籍船舶的滯留。在國內(nèi)海事局的協(xié)助下,滯留申訴取得成功,保護了中國航運企業(yè)在國外的合法權(quán)益,維護了中國船旗的良好聲譽。

2008年12月29日,廣東粵電航運公司(簡稱“粵電公司”)所屬中國籍“粵電6”輪在澳大利亞紐卡斯?fàn)柛劢邮芰薖SC檢查。由于發(fā)現(xiàn)應(yīng)急蓄電池故障,被AM SA實施滯留并強制修理。修理完成后,該輪經(jīng)AM SA復(fù)查合格并解除滯留離港。澳大利亞PSC檢查官隨即將該輪被滯留的信息錄入亞太地區(qū)港口國監(jiān)督電腦信息系統(tǒng)并予以公布,這意味著該輪進入PSC“黑名單”,將受到亞太港口連續(xù)的嚴(yán)格的檢查。

該公司借助廣州地區(qū)港口國監(jiān)督服務(wù)平臺,向廣州海事局船舶安檢站(簡稱“安檢站”)報告了情況。鑒于該輪船籍港是深圳,安檢站提醒船東按照中國籍船舶被國外PSC滯留報告程序,及時向船籍港海事主管機關(guān)報告,并指示船東立即傳送PSC報告、現(xiàn)場圖片、船員陳述等資料,之后組織有關(guān)人員對滯留缺陷進行了分析,并對《國際海上人命安全公約》(SOLA S)中有關(guān)應(yīng)急電源的要求進行詳細(xì)研究。

在與公司管理人員商討后,安檢站初步認(rèn)定,故障電瓶非公約強制要求,按照PSC缺陷處理原則,不應(yīng)該作為滯留缺陷處理。鑒于該輪已被解除“禁止離港”,并在預(yù)定的時間開航,未造成實質(zhì)性的船期損失,安檢站建議船東在該船抵達(dá)國內(nèi)第一個港口后立即展開詳細(xì)調(diào)查。安檢站認(rèn)為,船東應(yīng)積極維護自身利益和中國船旗的質(zhì)量聲譽,若確屬不當(dāng)滯留,安檢站將支持并協(xié)助該公司向AM SA申訴,甚至申請亞太地區(qū)港口國監(jiān)督備忘錄(即東京備忘錄)秘書處予以復(fù)評,安檢站會指派專人跟蹤此滯留事件。

“粵電6”輪返航途中,按照服務(wù)平臺的運行措施,安檢站與CCS廣州分社入級處之間進行了多次溝通,查閱了該輪初次檢驗的圖紙,并對初次檢驗情況進行了復(fù)核。1月16日,“粵電6”輪?？繓|莞沙角電廠碼頭,現(xiàn)場調(diào)查立即展開,最后由CCS出具了臨時檢驗報告,確認(rèn)了該輪應(yīng)急電源布置及其狀況滿足SOLAS公約要求,認(rèn)定了發(fā)生故障的電瓶為高于公約要求配置的不間斷電源,不屬于應(yīng)急電源,不應(yīng)作為滯留缺陷處理。由于“粵電6”輪有關(guān)船員當(dāng)時沒有清楚地向PSC檢查官表述該項電池的功用,導(dǎo)致檢查官誤以為該項電池支持應(yīng)急電源供電,并將其按照滯留缺陷進行了判定和處理。

弄清滯留原因后,粵電公司擔(dān)心繼續(xù)申訴可能引起澳方報復(fù)性檢查,使后果更嚴(yán)重。2009年1月20日,安檢站召集粵電公司商討處置對策。鑒于AM SA對“粵電6”輪的滯留,已經(jīng)造成對中國船旗聲譽的實質(zhì)影響,安檢站建議采取四項措施:一是船東應(yīng)打消顧慮,積極申訴,爭取撤銷滯留。AMSA在東京備忘錄成員中聲譽較高,而且與中國海事局雙邊合作良好,應(yīng)該不會出現(xiàn)由于船東申訴造成不愉快的情況。二是收集、整理現(xiàn)有證據(jù),由船東直接向AM SA的PSC總部提出申訴,明確提出要求撤銷滯留,更改缺陷處理代碼。三是尋求中國海事局支持,在提交的申訴文件中明確表達(dá)中國海事局支持船東申訴的立場,請求中國海事局有關(guān)部門予以關(guān)注和支持。四是廣州海事局船舶安檢站指派專人,指導(dǎo)船東撰寫申訴信件,協(xié)助船東準(zhǔn)備申訴材料。

2009年2月13日至24日期間,安檢站與粵電公司就擬提交AM SA的申述信件進行了仔細(xì)斟酌和研究,既體現(xiàn)了對澳大利亞海事當(dāng)局的理解和尊重,也強烈表達(dá)了船東請求復(fù)核滯留案件并要求更改滯留缺陷處理代碼的訴求。安檢站對提交復(fù)核的證據(jù)材料進行了反復(fù)整理和審核,同時建議船東將最終的文件提交船籍港海事主管機關(guān)有關(guān)部門征求意見。2009年3月2日,申述文件正式以船東名義向AM SA的PSC總部發(fā)出,同時抄送給中國海事局以及紐卡斯?fàn)朠SC檢查官。

2009年3月4日,AM SA對申述信件給予了及時回復(fù),表示可以考慮將該缺陷不作為滯留缺陷,但同時表示提交的證據(jù)材料由于格式不同無法打開閱讀,要求粵電公司再次提交證據(jù)材料以便于復(fù)核。收到該信息后,安檢站建議粵電公司在再次提交材料的同時,積極聯(lián)絡(luò)當(dāng)?shù)卮碇苯酉駻M SA官員提交,并馬上聯(lián)絡(luò)CCS廣州分社入級處,建議CCS通過其自身渠道直接與AM SA溝通。

2009年3月12日,AMSA的PSC首席檢查官通過電子郵件回復(fù)粵電公司:鑒于提供的申述資料詳盡、清晰,AM SA復(fù)核后認(rèn)為該輪有關(guān)應(yīng)急電源的設(shè)計符合SOLA S要求,導(dǎo)致滯留的電池缺陷屬于超出公約要求的設(shè)備,AM SA決定刪除有關(guān)該項缺陷“30/10”的處理意見,修改為“17/10”,并立即消除滯留影響。

當(dāng)天下午,AM SA在亞太地區(qū)港口國監(jiān)督電腦信息系統(tǒng)中正式刪除了有關(guān)該輪的檢查記錄和滯留信息。至此,可謂大獲全勝。此外,還有許多通過國內(nèi)海事局與滯留港口國成功交涉的案例。例如,2008年3月27日中遠(yuǎn)航運股份有限公司所屬船舶“桃江”輪在智利PSC檢查中被不當(dāng)滯留,后通過廣州海事局與智利交涉,最終撤銷了對“桃江”輪的滯留決定,并通過亞太地區(qū)港口國監(jiān)督秘書處消除了A PC IS網(wǎng)絡(luò)上“桃江”輪的滯留信息。

四、結(jié)語

根據(jù)上述分析,筆者列出以下幾種可行的救濟途徑。

港口國國內(nèi)救濟途徑,即行政復(fù)議、行政訴訟。最終可能導(dǎo)致國家賠償,但一般需要用盡國內(nèi)救濟,程序復(fù)雜冗長,成本高,目前鮮有成功案例。

多邊救濟途徑,即船旗國或認(rèn)可的組織向備忘錄組織秘書處要求復(fù)審,但審查小組的裁決不具有約束力,滯留港口國仍可自行決定繼續(xù)滯留船舶。

筆者比較推薦的途徑是,當(dāng)發(fā)生可能滯留的情況后,船長或船東第一時間聯(lián)絡(luò)船旗國海事部門,船旗國相關(guān)政府部門積極協(xié)助船東,及時向港口國檢查機構(gòu)進行交涉,盡量配合港口國當(dāng)局。這種途徑不僅能夠有效地解決滯留,而且即使最終決定滯留,也能將損失盡量降低,前述的“粵電6”輪案值得借鑒,在此不再贅述。因此,號召中國船舶回國登記還是大有裨益的,否則,一旦出現(xiàn)問題,中國政府相關(guān)部門即使想要以“船旗國”身份給予協(xié)助,在現(xiàn)有的船舶國籍制度下,也很難找到法律依據(jù)。

[1]中國船級社.港口國控制指南[M].北京:中國船級社,2006.

China Classification Society.Guidelines for Port State Control[M].Beijing:China Classification Society,2006.(in Chinese)

[2]陳瑋.港口國監(jiān)督檢查的責(zé)任[J].水運管理,2009(1):36.

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[3]ALL EN C H.Revisiting the themes formula:the evolving role of the international maritime organization and its member states in implementing the 1982 law of the sea convention[J].San Diego International Law Journal,2009.

[4]倪昊.方便旗船與真正聯(lián)系[EB/OL].(2004-03-20)[2009-10-28].http://www.law-lib.com/lw/lw—view.asp?no=2731&page=2.

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[5]周明耀.廣州海事助“粵電6”輪洗黑還白[EB/OL].(2009-04-14)[2010-04-01].http://www.52ship.com/bbs/read.php?tid=88362.

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