對(duì)《內(nèi)羅畢國際船舶殘骸清除公約》的再思考*

羅曉斌

(寧波海事局,浙江寧波 315020)

通航水域內(nèi)沉船沉物以及擱淺、漂浮物體的打撈、清除,一直是困擾海事管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法難題。長期以來,我國海事管理機(jī)構(gòu)為維護(hù)航道暢通、保障公共安全和國家利益,每年花費(fèi)大量的人力、物力進(jìn)行沉船沉物定位、標(biāo)志和清除,但在對(duì)“單船公司”“方便旗船公司”進(jìn)行追償時(shí),上述費(fèi)用往往因缺乏有效的制度保障而得不到償付。因此,為保證海事管理機(jī)構(gòu)履行強(qiáng)制清除職責(zé)的費(fèi)用得到及時(shí)償付,掃清追償障礙,確保航道暢通、航行安全,維護(hù)國家利益和公共安全,建立一套完備的國內(nèi)船舶殘骸清除制度刻不容緩?！秲?nèi)羅畢國際船舶殘骸清除公約》(簡稱《殘骸清除公約》)建立了國際上第一套較為完整的船舶殘骸清除制度,為確定殘骸范圍、定位標(biāo)記殘骸、追償殘骸清除費(fèi)用提供了完整的制度依據(jù)和程序依據(jù),其中許多內(nèi)容可作為我國建立船舶殘骸清除制度的有益借鑒。該公約正式通過以來,國內(nèi)大多數(shù)專家、學(xué)者主要圍繞其提出的強(qiáng)制保險(xiǎn)及直接訴訟制度進(jìn)行利弊分析,如黃昭偉著的《〈殘骸清除公約〉強(qiáng)制保險(xiǎn)及直接訴訟制度的影響及實(shí)施前景》[1],辛行著的《淺析〈殘骸清除公約〉中“強(qiáng)制保險(xiǎn)或其他經(jīng)濟(jì)擔(dān)保證明”條款》[2],而對(duì)公約其他建設(shè)性內(nèi)容探討甚少。筆者認(rèn)為,《殘骸清除公約》的價(jià)值不僅限于提出了強(qiáng)制保險(xiǎn)及直接訴訟制度,其他如擴(kuò)大殘骸范圍、明確定位標(biāo)記費(fèi)用的承擔(dān)者、采用即時(shí)強(qiáng)制制度等,對(duì)建立國內(nèi)船舶殘骸清除制度也具有較強(qiáng)的借鑒意義。筆者結(jié)合我國實(shí)際,分析了《殘骸清除公約》中除強(qiáng)制保險(xiǎn)之外的其他相關(guān)制度應(yīng)用于國內(nèi)船舶殘骸清除的可行性,繼而提出相關(guān)立法建議,以期為我國建立國內(nèi)船舶殘骸清除制度、解決清除費(fèi)用追償難的實(shí)際問題提供理論參考。

一、《殘骸清除公約》概況

2007年5月14日至18日,國際海事組織在聯(lián)合國駐肯尼亞首都內(nèi)羅畢辦事處召開外交大會(huì),審議并通過了《內(nèi)羅畢國際殘骸清除公約》,其目的是明確沿岸國對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)殘骸清除的權(quán)利和義務(wù),以確保及時(shí)、有效地清除殘骸并對(duì)清除費(fèi)用進(jìn)行追償,填補(bǔ)國際法關(guān)于殘骸清除制度的空白。早在1993年,國際海事組織法律委員會(huì)就開始《殘骸清除公約》的起草工作,起初是在工作組內(nèi)進(jìn)行討論,經(jīng)過多年法律委員會(huì)幾屆會(huì)議的充分討論,于1999年第七十九屆會(huì)議上初步形成了殘骸清除公約的草案,當(dāng)時(shí)的草案只有17條,后來又經(jīng)過幾屆會(huì)議的反復(fù),終于在2006年法律委員會(huì)第九十二屆會(huì)議上完成了公約草案的制訂。公約由21條和1個(gè)附件組成,生效條件為在10個(gè)國家批準(zhǔn)后12個(gè)月后生效,該公約在2008年11月18日前開放簽署,并在之后開放批準(zhǔn)、加入或接受。2008年3月28日,愛沙尼亞成為首個(gè)加入公約的國家。截至2011年2月7日,又有法國、意大利、荷蘭等3個(gè)國家相繼加入公約?！稓埡∏宄s》規(guī)定了沿岸國對(duì)殘骸的定位、標(biāo)記、清除、費(fèi)用追償和船舶所有人的強(qiáng)制保險(xiǎn)、報(bào)告、費(fèi)用償付等內(nèi)容,建立了國際上第一套較為完整的船舶殘骸清除制度。

二、我國船舶殘骸清除中的主要問題

國內(nèi)對(duì)船舶殘骸清除沒有專門的法律規(guī)定。目前有關(guān)規(guī)定散見于眾多的法律和行政法規(guī)中。具體講,共有3部法律和若干個(gè)行政法規(guī)涉及清除殘骸問題,其中主要的法律法規(guī)有《中華人民共和國海上交通安全法》(簡稱《海上交通安全法》)、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)、《中華人民共和國打撈沉船管理辦法》、《關(guān)于外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物管理辦法》、《沉船沉物打撈單位資質(zhì)管理規(guī)定》、《打撈單位資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》、《中華人民共和國防治船舶污染海域管理?xiàng)l例》(簡稱《防污條例》)、《〈中華人民共和國水污染防治法〉實(shí)施細(xì)則》(簡稱《〈水污染防治法〉實(shí)施細(xì)則》)。[3]這些法律法規(guī),一是只對(duì)沉船、漂浮物的打撈做了規(guī)定,但對(duì)礙航的擱淺船舶、船上物品如何處理以及殘骸的定位、標(biāo)記等未予明確,導(dǎo)致海事管理機(jī)構(gòu)在此方面無法可依。二是法律法規(guī)彼此之間存在沖突。例如,《海上交通安全法》規(guī)定沉沒物的清除責(zé)任人為其所有人、經(jīng)營人;《打撈沉船管理辦法》規(guī)定沉船清除責(zé)任人為沉船所有人;《防污條例》規(guī)定,如沉船造成海洋污染的,沉船清除責(zé)任人為造成海洋環(huán)境污染的船舶或有關(guān)作業(yè)單位;《〈水污染防治法〉實(shí)施細(xì)則》規(guī)定船舶沉沒的清除責(zé)任人是肇事方。各部法律法規(guī)的規(guī)定不一致直接導(dǎo)致海事管理機(jī)構(gòu)在認(rèn)定清除責(zé)任人時(shí)無所適從。由此可見,我國目前沒有一個(gè)完整的船舶殘骸清除制度,關(guān)于船舶殘骸清除的規(guī)定散見于眾多法律和行政法規(guī)中,且存在著內(nèi)容不全面和彼此相互沖突兩個(gè)突出問題。

另外,長期以來,我國海事管理機(jī)構(gòu)為維護(hù)航道暢通、保證公共安全和國家利益,每年花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力對(duì)具有礙航危險(xiǎn)或污染威脅的船舶殘骸組織開展定位、標(biāo)志和清除,其中既涉及海事管理機(jī)構(gòu)自身花費(fèi)費(fèi)用的追償,也涉及海事管理機(jī)構(gòu)指派第三方清除公司代履行后的酬金追討。但在對(duì)“單船公司”“方便旗船公司”追償上述費(fèi)用時(shí),往往由于責(zé)任人故意逃避責(zé)任、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn),國內(nèi)相關(guān)制度又不能為追償提供有效保障而導(dǎo)致費(fèi)用得不到償付。因此,清除費(fèi)用如何得到保障是我國船舶殘骸清除制度要解決的首要問題。在此,筆者舉一個(gè)實(shí)際案例來說明目前海事管理機(jī)構(gòu)面臨的突出問題。2007年1月,新加坡J公司所屬,俄羅斯E公司經(jīng)營的利比里亞籍(方便旗)“N”輪與中國Z公司所屬中國籍“S”輪在我國某重要港口的錨地內(nèi)發(fā)生碰撞,N輪沉沒,導(dǎo)致該港錨地?zé)o法使用,給通航環(huán)境、海洋環(huán)境及港口安全造成極大威脅。事故發(fā)生后,海事管理機(jī)構(gòu)查明俄羅斯E公司為船舶實(shí)際所有人,但其為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),專門在新加坡設(shè)立了J公司,且該公司全部財(cái)產(chǎn)僅為N輪,N輪沉沒后已無其他財(cái)產(chǎn)。事故調(diào)查過程中,始終只有J公司出面處理相關(guān)事務(wù),并對(duì)涉及打撈、清除費(fèi)用的請(qǐng)求一律拒絕,而E公司為逃避責(zé)任,一直處于幕后。當(dāng)?shù)睾Ｊ鹿芾頇C(jī)構(gòu)為確保航行暢通和港口經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行,只能在經(jīng)過限期打撈通知、發(fā)出強(qiáng)制打撈決定等各項(xiàng)法定程序之后,請(qǐng)專業(yè)打撈清除公司代為清除,由于清除過程相當(dāng)復(fù)雜,全部費(fèi)用高達(dá)3000多萬。當(dāng)海事管理機(jī)構(gòu)向N輪提起民事訴訟時(shí),J公司放棄應(yīng)訴權(quán)利,E公司對(duì)法院傳喚置之不理,打撈起的沉船殘值經(jīng)評(píng)估僅為10余萬,遠(yuǎn)不能償付清除費(fèi)用,導(dǎo)致3000多萬的高額清除費(fèi)用至今仍無法解決。此案中所體現(xiàn)出的單船公司、實(shí)際所有人隱沒身份、清除費(fèi)用無法保障等突出問題完全可以作為目前海事管理機(jī)構(gòu)難以追償殘骸打撈清除費(fèi)用的典型案例。因此,為解決我國船舶殘骸清除的制度問題和實(shí)際問題,國內(nèi)亟須一套內(nèi)容完整、規(guī)范統(tǒng)一、能夠?yàn)橘M(fèi)用追償提供有效保障的船舶殘骸清除制度。

三、加入《殘骸清除公約》對(duì)解決我國殘骸清除問題的局限性

由上文分析可知,我國亟須一套內(nèi)容完整、規(guī)范統(tǒng)一、能夠?yàn)橘M(fèi)用追償提供有效保障的船舶殘骸清除制度。那么,加入《殘骸清除公約》是否可以解決我國亟須該套制度的燃眉之急呢?答案是否定的。

首先,《殘骸清除公約》不適用于我國船舶殘骸清除的重點(diǎn)區(qū)域?！稓埡∏宄s》主要適用于締約國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的殘骸清除,是否適用于領(lǐng)海由各締約國自行選擇,對(duì)內(nèi)海和內(nèi)陸江河湖泊不適用。我國在參與公約草案討論時(shí),始終有公約擴(kuò)大適用于領(lǐng)海會(huì)限制我國在領(lǐng)海內(nèi)權(quán)利的顧慮,如我國決定加入公約,很有可能選擇公約不適用于我國領(lǐng)海。因此,公約中保障清除費(fèi)用的制度,如強(qiáng)制保險(xiǎn)、直接訴訟等,在我國的內(nèi)海、內(nèi)水、領(lǐng)海(視我國選擇而定)無法直接適用,而我國沉船事故密集水域恰恰為內(nèi)海、內(nèi)水、領(lǐng)海。這些水域大多航道狹窄、水深較淺、通航密度大、急流暗礁多、航行條件復(fù)雜,船舶發(fā)生沉沒事故的概率遠(yuǎn)大于海面寬闊、水深富裕的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。另一方面,就沉船給通航安全造成的危害性而言,位于內(nèi)海、內(nèi)水、領(lǐng)海也大于位于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。由此可見,即使加入公約,作為我國殘骸清除重點(diǎn)區(qū)域的內(nèi)海、內(nèi)水、領(lǐng)海無法適用《殘骸清除公約》(領(lǐng)海是否適用視我國選擇而定),也無法利用公約的強(qiáng)制保險(xiǎn)、直接訴訟等制度保障清除費(fèi)用,嚴(yán)重削弱了我國加入《殘骸清除公約》的實(shí)際意義。

其次,《殘骸清除公約》不能滿足我國的緊迫需要。公約目前只有4個(gè)締約國,大部分國家仍在引頸觀望,何時(shí)能滿足10個(gè)締約國的生效條件尚不可知,且符合10個(gè)締約國的條件后,還需等待12個(gè)月公約方能生效。也就是說,即使我國加入公約,在短期內(nèi)仍無法利用公約解決船舶殘骸清除相關(guān)問題,無法滿足我國亟須相關(guān)制度的緊迫需要。

四、《殘骸清除公約》相關(guān)制度對(duì)我國建立船舶殘骸清除制度的啟示

加入《殘骸清除公約》無法滿足我國亟須船舶殘骸清除制度的緊迫需要,那么,直接將《殘骸清除公約》轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法,能否有效解決短時(shí)間內(nèi)建立國內(nèi)統(tǒng)一的船舶殘骸清除制度的需要呢?筆者認(rèn)為,公約部分內(nèi)容不符合國內(nèi)船舶殘骸清除實(shí)際,不宜在我國直接轉(zhuǎn)化適用。例如,公約第8條、第10條第3項(xiàng)規(guī)定,沿岸國如果未使用所有適當(dāng)?shù)霓k法公布?xì)埡?biāo)記的具體細(xì)節(jié),將不得向責(zé)任人請(qǐng)求清除費(fèi)用。該規(guī)定對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)而言過于苛刻,在實(shí)踐中“所有適當(dāng)?shù)霓k法”也很難操作。因此,筆者建議具體分析《殘骸清除公約》相關(guān)制度,一方面直接吸收其符合我國船舶殘骸清除實(shí)際的內(nèi)容,另一方面對(duì)公約中不能直接適用但可供參考的內(nèi)容,根據(jù)其啟示制定符合我國實(shí)際的殘骸清除規(guī)定,方為解決當(dāng)前問題的良策。下文筆者將逐一分析《殘骸清除公約》對(duì)建立我國船舶殘骸清除制度的啟示。需要預(yù)先說明的是,下文分析中,既有從公約正面歸納出的啟示,也有筆者認(rèn)為公約內(nèi)容不符合我國實(shí)際而從相反方面提出的啟示。

(一)啟示一:擴(kuò)大“殘骸”范圍

《殘骸清除公約》通過將“船舶”和“殘骸”兩個(gè)概念緊密結(jié)合,提出了公約的適用對(duì)象?！按啊卑巳魏晤愋偷暮４?如水翼艇、氣墊船、潛水器、浮動(dòng)航行器和浮動(dòng)平臺(tái),但固定平臺(tái)除外,而“殘骸”擴(kuò)展了傳統(tǒng)意義上的沉船殘骸范圍,包括沉沒或擱淺的船舶、船舶的任一部分、船上物品、船舶落海擱淺、沉沒或漂浮的物品以及即將沉沒或擱淺的船舶。依據(jù)公約,只要上述物品對(duì)航行安全、海洋環(huán)境構(gòu)成威脅或妨礙,締約國即可對(duì)殘骸所造成的危害進(jìn)行預(yù)防、減少或消除。

《殘骸清除公約》擴(kuò)大了可清除的殘骸范圍,有效解決了對(duì)未沉沒但造成航行安全、海洋環(huán)境危害物品的清除問題,并把即將沉沒或擱淺的船舶也納入可清除范圍,對(duì)我國而言是一個(gè)很好的啟示?，F(xiàn)行國內(nèi)法律只規(guī)定了沉沒物、漂浮物的強(qiáng)制清除依據(jù),如《海上交通安全法》第40條第1款規(guī)定:“對(duì)影響安全航行、航道整治以及有潛在爆炸危險(xiǎn)的沉沒物、漂浮物,其所有人、經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)在主管機(jī)關(guān)限定的時(shí)間內(nèi)打撈清除。否則,主管機(jī)關(guān)有權(quán)采取措施強(qiáng)制打撈清除,其全部費(fèi)用由沉沒物、漂浮物的所有人、經(jīng)營人承擔(dān)?！睂?duì)擱淺物以及即將沉沒、擱淺船舶沒有涉及,導(dǎo)致海事管理機(jī)構(gòu)在遇到此類物品影響航行安全、海洋環(huán)境時(shí),由于缺乏法律依據(jù)而無法采取有效措施,致使國家利益、公共安全得不到保障。如果在國內(nèi)船舶殘骸清除制度中采納公約此項(xiàng)內(nèi)容,擴(kuò)大可清除的殘骸范圍,則能更好地確保航行安全和海洋環(huán)境清潔,有效維護(hù)國家利益、公共利益。

(二)啟示二:責(zé)任主體不應(yīng)僅限“登記所有人”

《殘骸清除公約》第10條第1款規(guī)定,“登記所有人”對(duì)定位、標(biāo)記和清除殘骸的各項(xiàng)費(fèi)用負(fù)責(zé),并明確登記所有人為“登記為船舶所有人的一人或多人,或若沒有登記,在發(fā)生海上事故時(shí)擁有船舶的一人或多人。然而,當(dāng)船舶為國家所有并由在該國登記為該船經(jīng)營人的公司營運(yùn)時(shí),登記所有人指此種公司”?？傊?公約將清除責(zé)任人僅限為“登記所有人”。

筆者認(rèn)為,公約的這一制度并不利于國內(nèi)船舶殘骸清除費(fèi)用的追償,而現(xiàn)行《海上交通安全法》將清除責(zé)任人規(guī)定為“沉沒物、漂浮物的所有人、經(jīng)營人”,則更符合國內(nèi)船舶殘骸清除實(shí)際。在我國,不少船舶所有人購買一艘船舶后,專門為這艘船舶成立一個(gè)公司,將該船舶注冊(cè)在公司名下,即除此船舶外,公司無其他財(cái)產(chǎn)。實(shí)際船舶所有人通過各種方式隱沒自己的所有人身份,如將船舶交給他人經(jīng)營,或自己作為經(jīng)營人進(jìn)行經(jīng)營等。如果將清除責(zé)任人僅限為“登記所有人”,若船舶發(fā)生事故沉沒,“單船公司”就會(huì)破產(chǎn),根本沒有任何其他財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行,船舶殘骸的絕大部分清除費(fèi)用將無法受償。如果船舶注冊(cè)為方便旗國籍,單船公司又是國外公司,則海事管理機(jī)構(gòu)的追償難度將更大。將實(shí)際控制船舶的經(jīng)營人作為責(zé)任主體,本身就比較合理,也有利于殘骸清除費(fèi)用的追償。因此,在我國按照公約縮小現(xiàn)有責(zé)任主體范圍沒有必要,也不利于殘骸清除費(fèi)用的追償,擬建立的國內(nèi)船舶殘骸清除制度應(yīng)沿用《海上交通安全法》的規(guī)定,將沉沒物、漂浮物的所有人、經(jīng)營人均規(guī)定為責(zé)任主體。以前文所述案例為例,“N”輪經(jīng)營人“E”公司(即實(shí)際所有人)旗下有大量船舶,均以單船公司的形式掌控,按照公約規(guī)定,海事管理機(jī)構(gòu)將無法通過扣押“E”公司經(jīng)營的其他船舶追償清除費(fèi)用,而按照《海上交通安全法》的規(guī)定,海事管理機(jī)構(gòu)完全可以等待“E”公司經(jīng)營的其他船舶進(jìn)入中國港口,將其扣押并提起民事訴訟,進(jìn)而迫使“E”公司從幕后走向臺(tái)前,承擔(dān)其本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

將殘骸所有人和經(jīng)營人都列為責(zé)任主體,一個(gè)不容忽視的問題是:殘骸所有人和經(jīng)營人之間應(yīng)該如何承擔(dān)清除責(zé)任。《海上交通安全法》只規(guī)定殘骸清除的責(zé)任主體是沉沒物、漂浮物的所有人和經(jīng)營人,但沒有規(guī)定他們之間承擔(dān)責(zé)任的方式,我國其他法律對(duì)此也未作明確規(guī)定。海事執(zhí)法實(shí)踐中為此也曾出現(xiàn)過糾紛,一個(gè)真實(shí)的例子是在某一強(qiáng)制打撈過程中,海事管理機(jī)構(gòu)在發(fā)出限期打撈通知書后,因無法聯(lián)系船舶經(jīng)營人而只向船舶所有人發(fā)出強(qiáng)制打撈決定書,告知主管機(jī)關(guān)將對(duì)其所有的有礙航行安全的沉船進(jìn)行清除,由此產(chǎn)生的全部費(fèi)用將由其承擔(dān)。船舶所有人認(rèn)為,《海上交通安全法》明確規(guī)定了清除費(fèi)用的承擔(dān)者為殘骸所有人、經(jīng)營人,海事管理機(jī)構(gòu)讓其承擔(dān)全部清除費(fèi)用而排除船舶經(jīng)營人明顯錯(cuò)誤,遂提起行政訴訟,要求法院判定強(qiáng)制打撈決定書無效。筆者認(rèn)為,擬建立的船舶殘骸清除制度應(yīng)當(dāng)解決這一問題,具體建議為:由殘骸所有人承擔(dān)第一性打撈責(zé)任,在殘骸所有人無力足額償付全部強(qiáng)制打撈清除費(fèi)用時(shí),海事管理機(jī)構(gòu)再向殘骸經(jīng)營人請(qǐng)求強(qiáng)制打撈清除費(fèi)用。將殘骸所有人作為第一責(zé)任主體,其原因是:船舶沉沒后,殘骸所有人對(duì)船舶仍然享有所有權(quán),而所有權(quán)既有占有、使用、收益、處分的權(quán)利權(quán)能,又有基于所有權(quán)標(biāo)的而產(chǎn)生的義務(wù)權(quán)能,如行使所有權(quán)不能令所有之物侵犯公共利益。殘骸妨礙了公共航行安全,殘骸所有人基于所有權(quán)的義務(wù)權(quán)能,應(yīng)當(dāng)及時(shí)清除沉船,以保證航行暢通,從而使社會(huì)公共利益得到維護(hù);而船舶經(jīng)營人在法律上只負(fù)責(zé)船舶經(jīng)營,不享有所有權(quán),就所有權(quán)的義務(wù)權(quán)能而言,殘骸所有人的清除責(zé)任大于經(jīng)營人。

(三)啟示三:制定殘骸定位、標(biāo)記制度

《殘骸清除公約》第7條、第8條及第10條第3款規(guī)定了締約國對(duì)殘骸進(jìn)行定位、標(biāo)記、公布的義務(wù)以及違反規(guī)定要承擔(dān)的后果。目前我國法律法規(guī)在殘骸清除的前期定位、標(biāo)記方面是一片空白,公約這一內(nèi)容為建立我國船舶殘骸清除制度提供了很好的啟示。船舶沉沒影響航行安全時(shí),最緊迫的工作即為定位、標(biāo)記殘骸并警告過往船舶,因此海事管理機(jī)構(gòu)在這一方面的履職依據(jù)至關(guān)重要,而實(shí)際情況是由于履職的法律依據(jù)缺失,導(dǎo)致海事管理機(jī)構(gòu)在該領(lǐng)域無章可循、無法可依,所采取的定位、標(biāo)記措施得不到法律支持,為此所支付的費(fèi)用也因缺乏追償依據(jù)無法得到償付。筆者認(rèn)為公約所設(shè)立的殘骸定位、標(biāo)記制度正可彌補(bǔ)此片空白,但該制度又難以直接適用于國內(nèi)實(shí)際,需要變通后吸收,具體分析如下。

一是《殘骸清除公約》的定位、標(biāo)記制度用語過于模糊,缺乏可操作性,實(shí)際執(zhí)行難度較大。公約的定位、標(biāo)記制度中大量使用了“切實(shí)可行”“合理措施”“適當(dāng)辦法”等詞語,而對(duì)具體應(yīng)該采取何種措施則語焉不詳,導(dǎo)致在實(shí)際中難以操作。建立我國船舶殘骸清除制度時(shí),應(yīng)針對(duì)公約這一不足,設(shè)定若干具體措施,如在限定時(shí)間內(nèi)確定殘骸的精確位置、在限定時(shí)間內(nèi)采用國際通用浮標(biāo)系統(tǒng)對(duì)殘骸進(jìn)行警示,在限定時(shí)間內(nèi)通過發(fā)布航行警(通)告、通報(bào)國際海事組織等有效方式警告有關(guān)船員和國家。

二是《殘骸清除公約》為主管機(jī)關(guān)設(shè)定了無限責(zé)任,導(dǎo)致主管機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)過重?！稓埡∏宄s》在定位、標(biāo)記制度中大量使用了“確?！薄八小钡仍~語,如“主管機(jī)關(guān)須確保采取所有切實(shí)可行的措施”,把主管機(jī)關(guān)的責(zé)任擴(kuò)展至無限范圍,在實(shí)踐中根本無法實(shí)現(xiàn)。因此,筆者建議國內(nèi)船舶殘骸清除制度僅規(guī)定海事管理機(jī)構(gòu)在船舶殘骸定位、標(biāo)記、公告中應(yīng)當(dāng)完成的“規(guī)定動(dòng)作”即可,并明確只要完成了“規(guī)定動(dòng)作”即滿足了履職要求,由此將“虛法”上升為“實(shí)法”,既增強(qiáng)了船舶殘骸清除制度的實(shí)用性,又規(guī)避了海事管理機(jī)構(gòu)的無限責(zé)任。

三是《殘骸清除公約》以主管機(jī)關(guān)承擔(dān)無限責(zé)任為享有清除費(fèi)用追償權(quán)的前提過于苛刻。《殘骸清除公約》第10條第3款規(guī)定:“除非按照本公約規(guī)定,否則不得向登記所有人請(qǐng)求第一款提及的費(fèi)用?！卑凑展s規(guī)定,如果主管機(jī)關(guān)未能采取“所有切實(shí)可行的辦法”定位、標(biāo)記、警告、公布?xì)埡?則喪失清除費(fèi)用追償權(quán)。實(shí)際上,因?yàn)橹鞴軝C(jī)關(guān)承擔(dān)的是無限責(zé)任,只要登記所有人列舉出一項(xiàng)切實(shí)可行而主管機(jī)關(guān)又未采取的定位、標(biāo)記、警告或公布措施,即可駁回主管機(jī)關(guān)的清除費(fèi)用追償請(qǐng)求。這將嚴(yán)重妨礙主管機(jī)關(guān)追償清除費(fèi)用,甚至使公約的追償制度變?yōu)橐患埧瘴?。筆者認(rèn)為,我國船舶殘骸清除制度無需采納公約此項(xiàng)規(guī)定,只要海事管理機(jī)構(gòu)完成法定的“規(guī)定動(dòng)作”,即享有船舶殘骸清除費(fèi)用的追償權(quán),責(zé)任人不得以其未采取所有切實(shí)可行的定位、標(biāo)記、公告措施為由進(jìn)行抗辯。

(四)啟示四:采用限期和即時(shí)強(qiáng)制清除制度

《殘骸清除公約》第9條第6款規(guī)定:“締約國須設(shè)定一個(gè)合理期限,并書面通知登記所有人該期限以及如果登記所有人在該期限內(nèi)不清除殘骸,該國可以對(duì)殘骸進(jìn)行清除,費(fèi)用由登記所有人承擔(dān);如果情況緊急,締約國可在通知船舶登記國和登記所有人后,立即采取清除措施,費(fèi)用由登記所有人承擔(dān)?！薄逗Ｉ辖煌ò踩ā返?0條的內(nèi)容與公約該項(xiàng)規(guī)定大體相同,但缺少了緊急情況下的即時(shí)強(qiáng)制清除制度。筆者認(rèn)為,《殘骸清除公約》不僅沿用了各國普遍采用的限期強(qiáng)制清除制度,還增加了即時(shí)強(qiáng)制清除制度,更符合船舶殘骸清除實(shí)際,也更能有效地保障航行安全和國家利益。此項(xiàng)規(guī)定的有利之處是在某些情況下,為保證航行暢通、維護(hù)國家利益,現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)狀態(tài)不允許作出通知并等待限期截止后方清除殘骸,而是必須立即處置,如進(jìn)出港的主航道狹窄關(guān)口處沉沒了一艘船舶,不立即處置將會(huì)致使整個(gè)港口陷入癱瘓。有了即時(shí)強(qiáng)制清除制度,能為海事管理機(jī)構(gòu)有效解決這一問題,為保障航行暢通提供充分的法律依據(jù)。因此,筆者建議我國的船舶殘骸清除制度在強(qiáng)制打撈方面可參考公約第9條,一方面沿用《海上交通安全法》第40條的限期強(qiáng)制清除規(guī)定,并增加具體的操作程序;另一方面設(shè)立即時(shí)強(qiáng)制清除制度,列明可即時(shí)強(qiáng)制清除的情形,以解決緊急處置無法可依的實(shí)際問題。

(五)啟示五:揚(yáng)棄吸收清除費(fèi)用追償制度

《殘骸清除公約》規(guī)定締約國主管機(jī)關(guān)在強(qiáng)制清除有危害的船舶殘骸后,可向登記所有人追償費(fèi)用,并規(guī)定登記所有人可依照適用的國內(nèi)或國際機(jī)制限制責(zé)任,同時(shí)又規(guī)定在由戰(zhàn)爭、敵對(duì)行為、內(nèi)戰(zhàn)、暴動(dòng)或異常的、不可避免且不可抗拒的自然現(xiàn)象所導(dǎo)致的沉船,完全是由第三方故意造成損害的行為或不作為所造成的沉船,完全是由負(fù)責(zé)燈塔或其他助航設(shè)備維護(hù)的政府或其他主管當(dāng)局在行使其職能中的疏忽或其他過錯(cuò)行為所造成的沉船這三種情況下,登記所有人不承擔(dān)主管機(jī)關(guān)清除殘骸的費(fèi)用。

清除費(fèi)用追償制度是對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)依法履行清除船舶殘骸職責(zé)的有力保障,但如責(zé)任限制等內(nèi)容并不符合國內(nèi)立法及實(shí)際,故筆者認(rèn)為我國的船舶殘骸清除制度應(yīng)以揚(yáng)棄的態(tài)度吸收這一制度。

一是擴(kuò)大追償對(duì)象至船舶經(jīng)營人。此點(diǎn)前文已有論述,此處不再贅述。

二是縮小公約規(guī)定的免責(zé)事項(xiàng)。筆者建議取消《殘骸清除公約》所規(guī)定的免責(zé)事項(xiàng)中的第1項(xiàng)和第2項(xiàng),僅保留第3項(xiàng),理由為:第一,免責(zé)事項(xiàng)第1項(xiàng)和第2項(xiàng)雖不可歸咎為船舶所有人、經(jīng)營人的責(zé)任,但其更不應(yīng)屬于國家責(zé)任。海事管理機(jī)構(gòu)是為保障航行安全、維護(hù)國家利益才對(duì)具有危害性的船舶殘骸進(jìn)行強(qiáng)制清除,如果其清除殘骸后,所花費(fèi)的費(fèi)用得不到償付,將會(huì)嚴(yán)重影響海事管理機(jī)構(gòu)組織和開展船舶殘骸清除工作的積極性。況且事實(shí)上,海事管理機(jī)構(gòu)通常無法自行清除殘骸,只能尋找第三方清除公司進(jìn)行相關(guān)作業(yè),第三方清除公司所墊付的費(fèi)用得不到償付,將會(huì)導(dǎo)致其利益受損,今后不再接受類似委托,其他清除公司也會(huì)因顧忌無法獲得報(bào)酬而不愿接受清除任務(wù),最終致使海事管理機(jī)構(gòu)往后的清除工作難以開展。第二,免責(zé)事項(xiàng)第1項(xiàng)在法理上稱為不可抗力,其所造成的損失法律通常規(guī)定由遭受不可抗力的人自行承擔(dān),而非轉(zhuǎn)嫁他人。如合同因不可抗力無法履行,則合同自行解除,當(dāng)事雙方互不負(fù)賠償責(zé)任,各自承擔(dān)己方損失。免責(zé)事項(xiàng)第2項(xiàng)完全可以由船舶殘骸所有人、經(jīng)營人賠付后,再向故意造成損害的人追償。因此,取消免責(zé)事項(xiàng)第1項(xiàng)和第2項(xiàng),對(duì)船舶殘骸所有人、經(jīng)營人并無不公。

三是不采用責(zé)任限制制度?！稓埡∏宄s》規(guī)定登記所有人可依照適用的國內(nèi)或國際機(jī)制限制責(zé)任。就國內(nèi)實(shí)際情況而言,如果采用責(zé)任限制制度,清除責(zé)任人將按照《中華人民共和國海商法》第十一章限制責(zé)任,而該章規(guī)定的責(zé)任限額通常會(huì)低于巨大的清除費(fèi)用,導(dǎo)致多數(shù)情況下清除費(fèi)用很難得到足額償付,假設(shè)還有其他債權(quán)共同參與分配,清除費(fèi)用得到的償付將更少。清除費(fèi)用得不到足額償付,會(huì)在一定程度上挫傷海事管理機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制清除措施的積極性,不利于保障國家、社會(huì)利益。海事管理機(jī)構(gòu)開展船舶殘骸強(qiáng)制清除的目的正是保護(hù)公共安全、社會(huì)利益、海洋清潔,從維護(hù)整體利益的高度來說,相關(guān)制度應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)海事管理機(jī)構(gòu)積極采取強(qiáng)制清除措施。因此,筆者建議我國船舶殘骸清除制度不采用責(zé)任限制制度?，F(xiàn)行國內(nèi)立法也支持了筆者這一觀點(diǎn),如2008年5月19日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理船舶碰撞糾紛案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2008〕7號(hào))第9條規(guī)定:“因起浮、清除、拆毀由船舶碰撞造成的沉沒、遇難、擱淺或被棄船舶及船上貨物或者使其無害的費(fèi)用提出的賠償請(qǐng)求,責(zé)任人不能依照海商法第十一章的規(guī)定享受海事賠償責(zé)任限制?！碑?dāng)然,該條款僅適用于非內(nèi)河船舶碰撞引起的殘骸清除,對(duì)其他事故,如自沉、火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)或內(nèi)河船舶碰撞等引起的殘骸清除不適用,但以上內(nèi)容已經(jīng)體現(xiàn)出了國內(nèi)司法界認(rèn)為殘骸清除費(fèi)用不能享受責(zé)任限制的立法傾向。又如,2010年8月27日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理海事賠償責(zé)任限制相關(guān)糾紛案件的若干規(guī)定》(法釋〔2010〕11號(hào))第17條規(guī)定:“海商法第二百零七條規(guī)定的可以限制賠償責(zé)任的海事賠償請(qǐng)求不包括因沉沒、遇難、擱淺或者被棄船舶的起浮、清除、拆毀或者使之無害提起的索賠,或者因船上貨物的清除、拆毀或者使之無害提起的索賠?！边@一規(guī)定進(jìn)一步將不能享受責(zé)任限制的范圍由因海船碰撞引起的殘骸清除擴(kuò)展至多種原因引起的殘骸清除,充分體現(xiàn)了對(duì)國家、社會(huì)利益的保護(hù)。

五、結(jié)語

對(duì)于本文所論述的各個(gè)問題,筆者現(xiàn)將研究結(jié)論歸納如下:一是我國擬建立的船舶殘骸清除制度應(yīng)當(dāng)參照《殘骸清除公約》有關(guān)殘骸范圍的規(guī)定,將殘骸擴(kuò)大至一艘沉沒或擱淺的船舶;或沉沒或擱淺船舶的任一部分,包括當(dāng)時(shí)或曾經(jīng)在該船上的任何物品;或船舶在海上滅失的并在海上擱淺、沉沒或漂浮的任何物品;或即將或有合理預(yù)期將沉沒或擱淺的一艘船舶,若尚未為救助該船或處于危險(xiǎn)中的任何財(cái)產(chǎn)采取有效措施。二是我國擬建立的船舶殘骸清除制度應(yīng)當(dāng)突破《殘骸清除公約》規(guī)定的責(zé)任主體,將清除責(zé)任人的范圍按照現(xiàn)行《海上交通安全法》的規(guī)定擴(kuò)大至殘骸的所有人、經(jīng)營人。三是我國擬建立的船舶殘骸清除制度應(yīng)當(dāng)吸收《殘骸清除公約》有關(guān)殘骸定位、標(biāo)記的內(nèi)容,并將公約的模糊表述進(jìn)一步規(guī)定為具體的操作細(xì)則,以增強(qiáng)可操作性,同時(shí)改變公約為主管機(jī)關(guān)設(shè)定的無限責(zé)任,明確主管機(jī)關(guān)的責(zé)任僅限于完成法定的“規(guī)定動(dòng)作”。四是我國擬建立的船舶殘骸清除制度應(yīng)當(dāng)參照《殘骸清除公約》,在沿用限期強(qiáng)制清除制度的基礎(chǔ)上,增加即時(shí)強(qiáng)制清除制度,并列明可即時(shí)強(qiáng)制清除的情形。五是我國擬建立的船舶殘骸清除制度可吸收《殘骸清除公約》有關(guān)強(qiáng)制清除費(fèi)用追償?shù)膬?nèi)容,但應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大追償對(duì)象的范圍,減少責(zé)任人的免責(zé)事項(xiàng),并取消責(zé)任限制制度。我國在對(duì)船舶殘骸清除進(jìn)行立法時(shí),應(yīng)多注重實(shí)際問題的解決,既要關(guān)注國際動(dòng)態(tài),又不能脫離國內(nèi)實(shí)際情況,盲從公約規(guī)定。只有分析利弊后有取舍地吸收公約內(nèi)容,才能妥善處理當(dāng)前船舶殘骸清除實(shí)踐中存在的各種問題。當(dāng)然,我們并不希望看到船舶沉沒事故的發(fā)生,抓好船舶狀況,提高船員素質(zhì),做好船舶配備,強(qiáng)化航行安全意識(shí),搞好航行安全保障才是解決沉船事故的根本途徑。

[1]黃昭偉,《殘骸清除公約》強(qiáng)制保險(xiǎn)及直接訴訟制度的影響及實(shí)施前景[J].珠江水運(yùn),2008(4).

HUANG Zhao-wei.The influence and view of the compulsory insurance and direct litigation system of the Convention on the Removal of Wrecks[J].Pearl River Shipping,2008(4).(in Chinese)

[2]辛行.淺析《殘骸清除公約》中“強(qiáng)制保險(xiǎn)或其他經(jīng)濟(jì)擔(dān)保證明”條款[J].珠江水運(yùn),2008(9).

XIN Xing.A research on the clause of compulsory insurance or other financial security of the Convention on the Removal of Wrecks[J].Pearl River Shipping,2008(9).(in Chinese)