論我國(guó)軍事行政責(zé)任的構(gòu)成要件

●蘇 靜

(武警學(xué)院基礎(chǔ)部,河北廊坊 065000)

(本欄責(zé)任編輯、校對(duì) 劉彥超)

一、軍事行政責(zé)任構(gòu)成要件的涵義

在我國(guó),“軍事行政責(zé)任”一詞可以作兩種解釋：一是指軍事行政主體及其工作人員實(shí)施了違法的(不當(dāng)?shù)?軍事行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任;二是指軍事行政相對(duì)人因?qū)嵤┝塑娛滦姓`法行為而需承擔(dān)的法律責(zé)任。筆者認(rèn)為,在依法治軍的大背景下,無論是軍事行政的立法還是理論研究,都應(yīng)當(dāng)首先著眼于法律對(duì)軍事行政權(quán)力的規(guī)范和約束。因此,本文所要討論的是上述兩種“軍事行政責(zé)任”中的第一種責(zé)任的構(gòu)成要件。具體而言,文中所謂軍事行政責(zé)任的構(gòu)成要件是指軍事行政主體及其工作人員因違法或不當(dāng)行使其軍事行政職權(quán)而需承擔(dān)軍事行政責(zé)任時(shí)所必須具備的條件。

根據(jù)責(zé)任法定的原則,軍事行政責(zé)任的構(gòu)成要件應(yīng)由法律作出明確規(guī)定。但是,目前我國(guó)的實(shí)際情況恰恰相反,相關(guān)法律中沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定,不僅如此,連單行法律法規(guī)對(duì)此也鮮有涉及。這種狀況無疑是不符合依法治軍的要求的,也在實(shí)踐中造成了因無法可依而不追究責(zé)任的情況。那么,在立法尚為空白的情況下,理論研究是否已較為成熟呢?

二、軍事行政責(zé)任構(gòu)成要件的研究現(xiàn)狀

根據(jù)筆者掌握的資料來看,截至目前,軍事法學(xué)界僅有少數(shù)著作對(duì)軍事行政責(zé)任的構(gòu)成要件問題作了簡(jiǎn)單的闡述。如：張山新在其主編的《軍事法研究》[1]一書中認(rèn)為,(軍事)行政法律責(zé)任的認(rèn)定條件一般包括四個(gè)方面：一是行政違法的主體可以是自然人,也可以是法人。二是行政法律責(zé)任一般是過錯(cuò)責(zé)任。但是,由于行政相對(duì)人行為的特殊性,也不排除某種情況下采用無過錯(cuò)責(zé)任。三是實(shí)際存在違反行政法律規(guī)范的行為。四是行政違法行為已經(jīng)或者可能造成危害后果。不過在某些情況下,只要有違法行為,無論是否造成危害后果,均應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。顯然這里所講的軍事行政責(zé)任主要是指軍事行政相對(duì)人的違法行為引起的責(zé)任,非本文所討論的軍事行政主體及其工作人員的責(zé)任。

薛剛凌、周健在其主編的《軍事法學(xué)》[2]一書中認(rèn)為,軍事責(zé)任中的行政責(zé)任,是指公民或法人違反軍事行政法律規(guī)范,不履行軍事義務(wù)或者危害軍事利益而依法承擔(dān)的行政責(zé)任。其構(gòu)成要件是：(1)行政違法主體可以是自然人,也可以是法人;可以是普通公民或者普通法人,也可以是軍人或者軍隊(duì)法人。(2)必須實(shí)際具有違反軍事行政法律規(guī)范的行為。(3)軍事行政違法行為者主觀上必須有過錯(cuò),這是軍人承擔(dān)軍事行政責(zé)任的主觀基礎(chǔ)。作者并未區(qū)分責(zé)任的主體,我們可以理解為：既包括軍事行政主體的責(zé)任,也包括軍事行政相對(duì)人的責(zé)任。

此外,還有學(xué)者雖未全面討論軍事行政責(zé)任的構(gòu)成要件,但專門針對(duì)軍事行政責(zé)任的承擔(dān)是否應(yīng)當(dāng)采取過錯(cuò)原則進(jìn)行闡述,如鄭三土著《軍隊(duì)行政監(jiān)察新論》。①參見：鄭三土：《軍隊(duì)行政監(jiān)察新論》,解放軍出版社,2003年版,第 188-202頁。由于該書討論范圍僅限于軍隊(duì)行政,因此并未使用“軍事行政責(zé)任”一詞,而代之以“軍隊(duì)行政責(zé)任”。

由此可見,目前我國(guó)軍事法學(xué)界對(duì)軍事行政主體法律責(zé)任的研究還是一個(gè)較為薄弱的環(huán)節(jié),至今沒有較為成熟的理論成果問世。顯然,這樣的理論研究狀況是無法對(duì)立法和執(zhí)法實(shí)踐起到有效的指導(dǎo)作用的,需要軍事法學(xué)界盡快加以重視并及時(shí)作出改變。下文中,筆者將嘗試對(duì)我國(guó)軍事行政責(zé)任的構(gòu)成要件作一初步的探索,不妄求完整準(zhǔn)確,但求以此引起學(xué)界對(duì)這一問題的關(guān)注。

三、軍事行政責(zé)任的構(gòu)成要件

(一)主體具有相應(yīng)的責(zé)任能力

責(zé)任能力是指行為人獨(dú)立辨認(rèn)行為后果并且能夠獨(dú)立承擔(dān)行為后果的能力和資格。軍事行政責(zé)任的主體可以是自然人,也可以是法人或者其他組織。對(duì)于自然人而言,衡量其責(zé)任能力的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是年齡;二是智力狀況。筆者認(rèn)為,除法律另有規(guī)定外,承擔(dān)軍事行政責(zé)任的年齡應(yīng)當(dāng)是 16周歲以上。如自然人已經(jīng)達(dá)到責(zé)任年齡,但因智力上的缺陷不能辨認(rèn)和控制自己行為,則不能承擔(dān)軍事行政責(zé)任。對(duì)法人或其他組織而言,是否具有合法資格是衡量其是否具有責(zé)任能力的惟一標(biāo)準(zhǔn)。法人或其他組織只要依法成立,享有法定的職權(quán),則具備了承擔(dān)軍事行政責(zé)任的能力;相反則不具備承擔(dān)軍事行政責(zé)任的能力。

(二)存在違法的軍事行政行為或不當(dāng)?shù)能娛滦姓袨?/h3>

1.違法的軍事行政行為

軍事行政責(zé)任的實(shí)質(zhì)就是通過法律裁判的手段對(duì)行政主體及其工作人員違法的軍事行政行為給予一種否定性評(píng)價(jià),并通過讓責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)的帶有否定性結(jié)果的強(qiáng)制義務(wù),來使被破壞了的法定權(quán)利義務(wù)狀態(tài)得到恢復(fù),不符合法律要求的行政行為得以校正,由該行為而引起的利益矛盾和價(jià)值沖突得以合法解決。因此,違法的軍事行政行為是軍事行政責(zé)任的必要前提,軍事行政責(zé)任是違法的軍事行政行為的邏輯結(jié)果。

所謂“違法的軍事行政行為”是指軍事行政主體及其工作人員違反有關(guān)軍事行政管理的法律、法規(guī)實(shí)施的,對(duì)國(guó)防軍事利益造成一定危害的行為,可以是作為,也可以是不作為。其主要包括：(1)超越職權(quán)的軍事行政行為;(2)濫用職權(quán)的軍事行政行為;(3)程序違法的軍事行政行為;(4)認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤、主要證據(jù)不足的軍事行政行為;(5)適用軍事法律法規(guī)錯(cuò)誤的軍事行政行為。

需要說明的一點(diǎn)是,我們這里所說的違法行為,僅僅是從客觀上對(duì)軍事行政行為的描述,即該行為與法律的規(guī)定不相符,而并不包含對(duì)該行為的主觀評(píng)價(jià)。②但這里有一個(gè)例外,就是濫用職權(quán)這種違法情況。對(duì)濫用職權(quán)的認(rèn)定,目前我們通常是根據(jù)主觀上有故意來認(rèn)定的。因此,對(duì)于這一違法的情況,需要考慮主觀過錯(cuò)。之所以要強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn),是因?yàn)槲覈?guó)很多學(xué)者都認(rèn)為“違法”是指主體有過錯(cuò)的違反法律規(guī)定的危害社會(huì)的行為,其必須具備主體、客體、主觀方面、客觀方面四大要件,否則就不是違法。筆者認(rèn)為,這一觀點(diǎn)是值得探討的：第一,如果客觀上看違反法律規(guī)定卻又不能稱之為違法,這違背了人們的認(rèn)識(shí)規(guī)律。相比之下,西方法學(xué)界公認(rèn)的違法是“違背規(guī)則的行為”,似乎顯得更為簡(jiǎn)捷、明確。第二,對(duì)違法的這種界定混淆了違法與否定性法律責(zé)任的界限。一些學(xué)者們所述的軍事行政違法行為的構(gòu)成要件③如薛剛凌、周健主編的《軍事法學(xué)》一書認(rèn)為,軍事行政違法行為需要五個(gè)構(gòu)成要件：第一,必須具有一定社會(huì)危害性的行為;第二,必須有被侵害的客體;第三,必須主觀上有過錯(cuò);第四,必須具有一定的責(zé)任能力;第五,必須是依據(jù)軍事行政法規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律后果的行為。與軍事行政責(zé)任的構(gòu)成要件大體相同,都包括主體、主觀方面和客觀行為以及結(jié)果等要素,二者似乎是同一個(gè)問題。這顯然不妥。違法就是違反法律規(guī)定,違法不一定承擔(dān)否定性法律責(zé)任,后者必須取決于構(gòu)成要件的齊備與免責(zé)條件的抗辯無效。將“違法”界定為主體有過錯(cuò)的違反法律規(guī)定的危害社會(huì)的行為,“一方面淡化了違反規(guī)則的問題的研究,另一方面又架空了法律責(zé)任理論”[3]。

2.不當(dāng)?shù)能娛滦姓袨?/p>

所謂不當(dāng)?shù)能娛滦姓袨槭侵杠娛滦姓黧w在法定的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)適用法律、法規(guī)不適當(dāng)?shù)男姓袨?其以合法為前提,是與違法行政相并列的一類瑕疵軍事行政行為。

不當(dāng)行政行為以自由裁量權(quán)的存在為前提。自由裁量權(quán),是指在法律無詳細(xì)規(guī)定的情況下,行政主體可以依據(jù)事實(shí),憑自己的判斷在職權(quán)范圍內(nèi)作出適當(dāng)行為。在軍事行政執(zhí)法中,各級(jí)首長(zhǎng)和行政機(jī)關(guān)都有一定的自由裁量權(quán),可以在軍事法律規(guī)范確定的幅度或者范圍內(nèi),或者根據(jù)立法目的和原則,在不違背有關(guān)規(guī)定的前提下,根據(jù)本單位的具體情況自行選擇、裁量。但是,自由裁量不是隨意裁量,軍事行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)必須符合法律的要求,否則就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律的否定性評(píng)價(jià)。不當(dāng)行政行為須承擔(dān)法律責(zé)任,究其原因就在于不當(dāng)行政行為損壞了軍事行政管理行為的合理性和正當(dāng)性。

不當(dāng)軍事行政行為的主要表現(xiàn)形式包括：(1)紀(jì)律處分幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)行使不當(dāng);(2)選擇行為方式的自由裁量權(quán)行使不當(dāng);(3)作出具體行政行為時(shí)限的自由裁量權(quán)行使不當(dāng);(4)對(duì)事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量權(quán)行使不當(dāng);(5)對(duì)情節(jié)輕重認(rèn)定的自由裁量權(quán)行使不當(dāng)。

需要指出的一點(diǎn)是,由于我國(guó)并未完全地將行政自由裁量權(quán)納入司法審查的范圍,軍事行政訴訟制度也尚未建立起來。因此,不當(dāng)?shù)能娛滦姓袨榕c違法的軍事行政行為在責(zé)任追究方面存在較大的差別。具體而言,違法的軍事行政行為通常會(huì)引起法律責(zé)任。但是,不當(dāng)?shù)能娛滦姓袨樵诤芏嗲闆r下并不會(huì)導(dǎo)致行政責(zé)任的產(chǎn)生。即使需要承擔(dān)也多為補(bǔ)償性法律責(zé)任,而不是像違法的軍事行政行為那樣承擔(dān)懲罰性的軍事行政責(zé)任。

(三)行為人主觀上有過錯(cuò)

過錯(cuò)一般是指支配行為人從事在法律或道德上應(yīng)受非難的行為時(shí)的故意或者過失的心理態(tài)度。過錯(cuò)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可分為主觀標(biāo)準(zhǔn)和客觀標(biāo)準(zhǔn)。所謂主觀標(biāo)準(zhǔn)是指通過判定行為人主觀心理狀態(tài)來確定其有無過錯(cuò)。如果行為人“主觀上無法預(yù)見自己的行為引起的后果,他對(duì)此結(jié)果則不負(fù)任何責(zé)任;相反,如果他能夠預(yù)見到這種結(jié)果,就要承擔(dān)責(zé)任”[4]。采用主觀標(biāo)準(zhǔn),需要對(duì)每一個(gè)行為人的預(yù)見能力作準(zhǔn)確的判斷。這對(duì)于法官和當(dāng)事人來說,都是一件十分困難的事情。所謂客觀標(biāo)準(zhǔn),是指以某種客觀的行為標(biāo)準(zhǔn)來衡量行為人的行為,進(jìn)而認(rèn)定行為人有過錯(cuò)。客觀標(biāo)準(zhǔn)注重的是行為人的外部行為,而不是行為人的內(nèi)在心理狀態(tài)。

筆者認(rèn)為,過錯(cuò)應(yīng)當(dāng)作為軍事行政責(zé)任的構(gòu)成要件之一。但是,對(duì)于軍事行政主體和軍事行政主體的工作人員而言,過錯(cuò)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有所不同。具體而言,對(duì)于軍事行政主體的過錯(cuò),應(yīng)當(dāng)采用客觀標(biāo)準(zhǔn)加以認(rèn)定;對(duì)于軍事行政主體的工作人員的過錯(cuò),則應(yīng)當(dāng)采用主觀標(biāo)準(zhǔn)加以認(rèn)定。

對(duì)于軍事行政主體的過錯(cuò),我們可以借鑒法國(guó)行政法上的公務(wù)過錯(cuò)理論。法國(guó)的公務(wù)過錯(cuò)是指公務(wù)活動(dòng)欠缺正常的標(biāo)準(zhǔn),這種過錯(cuò)的認(rèn)定不同于民法上的主觀過錯(cuò)。首先,公務(wù)過錯(cuò)與個(gè)人過錯(cuò)相脫離,它來源于公務(wù)人員,但歸責(zé)于國(guó)家。其次,公務(wù)過錯(cuò)在主觀道德方面的應(yīng)受譴責(zé)性已經(jīng)被淡化,是一種虛擬的過錯(cuò)。正如法國(guó)某學(xué)者指出,主觀和道德方面的過錯(cuò)在行政法的公務(wù)過錯(cuò)概念中只起到第二層作用。最后,認(rèn)定公務(wù)過錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)是在法律上擬制出一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)人,將其行為與行為人的行為進(jìn)行比較。若一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)人置身于行為人造成損害的環(huán)境中,不會(huì)像該行為人那樣行為或者不行為,則行為人就是有過錯(cuò)的;否則,行為人就沒有過錯(cuò)。事實(shí)上,在我國(guó)行政法領(lǐng)域,也有類似的觀點(diǎn),即：行政違法一般都是比較輕微的違法行為,加上行政法注重行政效率原則,并根據(jù)我國(guó)行政管理的狀況,一般只要行政主體實(shí)施了違法行為就視其為主觀上有過錯(cuò),不必再深究其主觀因素了,法律另有規(guī)定的除外。[5]筆者以為,以客觀標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定行政主體的過錯(cuò)和以違法行為的出現(xiàn)為前提推定主體存在過錯(cuò)這兩種理論或者做法是有其相似性的。二者都強(qiáng)調(diào)了行政行為的合法性,體現(xiàn)了行政行為應(yīng)當(dāng)受到法律約束這一行政法治的基本要求,能夠促使行政主體確保其行政行為符合法律要求,做到依法行政。

對(duì)于軍事行政人員的過錯(cuò),應(yīng)當(dāng)采用主觀認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),即行為人在實(shí)施其違法行為時(shí)主觀上所持的故意或過失的心理狀態(tài)。故意是指行為人明知自己的行為違法,會(huì)造成危害國(guó)家軍事利益的結(jié)果,并且希望或者放任這樣的結(jié)果發(fā)生。如,在征兵工作中,收受賄賂,弄虛作假,向部隊(duì)輸送不合格兵員的。過失是指行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見自己的行為可能發(fā)生危害國(guó)家軍事利益的結(jié)果,因?yàn)槭韬龃笠鉀]有預(yù)見,或者雖已預(yù)見,但輕信可以避免,以致發(fā)生這種結(jié)果。如違反國(guó)家和軍隊(duì)保密規(guī)定,造成失密或者泄密的。以行為人主觀上有過錯(cuò)為追究其責(zé)任的必要條件,意味著法律要求行為人應(yīng)當(dāng)盡到合理的注意,應(yīng)當(dāng)像一個(gè)謹(jǐn)慎的、勤勉的、細(xì)心的人那樣,努力采取各種措施以避免違法行為及其造成的損害。

之所以對(duì)軍事行政主體的過錯(cuò)采用不同于軍事行政人員過錯(cuò)的認(rèn)定方法,主要是因?yàn)樽肪寇娛滦姓黧w的責(zé)任與追究軍事行政人員的行政責(zé)任的法律目的和意義有所不同。軍事行政主體承擔(dān)著國(guó)防軍事領(lǐng)域的管理和服務(wù)的職責(zé)。其違法或不當(dāng)行為的實(shí)施無論是否存在主觀上的故意和過失,都會(huì)給軍事行政相對(duì)人和國(guó)防軍事利益造成損害。行政主體若不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,就會(huì)使其無法得到救濟(jì)。軍事行政人員是軍事行政權(quán)的具體實(shí)施者,追究其軍事行政法律責(zé)任并非彌補(bǔ)違法或不當(dāng)行政行為給軍事國(guó)防利益造成的損害,而是要使其意識(shí)到自身行為的瑕疵,從而給予其警告,使其在今后的工作中盡到應(yīng)有的注意義務(wù),謹(jǐn)慎履行其法定職責(zé)。以主觀標(biāo)準(zhǔn)成立的過錯(cuò)為追責(zé)的必要條件,恰恰可以起到這樣的作用。

除了以上三個(gè)構(gòu)成要件以外,有些學(xué)者還將“造成損失事實(shí)”作為軍事行政責(zé)任的構(gòu)成要件。筆者認(rèn)為,損失的出現(xiàn)只是賠償責(zé)任的必備要件。但是,軍事行政責(zé)任除了“賠償”外,還有很多其他的形式,這些責(zé)任的承擔(dān)均無需客觀上的損害事實(shí)出現(xiàn)。因此,不應(yīng)當(dāng)將損害事實(shí)作為軍事行政責(zé)任成立的必備要件。

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