軍艦護(hù)航打擊索馬里海盜:法律依據(jù)和司法程序安排*

黃惠康

(中華人民共和國外交部,北京 100701)

一、引言

海盜行為自古有之,可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng),其法律地位也曾因時(shí)代的不同而有所不同?！按蠛胶r(shí)代”是海盜鼎盛時(shí)期,并演繹出具有傳奇魔幻色彩的海盜文化。隨著工業(yè)革命的到來,海盜被定為國際犯罪,遭到各國合力打擊,至18世紀(jì)末,已呈沒落之勢(shì),但海盜行為從未絕跡。近些年來,全球海盜活動(dòng)再次呈現(xiàn)持續(xù)上升勢(shì)頭。據(jù)國際海事局海盜活動(dòng)報(bào)告中心發(fā)布的全球海盜活動(dòng)年度報(bào)告,2010年是近年來海盜襲擊次數(shù)最多、劫持船只最多、劫持人質(zhì)最多的年份,創(chuàng)下了多項(xiàng)“記錄”。2010年,全球共發(fā)生海盜襲擊445次,海盜劫持船只53艘,劫持人質(zhì)1181人。表1顯示,從2006年至2010年,全球海盜襲船事件數(shù)和海盜劫持人質(zhì)數(shù)一直在攀升。[1]

表1 2006-2010年全球海盜活動(dòng)情況

特別是亞丁灣和索馬里周邊海域,因其獨(dú)特的地理位置、動(dòng)蕩的國內(nèi)局勢(shì)、眾多的貧困人口及畸形發(fā)展的經(jīng)濟(jì)等原因,海盜活動(dòng)更加猖獗,甚至已形成一定規(guī)模的海盜產(chǎn)業(yè)和海盜產(chǎn)業(yè)鏈。據(jù)統(tǒng)計(jì),索馬里海盜2010年共發(fā)起219次襲擊,占全球海盜襲擊總數(shù)的近50%,其中劫持船只49艘,占被劫船只總量的92%,劫持船員1016人,占全球被劫持人質(zhì)總數(shù)的86%。截止2010年12月31日,仍有28艘船只和638名船員在索馬里海盜手中①參見《2010年海盜劫持人質(zhì)數(shù)量創(chuàng)歷史新高》,載于http://new s.cntv.cn/world/20110120/100266.shtml。。索馬里海盜已成為國際航運(yùn)安全的最大威脅,并且成為影響中東和非洲等地區(qū)局勢(shì)和引發(fā)大國關(guān)系互動(dòng)的重要因素。此外,其他海域的海盜活動(dòng)也呈增長(zhǎng)之勢(shì),形勢(shì)不容樂觀。2010年,全球發(fā)生海盜活動(dòng)的海域還包括印度尼西亞、南中國海(South China Sea)、孟加拉灣、尼日利亞、加勒比地區(qū)、南美沿海等區(qū)域,其中發(fā)生在印尼附近海域的襲擊事件是2007年以來最多的,共計(jì)40起。隨著海盜襲擊事件的增多,海盜活動(dòng)受害國的數(shù)量也在增加。2010年,海盜襲擊涉及的船籍國和地區(qū)首次超過了60個(gè),我國(包括香港和臺(tái)灣)的船只均有遭受襲擊的記錄。

海盜問題嚴(yán)重危及國際海運(yùn)安全,已引起國際社會(huì)的高度關(guān)注。聯(lián)合國安理會(huì)于2008年10月7日和12月16日兩次通過決議,鼓勵(lì)各國加強(qiáng)合作,打擊和遏制海盜,其中包括授權(quán)外國軍隊(duì)經(jīng)索馬里政府同意后進(jìn)入索馬里領(lǐng)海打擊海盜及海上武裝搶劫活動(dòng)。本來,對(duì)于一國領(lǐng)海內(nèi)發(fā)生的武裝劫船等海盜行為,一般只能由該主權(quán)國家根據(jù)其國內(nèi)法采取行動(dòng)。但由于索馬里連年內(nèi)戰(zhàn),執(zhí)政的過渡政府管治能力有限,其海域內(nèi)海盜橫行,引起全球關(guān)注。最終,安理會(huì)援引《聯(lián)合國憲章》第七章采取行動(dòng)。此后,多國海軍開始在該海域?qū)嵤┪溲b護(hù)航行動(dòng)。在其他海盜活躍的海域,相關(guān)國家也開展了聯(lián)合打擊行動(dòng)。目前,在亞丁灣和索馬里海域執(zhí)行護(hù)航任務(wù)的海軍力量涉及20多個(gè)國家的近40艘艦艇和飛機(jī),包括北約“海洋盾牌”行動(dòng)508特遣編隊(duì)、歐盟“阿塔蘭塔”行動(dòng)465特遣編隊(duì)、美國主導(dǎo)的多國聯(lián)合151號(hào)特遣編隊(duì)以及俄羅斯、印度、日本、韓國等國海軍艦艇編隊(duì)。2008年12月26日,應(yīng)索馬里政府邀請(qǐng),中國海軍開赴該水域?yàn)檫^往的中國及其他國家船只護(hù)航。迄今,國際護(hù)航行動(dòng)已取得一定成效。亞丁灣海盜襲擊次數(shù)從2009年的117次降低到2010年的53次。馬六甲海域沿岸國家采取了更為密集的海上巡邏保護(hù)措施,該海域海盜活動(dòng)受到遏制,襲擊事件總量由2006年的11起下降到2010年的2起。但尚未開展武裝護(hù)航行動(dòng)的印度尼西亞、南中國海(South China Sea)、孟加拉灣、尼日利亞、加勒比等海域的海盜活動(dòng)趨于增加。

軍艦護(hù)航具體實(shí)施過程中涉及國際法和相關(guān)國家的國內(nèi)法,包括海洋法、國際人道法、國際刑事司法合作和海事合作等多個(gè)領(lǐng)域,值得深入研究。本文擬就軍艦護(hù)航的法律依據(jù)和司法程序安排等問題展開討論。

二、我國軍艦護(hù)航情況

索馬里海盜襲船事件對(duì)我國經(jīng)濟(jì)安全產(chǎn)生的影響非常大。我國每年有2000多艘船舶經(jīng)過索馬里海域,且我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的進(jìn)口原油主要來自中東、非洲和亞太地區(qū),而索馬里海域是波斯灣石油輸往歐洲和北美洲的重要航運(yùn)通道,也是印度洋通向地中海、大西洋航線的重要燃料港和貿(mào)易中轉(zhuǎn)港,扼守著地中海東南出口和整個(gè)中東地區(qū),具有重要的戰(zhàn)略地位。索馬里區(qū)域海盜活動(dòng)嚴(yán)重威脅著我國航運(yùn)安全、經(jīng)濟(jì)安全和石油戰(zhàn)略安全。因此,在2008年12月16日聯(lián)合國安理會(huì)就打擊索馬里海盜問題全票通過第1851號(hào)決議并授權(quán)有關(guān)國家和國際組織在索馬里境內(nèi)“采取一切必要的適當(dāng)措施,制止海盜行為和海上武裝搶劫行為”后,我國正式宣布在亞丁灣和索馬里海域?qū)嵤┪溲b護(hù)航。這是我國軍事力量首次赴海外維護(hù)國家戰(zhàn)略利益,是我軍首次組織海上作戰(zhàn)力量赴海外履行國際人道主義義務(wù),也是我海軍首次在遠(yuǎn)海保護(hù)重要運(yùn)輸線安全。我國派軍艦護(hù)航有充足的法律依據(jù),任務(wù)是保護(hù)我船只和人員安全、保護(hù)國際重要水道的安全暢通。

在我國軍艦護(hù)航情況下,中國船東應(yīng)視需要向中國船東協(xié)會(huì)提出申請(qǐng),讓經(jīng)過該水域的船舶加入到中國海軍的護(hù)航編隊(duì),確保船舶的航行通過安全。根據(jù)中國船東協(xié)會(huì)規(guī)定,各輪在抵達(dá)亞丁灣水域中國軍艦護(hù)航編隊(duì)集結(jié)點(diǎn)前,應(yīng)提前7天、5天、3天、2天和1天填報(bào)統(tǒng)一的船位預(yù)報(bào)表后報(bào)送公司,由公司轉(zhuǎn)發(fā)至船東協(xié)會(huì),然后由船東協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)交通運(yùn)輸部與海軍確定是否批準(zhǔn)該輪加入護(hù)航編隊(duì)。在第一次預(yù)報(bào)時(shí)應(yīng)包括一份在船船員名單。集結(jié)點(diǎn)位置分為A點(diǎn)(14°50′N/53°50′E)和B點(diǎn)(12°17′8′′N/43°49′E)。目前,護(hù)航編隊(duì)每月發(fā)布一次編隊(duì)護(hù)航時(shí)間公告。在正常情況下,東、西向每6天各執(zhí)行一次護(hù)航任務(wù)。

我方過往船舶也可遵循國際船東保賠協(xié)會(huì)(U K P&I CLUB)推薦的亞丁灣新的過境通道,即U KM TO“安全走廊”,其范圍是:

上述“安全走廊”被分隔成往東及往西兩條通道,每一條各5海里寬,并輔以一條2海里寬的緩沖區(qū)分隔。該區(qū)域有多國海軍聯(lián)軍執(zhí)行巡航保護(hù)行動(dòng)。通常每50海里左右安排1艘軍艦執(zhí)行有限時(shí)段的巡邏任務(wù),包括艦載飛機(jī)的低空巡察。聯(lián)軍的巡邏軍艦通常不主動(dòng)呼叫過往商船,它們只在航道附近漂航或游弋,但會(huì)通過無線電甚高頻不定時(shí)地發(fā)布相關(guān)安全信息,如提醒商船保持警覺等。若商船遇襲需援助時(shí)可在VHF16頻道及時(shí)呼救。[2,3]

截至2010年12月31日,我國海軍護(hù)航編隊(duì)共完成280批3139艘船舶護(hù)航任務(wù),護(hù)航成功率達(dá)100%,[4]有效地保障了我國國際貿(mào)易運(yùn)輸通道及我國遠(yuǎn)洋運(yùn)輸船舶及船員的安全,維護(hù)了我國履行國際義務(wù)、促進(jìn)地區(qū)和平穩(wěn)定的負(fù)責(zé)任大國形象。

三、軍艦護(hù)航打擊海盜的法律依據(jù)

軍艦護(hù)航打擊索馬里海盜的軍事行動(dòng),涉及的地域可能包括公海、索馬里領(lǐng)海和陸地,涉及的行動(dòng)可能包括巡邏、護(hù)航和對(duì)海盜船、機(jī)及犯罪嫌疑人使用武力等,因此,有必要考慮國內(nèi)法與國際法的雙重依據(jù)問題。

各國國內(nèi)法一般都有關(guān)于海盜罪的規(guī)定,只不過立法形式有所不同,如有的在刑法典中規(guī)定,有的在特別法中規(guī)定;有的把國際法上的海盜罪和國內(nèi)法上的海盜罪分開規(guī)定①加拿大便是將國際刑法上的海盜罪與國內(nèi)刑法上的海盜罪分開規(guī)定的,《加拿大刑法》第74條規(guī)定:“依國際法,任何人為海盜行為,為海盜罪。任何人,于加拿大境內(nèi)外期間,犯有海盜罪構(gòu)成可訴罪,處終身監(jiān)禁?！薄都幽么笮谭ā返?5條規(guī)定:“任何人,于加拿大境內(nèi)外期間,為下列行為,構(gòu)成可訴罪,處14年以下監(jiān)禁:(a)偷盜加拿大船舶;(b)偷盜或未經(jīng)合法許可,從船上扔下、損壞或毀壞加拿大船上之貨物、供應(yīng)品或設(shè)備。(c)于加拿大船舶上,為或意圖為反叛之行為;或(d)唆使他人為(a)、(b)或(c)項(xiàng)述及之行為?！比绱艘?guī)定,就使得兩類海盜罪的構(gòu)成條件存在很大的不同。構(gòu)成國際刑法的海盜罪要求私人船舶、飛機(jī)為私人目的,而構(gòu)成國內(nèi)刑法上的海盜罪則較為寬泛,不要求私人船舶,也不要求私人目的,為政治目的也可以構(gòu)成海盜罪。在客觀表現(xiàn)上,國際刑法的海盜罪則強(qiáng)調(diào)暴力、扣留和掠奪。,[5]有的則是不加區(qū)分。我國刑法尚無專門的海盜罪規(guī)定。對(duì)此,有學(xué)者主張?jiān)谛谭ㄖ行略龊１I罪,其理由在于:一是我國刑法沒有對(duì)應(yīng)的海盜罪罪名,不利于打擊海盜犯罪和承擔(dān)國際公約中的國際義務(wù);[6]二是海盜罪是一個(gè)概括的選擇性罪名,其構(gòu)成要件中包括扣留、掠奪、殺人、傷害等行為,如果按照我國刑法中的搶劫罪、故意殺人罪、故意傷害罪、綁架罪等罪名對(duì)海盜罪定罪量刑,顯然不能涵蓋海盜罪中的全部罪行。[7]有學(xué)者認(rèn)為無需在刑法中增設(shè)海盜罪,其理由在于如果國內(nèi)立法能夠充足地解決國際條約規(guī)定的國際罪行,則沒有必要為迎合國際條約的規(guī)定而不斷修改和增加國內(nèi)刑法的內(nèi)容;而在維護(hù)刑法典的穩(wěn)定和統(tǒng)一的基礎(chǔ)上履行國際條約范圍內(nèi)的國際義務(wù),不僅有利于維護(hù)司法主權(quán),且不會(huì)削弱我國和國際社會(huì)合作的基礎(chǔ)。[8]筆者認(rèn)為,在國內(nèi)暫未設(shè)立海盜罪的情況下,我國可以根據(jù)國際法上對(duì)海盜罪的普遍管轄權(quán),特別是我國已締結(jié)或參加的相關(guān)國際公約對(duì)海盜罪行使刑事權(quán),并根據(jù)海盜的具體犯罪事實(shí)適用國內(nèi)刑法關(guān)于侵犯公民人身權(quán)利和侵犯財(cái)產(chǎn)等規(guī)定對(duì)其定罪量刑,亦可通過與相關(guān)國家簽署雙邊協(xié)議,將犯罪嫌疑人移交罪行發(fā)生地或罪犯國籍國司法機(jī)關(guān)審判?！吨腥A人民共和國刑法》第9條規(guī)定:“對(duì)于中華人民共和國締結(jié)或參加的國際條約所規(guī)定的罪行,中華人民共和國在所承擔(dān)條約義務(wù)的范圍內(nèi)行使刑事管轄權(quán)的,適用本法?！?987年6月全國人大常委會(huì)通過的《關(guān)于對(duì)中華人民共和國締結(jié)或參加的國際條約所規(guī)定的罪行行使管轄權(quán)的決定》也明確規(guī)定:“對(duì)于中華人民共和國締結(jié)或參加的國際條約所規(guī)定的罪行,中華人民共和國在所承擔(dān)條約義務(wù)的范圍內(nèi),行使刑事管轄權(quán)?！逼?我國已締結(jié)或加入了《聯(lián)合國海洋法公約》《制止危及海上航行安全非法行為公約》《反對(duì)劫持人質(zhì)國際公約》等含有懲治海盜罪規(guī)定的國際公約。因此,就我國刑法而言,已有效確立了對(duì)海盜罪的刑事管轄權(quán),包括偵查、起訴和審判權(quán)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,為更有效地打擊海盜,似有必要逐步完善我國刑事法律體系,對(duì)打擊海盜罪作出具體規(guī)定。

關(guān)于國際法依據(jù),目前學(xué)界將各國軍艦赴索馬里海域執(zhí)行護(hù)航反海盜任務(wù)的國際法依據(jù)普遍歸結(jié)為兩個(gè)方面,即聯(lián)合國安理會(huì)的相關(guān)決議及索馬里政府的同意。張建軍在《打擊索馬里海盜中的國際合作問題研究》一文中指出,各國出師打擊索馬里海域海盜行為主要依據(jù)是聯(lián)合國安理會(huì)決議和索馬里過渡政府的有效同意。[9]任玲在《軍艦護(hù)航與國際法》一文中指出,“外國軍艦進(jìn)駐索馬里海域是經(jīng)過聯(lián)合國安理會(huì)和索馬里過渡政府的‘雙重授權(quán)’的,是符合國際法依據(jù)的”。[10]可見,各國要進(jìn)入索馬里領(lǐng)海打擊海盜,除了已有的安理會(huì)決議為依據(jù),還必須事先征得索馬里政府的同意。安理會(huì)決議所作出的安排,只是針對(duì)索馬里海域特定情況的特殊安排,且仍是以尊重索馬里領(lǐng)海主權(quán)為前提的。

外國軍艦進(jìn)入某一國領(lǐng)海進(jìn)行反海盜護(hù)航須存在安理會(huì)的相關(guān)決議和國家同意,主要取決于以下幾個(gè)方面:一是普遍管轄權(quán)。依據(jù)習(xí)慣國際法規(guī)則,海盜行為屬于危及國際和平與安全、危害全人類共同利益的“國際罪行”,屬于國際法確認(rèn)的普遍管轄權(quán)的行使范圍,但其普遍管轄權(quán)的行使范圍僅限于在公海上或在任何國家管轄范圍以外的地方①1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第105條和1958年《公海公約》第19條規(guī)定,對(duì)于海盜船舶和飛機(jī),成為海盜所奪取并在海盜控制下的船舶和飛機(jī),無論在公海上還是在任何國家管轄范圍以外的地方,任何國家都有權(quán)扣押,可以逮捕船上或機(jī)上人員并扣押船上或機(jī)上財(cái)物……,而海盜行為發(fā)生在公?；驀夜茌牱秶酝獾牡胤降臄?shù)量是很少的,多發(fā)生在國家管轄范圍之內(nèi)。因此,若突破普遍管轄權(quán)的行使區(qū)域范圍并進(jìn)入一國管轄區(qū)域打擊海盜,就面臨授權(quán)問題。二是軍艦無害通過權(quán)問題。關(guān)于軍艦是否享有在他國領(lǐng)海的“無害通過權(quán)”問題,國際法理論和實(shí)踐均存在分歧。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》對(duì)此作了模糊處理,公約規(guī)定,“在本公約的限制下,所有國家不論為沿海國或內(nèi)陸國,其船舶均享有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利”;“如果任何軍艦不遵守沿海國關(guān)于通過領(lǐng)海的法律和規(guī)章,而且不顧沿海國向其提出遵守法律和規(guī)章的任何要求,沿海國可要求該軍艦立即離開其領(lǐng)?！薄Ｔ趯?shí)踐中,多數(shù)國家賦予軍艦無害通過其領(lǐng)海的權(quán)利,但仍有不少國家明確規(guī)定,外國軍艦通過其領(lǐng)海應(yīng)事先征得沿海國的同意。有些國家在加入和批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》時(shí)作出政策聲明,要求他國軍艦通過其領(lǐng)海時(shí)獲得事前授權(quán)或許可,如中國、越南、也門、索馬里、印度等。因此,在上述法律背景下,聯(lián)合國安理會(huì)的決議明確規(guī)定,對(duì)于各國海軍進(jìn)入索馬里領(lǐng)海,需事先征得索馬里政府的同意。應(yīng)該說,此項(xiàng)規(guī)定具有普遍適用的意義。對(duì)于在其他國家海域內(nèi)采取打擊海盜的國際行動(dòng),也需要獲得相關(guān)國家的特別許可。三是軍艦的緊追權(quán)。關(guān)于緊追權(quán),《聯(lián)合國海洋法公約》第111條規(guī)定,沿海國主管當(dāng)局有充分理由認(rèn)為外國船舶違反該國法律和規(guī)章時(shí),可對(duì)該外國船舶進(jìn)行緊追。此項(xiàng)追逐須在外國船舶或其小艇之一在追逐國的內(nèi)水、群島水域、領(lǐng)?；蚺B區(qū)內(nèi)開始,在被追逐的船舶進(jìn)入其本國領(lǐng)?；虻谌龂I(lǐng)海時(shí)立即終止。只要未曾中斷,可一直追逐至公海并將其拿捕。如果緊追權(quán)要突破這一區(qū)域限制,顯然也面臨一個(gè)授權(quán)的問題。

由于外國軍艦進(jìn)入他國領(lǐng)海進(jìn)行反海盜護(hù)航必然要涉及國家主權(quán)這一敏感問題,故獲得相關(guān)國家有效同意是外國軍艦進(jìn)入該國領(lǐng)海進(jìn)行反海盜護(hù)航的前提。邢廣梅在《海軍護(hù)航反海盜行動(dòng)涉法問題研究》一文中指出,“按照國際法上尊重國家主權(quán)的原則,一國對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)的一切事物具有排他的專屬管轄權(quán)。進(jìn)入該國領(lǐng)海、領(lǐng)陸護(hù)航反海盜必須征得這個(gè)國家的同意”。[11]聯(lián)合國安理會(huì)的相關(guān)決議也是建立在國家有效同意的基礎(chǔ)之上的。安理會(huì)第1816(2008)號(hào)決議提到:2007年11月9日聯(lián)合國秘書長(zhǎng)給安理會(huì)主席的信報(bào)告說,索馬里過渡聯(lián)邦政府需要而且也歡迎國際上協(xié)助其解決這個(gè)問題;2008年2月27日索馬里常駐聯(lián)合國代表致信安理會(huì)主席,向安理會(huì)轉(zhuǎn)達(dá)過渡聯(lián)邦政府同意接受緊急援助,以保護(hù)索馬里領(lǐng)海和沿岸國際水域,確保船運(yùn)和航行的安全。安理會(huì)第1838(2008)號(hào)決議提到:2008年9月1日索馬里總統(tǒng)致信安理會(huì)主席,表示過渡聯(lián)邦政府感謝安理會(huì)提供的協(xié)助,并表示過渡聯(lián)邦政府愿意考慮與其他國家以及區(qū)域組織開展協(xié)作,依照第1816(2008)號(hào)決議第7段,在現(xiàn)有基礎(chǔ)上更多地進(jìn)行事先通報(bào),以打擊索馬里沿海海盜和武裝搶劫行為。安理會(huì)第1897(2009)號(hào)決議提到:索馬里過渡聯(lián)邦政府?dāng)?shù)次請(qǐng)求提供國際援助以打擊其沿海的海盜活動(dòng),其中包括2009年11月2日和6日索馬里常駐聯(lián)合國代表的信,信中表示過渡聯(lián)邦政府感謝安理會(huì)提供的協(xié)助,愿意考慮與其他國家及區(qū)域組織協(xié)作打擊索馬里沿海的海盜和武裝搶劫行為,并請(qǐng)求將第1846(2008)號(hào)和第1851(2008)號(hào)決議實(shí)施的期限再延長(zhǎng)12個(gè)月。安理會(huì)第1950(2010)號(hào)決議提到:注意到索馬里里過渡聯(lián)邦政府?dāng)?shù)次請(qǐng)求提供國際援助以打擊其沿海的海盜活動(dòng),包括索馬里常駐聯(lián)合國代表2010年10月20日給安理會(huì)的來信,決定將第1897(2009)號(hào)決議的實(shí)施期限再延長(zhǎng)12個(gè)月。鑒于徹底解決索馬里海盜問題尚需時(shí)日,索馬里海域的國際護(hù)航行動(dòng)可能還得持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期,期間,索馬里政府的同意將始終是此項(xiàng)行動(dòng)的必要法律基礎(chǔ)。

此外,還有一個(gè)對(duì)海盜使用武力的問題。根據(jù)一般國際法、《聯(lián)合國海洋法公約》及安理會(huì)相關(guān)決議,各國在索馬里海域的護(hù)航軍艦在自身或護(hù)航船舶遭到海盜武力攻擊或能確認(rèn)對(duì)方船只為海盜船時(shí),有權(quán)進(jìn)行自衛(wèi)和武力打擊。在法律上,對(duì)海盜使用武力不屬于國際法上的武裝沖突,而是屬于國際執(zhí)法行為,因而不適用戰(zhàn)爭(zhēng)或武裝沖突法的規(guī)定,但國際人道主義的基本規(guī)則還是應(yīng)該盡可能予以遵守,避免出現(xiàn)過度殺傷情況。對(duì)于被俘的海盜應(yīng)給予人道主義待遇。

四、司法程序安排

隨著打擊海盜行動(dòng)的深入發(fā)展,法律合作成為打擊海盜國際合作中亟待加強(qiáng)的重要領(lǐng)域。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定,對(duì)于發(fā)生在公海上的海盜行為,各國均有普遍管轄權(quán),也有權(quán)在公海護(hù)航和使用軍事手段打擊海盜。《制止危及海上航行安全非法行為公約》要求各締約國就預(yù)防和打擊海盜進(jìn)行合作,并規(guī)定了“或引渡或起訴”原則,以保證海盜得到司法制裁。

由于護(hù)航軍艦多距離本土遙遠(yuǎn),將抓獲的海盜帶回本國審判存在一些實(shí)際困難,嫌犯羈押、審判和監(jiān)管成為各國遠(yuǎn)程打擊海盜時(shí)的一大包袱,因此如何通過司法程序上的安排,使海盜及時(shí)受到懲治,已成為各國打擊索馬里海盜的行動(dòng)能否取得預(yù)期效果的一個(gè)重要因素。索馬里海盜問題聯(lián)絡(luò)小組第二工作組,即法律問題工作組自2009年起多次舉行會(huì)議,重點(diǎn)討論這一問題。我國代表也積極參加了工作組的討論。從會(huì)議情況看,各國關(guān)心的法律問題主要有以下幾個(gè)方面。

(一)對(duì)海盜犯罪的管轄權(quán)

由于某些國家在抓獲海盜嫌疑人后拘押和起訴的能力依然有限,或其國內(nèi)立法尚不完備,缺乏有效懲治海盜的國內(nèi)立法依據(jù),在一定程度上影響了對(duì)索馬里海盜采取更為有力的國際行動(dòng),甚至在有些情況下導(dǎo)致海盜未受懲處即被釋放,因此如何依循《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于打擊海盜行為的規(guī)定和1988年《制止危及海上航行安全非法行為公約》的規(guī)定,各締約方盡快訂立刑事罪名,確立管轄權(quán),就成為一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。聯(lián)合國安理會(huì)第1846(2008)號(hào)決議就吁請(qǐng)所有國家,特別是船旗國、港口國和沿岸國、海盜和武裝搶劫行為受害者和實(shí)施者的國籍國以及國際法和國內(nèi)立法規(guī)定擁有相關(guān)管轄權(quán)的國家,按照適用的國際法,包括國際人權(quán)法,合作確定管轄范圍并調(diào)查和起訴索馬里沿海海盜和武裝搶劫行為的責(zé)任人。安理會(huì)第1897(2009)號(hào)決議也強(qiáng)調(diào)各國需要在其國內(nèi)法中將海盜行為定為刑事罪,并在適當(dāng)案件中積極考慮按照適用的國際法,起訴海盜嫌疑人。同時(shí)敦促《聯(lián)合國海洋法公約》和《制止海上非法行為公約》各締約國全面履行公約和習(xí)慣國際法規(guī)定的有關(guān)義務(wù),并與聯(lián)合國禁毒辦、海事組織以及其他國家和國際組織合作,建設(shè)司法能力,以成功起訴索馬里海盜和海上武裝搶劫行為嫌疑人。

目前一些國家已根據(jù)包括人權(quán)法在內(nèi)的適用國際法,修訂本國法律,以便將海盜行為定為刑事犯罪,以便本國法院有權(quán)對(duì)海盜嫌犯行使管轄。

2010年12月23日,法國參議院通過一項(xiàng)關(guān)于打擊海盜的法律,將存在近200年但于2007年廢除的“海盜罪”重新引入法國刑法,并規(guī)定無論海盜屬于哪個(gè)國家,只要被法國海軍在公海海域抓獲,法國就可以行使管轄權(quán),且執(zhí)行打擊海盜任務(wù)的法國海軍軍官被賦予司法警察的權(quán)力,其有權(quán)下令搜查可疑船只、下令開火以及逮捕海盜。[12]

聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室(聯(lián)合國禁毒辦)以及其他國際組織和捐助者也與索馬里海盜問題聯(lián)絡(luò)小組協(xié)調(diào)提供援助,支持肯尼亞、索馬里以及包括塞舌爾和也門在內(nèi)的該區(qū)域其他國家采取步驟,按照適用的國際人權(quán)法,起訴被抓獲的海盜,或在別處審理判刑后,將他們監(jiān)禁在第三國。索馬里海盜問題聯(lián)絡(luò)小組內(nèi)部更是努力探討更多的可能機(jī)制,以有效起訴索馬里海盜和海上武裝搶劫行為嫌疑人。

就我國而言,如前所述,目前我國法律尚未規(guī)定海盜罪,但我國加入了打擊海盜的相關(guān)國際公約,而根據(jù)相關(guān)公約規(guī)定的“普遍管轄權(quán)”“或引渡或起訴”條款以及刑法中屬地管轄權(quán)、屬人管轄權(quán),我國司法機(jī)關(guān)對(duì)海盜進(jìn)行管轄和追究刑事責(zé)任并不存在管轄權(quán)上的障礙。

(二)護(hù)航國向沿岸國移交海盜疑犯的安排

索馬里海盜被抓獲后,各護(hù)航國通常會(huì)采取三種方式加以處置:一是交由索馬里政府處置。索馬里聯(lián)邦和地方當(dāng)局已相互開展合作并同已經(jīng)起訴海盜嫌犯的國家合作,以便能依循適用的國際法,根據(jù)適當(dāng)?shù)那舴敢平话才?將已被定罪的海盜遣返回索馬里。目前,聯(lián)合國禁毒辦和計(jì)劃開發(fā)署正努力支持加強(qiáng)索馬里監(jiān)獄系統(tǒng)、包括地方當(dāng)局的能力建設(shè),特別是在支持各國采取措施打擊索馬里海盜信托基金的資助下,根據(jù)適用的國際人權(quán)法,監(jiān)禁被定罪的海盜。二是帶回本國處置。2010年11月,美國弗吉尼亞州的一家聯(lián)邦法院判處5名索馬里海盜犯有從事海盜活動(dòng)罪和其他罪行。這是近200年來,第一次有疑犯被美國法院判處犯有海盜罪。德國漢堡一家法院也審判了10名索馬里海盜嫌犯,這是德國法庭400年來首次審理海盜案件。三是通過引渡、司法協(xié)助等交由第三國處置。由于索馬里長(zhǎng)期處于戰(zhàn)亂狀態(tài),過渡政府根本沒有能力處置海盜,而將海盜帶回本國處置又需要付出較高的司法成本,故目前多將海盜移交第三國處置。2009年1月,美國、英國和肯尼亞簽署協(xié)議,允許把疑似海盜移送至肯尼亞進(jìn)行處置。印度與也門當(dāng)局也簽署了類似協(xié)議。[13]我國與肯尼亞等國以及索馬里過渡政府也簽訂了移交海盜協(xié)議,為我護(hù)航行動(dòng)提供法律保障。

采用第三種方式涉及海盜疑犯的移交安排,主要包括移交海盜的雙邊協(xié)定、移交程序、證據(jù)規(guī)則、證人出庭等問題。對(duì)此,聯(lián)合國安理會(huì)的相關(guān)決議多次提及,如聯(lián)合國安理會(huì)第1897(2009)號(hào)決議敦促各國對(duì)海盜行為或武裝搶劫行為或未遂的此類行為發(fā)生后,或在其公民和船只被釋放后,立即在第一個(gè)?？扛劭谧们樽屍涔窈痛唤邮芩痉ㄗC據(jù)調(diào)查。安理會(huì)第1846(2008)號(hào)決議還針對(duì)被害人和證人等,要求提供處置和后勤方面協(xié)助。安理會(huì)第1950(2010)號(hào)決議呼吁各締約方依循公約關(guān)于打擊海盜行為的規(guī)定和1988年《制止危及海上航行安全非法行為公約》的規(guī)定,接收所移交的以武力或武力威脅或任何其他脅迫手段扣押或控制船只的責(zé)任人或嫌犯。鑒于海員在刑事訴訟中作證對(duì)成功起訴海盜行為起著至關(guān)重要的作用,目前,國際海事組織、國際刑警組織和航運(yùn)團(tuán)體正開展工作,制訂供海員使用的關(guān)于發(fā)生海盜行為后保護(hù)犯罪現(xiàn)場(chǎng)的指南。

(三)起訴海盜的國際法庭問題

亞丁灣和索馬里海域沿岸國司法能力有限,大量海盜被移交至第三國,往往會(huì)加重該第三國的法庭和監(jiān)獄負(fù)擔(dān),如作為接受海盜的第三國之一的肯尼亞,就曾因負(fù)擔(dān)過重而決定暫時(shí)停止起訴被捕海盜,這無疑給打擊索馬里海盜活動(dòng)增加了困難。因此,有些國家提出建立起訴海盜國際法庭等建議。2009年1月14日,荷蘭在紐約召開的索馬里海盜問題聯(lián)絡(luò)小組第一次會(huì)議時(shí)提出,為打擊索馬里海盜,應(yīng)成立審判索馬里海盜國際特別法庭。西班牙政府也提議設(shè)立用于應(yīng)對(duì)索馬里海盜案件的國際法庭。這一提議獲得了一些國家和組織的支持,但多數(shù)國家并不認(rèn)為建立懲治海盜的專門國際法庭的時(shí)機(jī)或條件已經(jīng)成熟。2010年8月25日,聯(lián)合國安理會(huì)舉行第6374次會(huì)議,聯(lián)合國秘書長(zhǎng)潘基文提出如下幾種解決方案:一是在鄰近索馬里的某個(gè)第三國領(lǐng)土內(nèi)設(shè)立一個(gè)索馬里法院,適用索馬里法律;二是在本區(qū)域內(nèi)一國或多國的國內(nèi)司法系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立審判海盜的特別分庭;三是在區(qū)域內(nèi)國家和非盟積極參與下建立一個(gè)處理海盜問題的區(qū)域性法庭;四是建立一個(gè)包括區(qū)域內(nèi)某一國家參與的國際法庭,類似現(xiàn)有的“混合法庭”;五是由安理會(huì)依據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章設(shè)立一個(gè)完全意義上的國際法庭。[14]目前各國對(duì)于法庭的組成、機(jī)制、法律依據(jù)等仍存在分歧。聯(lián)合國正研究此問題。

筆者認(rèn)為,從法院的組織方式上看,建立審理海盜的國際法庭涉及復(fù)雜的政治、法律和資金問題,短期內(nèi)似不可行。相比較而言,在沿岸國司法體系內(nèi)建立包含國際因素的“混合法庭”的方案較為務(wù)實(shí)、可行。國際社會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)沿岸國的援助,幫助其加強(qiáng)國內(nèi)司法能力建設(shè)。另外,無論國際社會(huì)最終贊成哪個(gè)方案,都需要長(zhǎng)期協(xié)助索馬里及其周邊地區(qū)增強(qiáng)依照國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行起訴和監(jiān)禁海盜的能力,這對(duì)于消除索馬里海盜“有罪不罰”或者“有罪難罰”的現(xiàn)象至關(guān)重要。

五、結(jié)語

軍艦護(hù)航打擊索馬里海盜活動(dòng)保護(hù)了航經(jīng)海域的船舶及人員安全,為維護(hù)該地區(qū)和平與安寧作出了貢獻(xiàn)。當(dāng)前,打擊海盜的國際合作已初見成效,但海盜行為表現(xiàn)出襲擊時(shí)間跨度長(zhǎng)、攻擊范圍向西印度洋縱深擴(kuò)展、行動(dòng)集團(tuán)化和裝備精良化等特點(diǎn)和趨勢(shì),國際社會(huì)打擊海盜的努力仍然任重道遠(yuǎn)。因此,加強(qiáng)共識(shí),協(xié)調(diào)行動(dòng),建立機(jī)制,形成合力,是有效應(yīng)對(duì)海盜威脅的關(guān)鍵。

2011年世界航海日的主題是“海盜問題:全球響應(yīng)”,旨在呼吁加強(qiáng)各國、各地區(qū)和各組織之間打擊海盜活動(dòng)的協(xié)調(diào)和合作,推動(dòng)各國海軍在更大范圍內(nèi)的支持和合作,努力提高海盜猖獗地區(qū)國家的反海盜能力。

同時(shí)也必須認(rèn)識(shí)到,索馬里境內(nèi)一直缺少穩(wěn)定是促成索馬里沿海海盜和武裝搶劫問題的一個(gè)主要起因,因此,國際社會(huì)應(yīng)繼續(xù)采取綜合戰(zhàn)略,繼續(xù)在政治、安全、人道等領(lǐng)域向索馬里提供支持,協(xié)助鏟除產(chǎn)生索馬里海盜問題的根源。只有這樣,才能從根本上肅清索馬里海盜活動(dòng)。

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