關(guān)于行政問(wèn)責(zé)法治化的若干思考

[提要] 溫家寶總理在政府工作報(bào)告中指出，要強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)，對(duì)失職瀆職、不作為和亂作為的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。行政問(wèn)責(zé)法治化能有效防范行政問(wèn)責(zé)制在執(zhí)行中走樣、弱化，最大限度地杜絕“假問(wèn)責(zé)”。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的問(wèn)責(zé)，是提高政府執(zhí)行力和公信力的關(guān)鍵。通過(guò)對(duì)決策失誤、違法行政、執(zhí)行不力、效能低下和處置不當(dāng)?shù)葘?shí)施問(wèn)責(zé)和責(zé)任追究，將不斷提高公務(wù)員的工作責(zé)任心和服務(wù)質(zhì)量。

[關(guān)鍵詞] 行政問(wèn)責(zé);法治化;實(shí)現(xiàn)途徑

[作者簡(jiǎn)介]袁芳(1972—)，女，贛州市委黨校機(jī)關(guān)黨委專職副書記、副教授;方良平(1977—)，女，贛州市委黨?？莆慕萄惺抑v師。(江西贛州341000)

溫家寶總理在政府工作報(bào)告中指出，要“強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)，對(duì)失職瀆職、不作為和亂作為的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任”。如何防范行政問(wèn)責(zé)制在執(zhí)行中走樣、弱化，最大限度地杜絕“假問(wèn)責(zé)”。筆者認(rèn)為，當(dāng)前亟待解決的就是將行政問(wèn)責(zé)納入法治化軌道。

一、充分認(rèn)識(shí)行政問(wèn)責(zé)的重要意義

行政問(wèn)責(zé)是指關(guān)于特定組織或個(gè)人通過(guò)一定的程序追究沒(méi)有履行好份內(nèi)之事的公共權(quán)力使用者，使其承擔(dān)政治責(zé)任、道德責(zé)任和法律責(zé)任，接受譴責(zé)、處罰等消極后果的所有辦法、條例和法律制度的總稱。具體說(shuō)來(lái)，行政問(wèn)責(zé)的意義在于:

(一)有利于整肅吏治，優(yōu)化國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍，造就高素質(zhì)行政人才

長(zhǎng)期以來(lái)，有些行政官員責(zé)任意識(shí)淡漠，不謀事、只謀官，只知享受權(quán)力，而不去履行與權(quán)力并重的義務(wù)和責(zé)任。建立實(shí)施行政問(wèn)責(zé)，可以實(shí)現(xiàn)由以往的以人管人到以制度管人，從無(wú)序監(jiān)督到有序監(jiān)督，從內(nèi)部監(jiān)督到社會(huì)監(jiān)督，從“權(quán)力主體”到“責(zé)任主體”的轉(zhuǎn)變。問(wèn)責(zé)追究，有利于整肅吏治，優(yōu)化官員隊(duì)伍，造就高素質(zhì)的行政人才，可以將壓力與動(dòng)力、權(quán)力與責(zé)任、能力與效力有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)。

(二)有利于打破傳統(tǒng)為官之道，構(gòu)建勤政、廉政、優(yōu)政的行政文化理念

實(shí)際工作中，一些行政官員不僅存在嚴(yán)重的“官本位”思想，同時(shí)還存在“無(wú)過(guò)便是功”的錯(cuò)誤想法。建立實(shí)施行政問(wèn)責(zé)，不僅從體制上體現(xiàn)了制度監(jiān)督、紀(jì)律懲罰的作用，還有利于打破傳統(tǒng)的行政官員隊(duì)伍“能上不能下”的陳規(guī)陋習(xí)，建立一種更加直接有效的競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制。實(shí)施行政問(wèn)責(zé)，就意味著作為行政官員，不僅要勤政、廉政，而且還要優(yōu)政。

(三)有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提高依法行政水平，塑造為民責(zé)任政府

建立實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，實(shí)現(xiàn)政府及其行政官員職能職責(zé)的歸位、定位和正位，塑造一個(gè)守法、守責(zé)、守信、守時(shí)的當(dāng)代責(zé)任政府。實(shí)施行政問(wèn)責(zé)，可以從源頭上對(duì)政府及其行政官員的權(quán)力、職責(zé)進(jìn)行必要的約束和規(guī)定，防止和阻止其濫用、誤用公共權(quán)力。同時(shí)，行政問(wèn)責(zé)制還彌補(bǔ)了國(guó)家法律上的空白，不僅對(duì)行政官員的“亂作為”要問(wèn)責(zé)，對(duì)“不作為”和“無(wú)作為”也要問(wèn)責(zé)。這樣，勢(shì)必能夠促進(jìn)行政官員工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，提高責(zé)任政府的效率。

二、當(dāng)前推行行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中存在的問(wèn)題

近幾年，行政問(wèn)責(zé)工作取得了良好的社會(huì)效果。但也還存在諸多問(wèn)題影響著行政問(wèn)責(zé)工作的推進(jìn)，主要表現(xiàn)在:

1.問(wèn)責(zé)制度不完善。一是有關(guān)問(wèn)責(zé)的規(guī)定不夠具體和科學(xué)。目前適用于行政問(wèn)責(zé)制的有關(guān)規(guī)定比較多，但有關(guān)行政問(wèn)責(zé)的條文顯得比較籠統(tǒng)和抽象。二是各地方行政問(wèn)責(zé)的規(guī)章之間缺乏統(tǒng)一性。從各地制定的行政問(wèn)責(zé)制的規(guī)章來(lái)看，無(wú)論是問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)事由，還是追究責(zé)任的形式、方式、程序等諸方面都不盡相同。三是行政問(wèn)責(zé)規(guī)定缺乏相應(yīng)的配套制度。對(duì)官員問(wèn)責(zé)的情形需要以專門的配套制度來(lái)加以界定，就目前而言，不少地方政府官員的履職情況和施政效果事實(shí)上很難量化，從而使問(wèn)責(zé)制度難以發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)。

2.問(wèn)責(zé)主體缺位。問(wèn)責(zé)分同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)兩種，所謂同體問(wèn)責(zé)是指行政系統(tǒng)內(nèi)部的問(wèn)責(zé)，而異體問(wèn)責(zé)則是指權(quán)力機(jī)關(guān)和公眾媒體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其行政人員的問(wèn)責(zé)。目前的問(wèn)責(zé)主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，還局限于同體問(wèn)責(zé)。

3.問(wèn)責(zé)對(duì)象職責(zé)不明。目前行政問(wèn)責(zé)有一個(gè)很大的難題在于職責(zé)不明，難以定位。真正出現(xiàn)問(wèn)題后，應(yīng)該追究到哪一級(jí)，追究到哪一個(gè)具體的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，往往沒(méi)有明確的規(guī)定。最為突出的問(wèn)題是，對(duì)正副職各應(yīng)負(fù)有什么責(zé)任，黨政領(lǐng)導(dǎo)各應(yīng)負(fù)有什么責(zé)任缺乏相關(guān)的規(guī)定，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人責(zé)任與集體責(zé)任應(yīng)如何界定沒(méi)有明確的規(guī)定。

4.問(wèn)責(zé)程序不規(guī)范。一是在問(wèn)責(zé)程序的啟動(dòng)上，目前還僅限于黨政機(jī)關(guān)，而少有由其他主體來(lái)啟動(dòng)。二是在問(wèn)責(zé)對(duì)象的報(bào)告上，責(zé)任人究竟應(yīng)該向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人報(bào)告還是應(yīng)面對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子或是在更大范圍內(nèi)公開報(bào)告還有待于明確。三是在調(diào)查核實(shí)上，目前仍主要由紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)完成。四是在責(zé)任認(rèn)定上還有待規(guī)范，究竟在什么情況下應(yīng)受到何種追究，并沒(méi)有明確規(guī)定。五是在問(wèn)責(zé)的回應(yīng)程序上，被問(wèn)責(zé)的官員以何種程序?qū)ψ约旱男袨檫M(jìn)行解釋或辯解，如何給他們開辟有效的權(quán)利救濟(jì)渠道還有待進(jìn)一步研究。

5.官員復(fù)出機(jī)制不完善。在很多問(wèn)責(zé)實(shí)際案例中，都存在被問(wèn)責(zé)官員日后異地任職甚至在本地“東山再起”的現(xiàn)象。一些被問(wèn)責(zé)的官員甚至仍留在體制內(nèi)，造成社會(huì)輿論影響很大。在西方國(guó)家，官員被問(wèn)責(zé)后政治生涯基本結(jié)束。而在我國(guó)，行政問(wèn)責(zé)存在避重就輕的現(xiàn)象，即使是最嚴(yán)厲的方式引咎辭職，其公務(wù)員身份不變、職級(jí)不變，待民怨消褪后可能很快被易地再度任用。

三、行政問(wèn)責(zé)法治化的實(shí)現(xiàn)途徑

(一)完善行政問(wèn)責(zé)的法律基礎(chǔ)

重點(diǎn)要加強(qiáng)行政立法，以行政法規(guī)支持和指導(dǎo)政府行為的規(guī)范化建設(shè)，規(guī)定政府官員的行為范圍，以法律形式明確他們的責(zé)任。一是建立和完善國(guó)家行政組織規(guī)范，對(duì)政府組織法的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和修訂;二是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)的研究和制定工作，明確在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家、政府、社會(huì)、市場(chǎng)、企業(yè)以及公民個(gè)人的角色、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù);三是盡快完善與《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》等相配套的法規(guī)體系，建立富有效率的行政訴訟制度、行政復(fù)議制度、行政處罰聽證制度、行政救濟(jì)制度等，使政府行政行為在法律的程序和軌道上有規(guī)則地運(yùn)行。

(二)夯實(shí)行政問(wèn)責(zé)的思想基礎(chǔ)

一方面，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)教育，形成新的執(zhí)政理念。一要形成“以民為本”的觀念。要從“官為本”轉(zhuǎn)向“民為本”，從“為民做主”轉(zhuǎn)向“由民做主”;二要形成廉潔自律的觀念。為官者要做到常修為政之德，常思貪欲之害，常懷律己之心;三要形成無(wú)為就是過(guò)的觀念。在其位就要謀其政，讓有為者有位，無(wú)為者讓位;四要形成有權(quán)必有責(zé)的觀念。在傳統(tǒng)的觀念中，權(quán)力意識(shí)強(qiáng)，責(zé)任意識(shí)淡化，所以，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)等觀念。另一方面，加強(qiáng)對(duì)公眾的問(wèn)責(zé)教育，提高公眾的問(wèn)責(zé)能力和水平，營(yíng)造良好的問(wèn)責(zé)環(huán)境，使公眾對(duì)推行行政問(wèn)責(zé)制度的意義有一個(gè)全面而準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。

(三)擴(kuò)大行政問(wèn)責(zé)的制度基礎(chǔ)

首先，完善政務(wù)公開，避免信息不對(duì)稱?？朔畔⒉粚?duì)稱的根本措施就是完善政務(wù)公開制度，提高政府信息透明度。同時(shí)，還應(yīng)注意政務(wù)公開的實(shí)效性，從而有效地保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，使公民對(duì)政府的監(jiān)督真正落到實(shí)處。其次，建立合理的問(wèn)責(zé)官員進(jìn)退機(jī)制。針對(duì)我國(guó)行政官員退出機(jī)制不完善，甚至只進(jìn)不出，只上不下的痼疾，要對(duì)干部的“退出機(jī)制”進(jìn)行規(guī)范，使“須問(wèn)之責(zé)”更為明確，難于以各種理由逃避責(zé)任追究。再次，建立多元問(wèn)責(zé)主體，強(qiáng)化異體問(wèn)責(zé)。行政問(wèn)責(zé)制要想更好地發(fā)揮作用，必須實(shí)現(xiàn)對(duì)行政官員責(zé)任追究機(jī)制從內(nèi)部問(wèn)責(zé)到外部監(jiān)督的方向發(fā)展，建立和完善異體問(wèn)責(zé)制。

(四)鞏固行政問(wèn)責(zé)的體制基礎(chǔ)

針對(duì)職、權(quán)、責(zé)如何劃分的問(wèn)題，要明確以下三點(diǎn):一是合理劃分執(zhí)政黨與政府之間的職責(zé)、權(quán)力和責(zé)任，只有把黨的角色從行政部門中區(qū)分出來(lái)，才能真正避免問(wèn)責(zé)過(guò)程中以黨代政、以黨紀(jì)代替法律的現(xiàn)象。二是科學(xué)地劃分中央政府與地方政府的權(quán)力，明確中央與地方的責(zé)任與義務(wù)，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系法制化。三是科學(xué)劃分政府部門之間的職責(zé)權(quán)限。這樣行政問(wèn)責(zé)制才能真正落到實(shí)處。

總之，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的問(wèn)責(zé)，是提高政府執(zhí)行力和公信力的關(guān)鍵，通過(guò)對(duì)決策失誤、違法行政、執(zhí)行不力、效能低下和處置不當(dāng)?shù)葘?shí)施問(wèn)責(zé)和責(zé)任追究，將不斷提高公務(wù)員的工作責(zé)任心和服務(wù)質(zhì)量，對(duì)社會(huì)進(jìn)步起到積極作用。

[責(zé)任編輯:羅丹]