公共危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制的整合框架構(gòu)建

王 革

摘要：公共危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制是公共危機(jī)管理理論的核心內(nèi)容。運(yùn)用較為規(guī)范的系統(tǒng)方法、情景分析方法、機(jī)制設(shè)計(jì)理論和組織設(shè)計(jì)理論，根據(jù)危機(jī)產(chǎn)生的過(guò)程，可將公共危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制整合為公共危機(jī)監(jiān)測(cè)機(jī)制，預(yù)防、預(yù)控機(jī)制，應(yīng)急處理機(jī)制，善后與恢復(fù)機(jī)制，保障機(jī)制，激勵(lì)、制約機(jī)制。其中每個(gè)環(huán)節(jié)都包括基本理論、法律法規(guī)和組織設(shè)計(jì)三個(gè)方面。這六個(gè)環(huán)節(jié)、三個(gè)方面構(gòu)成公共危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制的整合框架。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理；運(yùn)行機(jī)制；整合框架

中圖分類(lèi)號(hào)：D625

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-1502(2010)05—0113-04

一、引言

當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入到了一個(gè)公共危機(jī)頻發(fā)時(shí)期，各種災(zāi)害和事故頻繁發(fā)生，嚴(yán)重威脅到人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，影響到社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，公共危機(jī)管理已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。開(kāi)展公共危機(jī)管理研究，構(gòu)建有效的公共危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制，既是應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的基本途徑，也是構(gòu)建和諧社會(huì)、保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全的最低要求；同時(shí)也是提高執(zhí)政能力和公信力，打造服務(wù)型政府的重要舉措。

二、國(guó)內(nèi)外公共危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制研究評(píng)述

公共危機(jī)管理機(jī)制是公共危機(jī)管理理論的核心問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要從公共危機(jī)管理的整個(gè)過(guò)程或個(gè)別環(huán)節(jié)、危機(jī)處理的主體等方面構(gòu)建危機(jī)管理機(jī)制。國(guó)外學(xué)者主要關(guān)注企業(yè)危機(jī)管理，而企業(yè)危機(jī)管理與公共危機(jī)管理緊密相連，往往無(wú)明顯界線。無(wú)論是20世紀(jì)七八十年代美國(guó)發(fā)生的三里島核電站放射性物質(zhì)外溢事故、保潔公司止血塞危機(jī)、強(qiáng)生公司泰諾止痛膠囊事件、聯(lián)合碳化物公司在印度博帕爾發(fā)生的毒氣滲漏事故，還是近幾年發(fā)生的阜陽(yáng)毒奶粉事件、三聚氰胺事件、美國(guó)墨西哥灣油井爆炸事件等等，既是企業(yè)危機(jī)管理，也是公共危機(jī)管理。

在危機(jī)管理機(jī)制方面，國(guó)外學(xué)者主要以危機(jī)處理過(guò)程為研究對(duì)象，提出一系列模型。如，美國(guó)學(xué)者史蒂文·芬克(Steven Fink，1986)將危機(jī)分為征兆期、發(fā)作期、延續(xù)期、痊愈期等四個(gè)階段。美國(guó)危機(jī)管理專(zhuān)家羅伯特·西斯(Robert Heath，2001>提出危機(jī)管理4R模式，由縮減力(Reduction)、預(yù)備力(Readiness)、反應(yīng)力(Response)、恢復(fù)力(Recovery)四個(gè)階段組成。即：減少危機(jī)情境的攻擊力和影響力，使企業(yè)做好處理危機(jī)情況的準(zhǔn)備，盡力應(yīng)對(duì)已發(fā)生的危機(jī)，從危機(jī)中盡快恢復(fù)。美國(guó)學(xué)者諾曼·奧古斯丁(Norman R，Augus-tine，2001)將危機(jī)管理劃分為危機(jī)的避免、危機(jī)管理的準(zhǔn)備、危機(jī)的確認(rèn)、危機(jī)的控制、危機(jī)的解決和從危機(jī)中獲利六個(gè)不同的階段。美國(guó)危機(jī)管理專(zhuān)家勞倫斯·巴頓(Laurence Barton，2009)將危機(jī)定義為四個(gè)基本問(wèn)題：你知道什么、何時(shí)知道、采取何種措施、如何確保此危機(jī)不再發(fā)生，并對(duì)企業(yè)危機(jī)及其他可能發(fā)生的危機(jī)如流行疾病、惡劣天氣、工業(yè)與環(huán)境災(zāi)難、恐怖主義、暗中破壞等做了介紹，提出了危機(jī)管理現(xiàn)狀評(píng)估、制訂危機(jī)管理目標(biāo)、危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃、危機(jī)應(yīng)對(duì)訓(xùn)練、積極溝通、聘請(qǐng)外部危機(jī)顧問(wèn)等危機(jī)解決策略。

國(guó)內(nèi)學(xué)者主要以公共危機(jī)處理的整個(gè)過(guò)程、公共危機(jī)處理的主體或公共危機(jī)處理的某一個(gè)環(huán)節(jié)為對(duì)象，提出了一些不同觀點(diǎn)。以公共危機(jī)處理過(guò)程為對(duì)象的研究主要有：學(xué)者李杰(2005)認(rèn)為公共危機(jī)管理機(jī)制主要包括危機(jī)預(yù)警機(jī)制，快速反應(yīng)決策機(jī)制，信息溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制，社會(huì)參與、有效合作機(jī)制，績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，法制機(jī)制。學(xué)者陳瑋(2007)認(rèn)為，公共危機(jī)管理機(jī)制建設(shè)包括情報(bào)研判機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制、專(zhuān)業(yè)救援機(jī)制、安全培訓(xùn)機(jī)制、輿情溝通機(jī)制、法律保障機(jī)制、利益訴求機(jī)制。學(xué)者張燕(2008)認(rèn)為，公共危機(jī)管理機(jī)制主要包括突發(fā)事件的預(yù)警機(jī)制、阻止體系的機(jī)制、信息披露機(jī)制、財(cái)政保障機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、干部問(wèn)責(zé)機(jī)制、法律強(qiáng)制機(jī)制。左威(2008)認(rèn)為，公共危機(jī)管理機(jī)制主要有：加強(qiáng)危機(jī)意識(shí)(樹(shù)立正確的觀念、加強(qiáng)教育培訓(xùn)、開(kāi)展危機(jī)演習(xí))、完善法律體系(緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、各部門(mén)法律法規(guī))、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)(危機(jī)管理常設(shè)機(jī)構(gòu)、危機(jī)咨詢(xún)機(jī)構(gòu))、構(gòu)建運(yùn)行機(jī)制(健全預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制、資源支撐機(jī)制、信息公開(kāi)機(jī)制、社會(huì)參與機(jī)制、善后處理機(jī)制、績(jī)效評(píng)估機(jī)制)。以公共危機(jī)處理的主體為對(duì)象的研究主要有：學(xué)者徐紅曼、呂鐵林(2007)提出構(gòu)建以政府為核心、以企業(yè)為基礎(chǔ)、以社區(qū)為保證，多元參與、多方溝通與交流，相互協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)的公共危機(jī)管理機(jī)制。學(xué)者黃金蘭(2008)提出四棱錐型公共危機(jī)管理機(jī)制：政府是公共危機(jī)管理的實(shí)然主體，企業(yè)組織是公共危機(jī)管理的應(yīng)然主體，非營(yíng)利組織是公共危機(jī)管理中政府的重要合作伙伴，媒體是公共危機(jī)管理的橋梁，社會(huì)公眾是公共危機(jī)管理的配合者。學(xué)者戴奇峰(2009)提出非政府組織由于自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，參與我國(guó)公共危機(jī)管理具有必然性和現(xiàn)實(shí)可能性，它可以通過(guò)在公共危機(jī)發(fā)生前進(jìn)行宣傳與預(yù)警、公共危機(jī)發(fā)生時(shí)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員與整合、公共危機(jī)結(jié)束后進(jìn)行善后修復(fù)與回應(yīng)反饋等發(fā)揮著重要作用。以公共危機(jī)處理某個(gè)環(huán)節(jié)為對(duì)象的研究主要有：學(xué)者閻耀軍(2007)較為系統(tǒng)地提出了公共危機(jī)預(yù)警、預(yù)控(前饋控制)思想。啕王革(2009)提出了公共危機(jī)前饋控制組織設(shè)計(jì)方法。羅新陽(yáng)(2009)提出了構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)民情預(yù)警機(jī)制的基本框架，包括網(wǎng)絡(luò)民情信息機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)民情問(wèn)題解決機(jī)制。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者圍繞公共危機(jī)處理的環(huán)節(jié)，構(gòu)建了公共危機(jī)處理的基本理論框架，為公共危機(jī)處理提供了理論指導(dǎo)。公共危機(jī)管理是一門(mén)追求實(shí)戰(zhàn)性、實(shí)效性的學(xué)科，其具體運(yùn)行機(jī)制一般包括基本理論框架、法律法規(guī)和組織設(shè)計(jì)三個(gè)相互聯(lián)系、相互貫通的方面。其中涉及到人、物、財(cái)、信息、技術(shù)、交通運(yùn)輸和公共設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、治安、通信保障等因素。國(guó)內(nèi)外的研究主要集中在基本理論框架這一層面。不足之處主要有：(1)在方法上，沒(méi)有將系統(tǒng)方法和情景分析方法貫穿到研究之中，使得研究不夠系統(tǒng)、具體。(2)在研究?jī)?nèi)容上缺少公共危機(jī)管理機(jī)制的法律法規(guī)研究和組織設(shè)計(jì)研究，使得立法工作者和組織設(shè)計(jì)工作者缺乏理論指導(dǎo)。(3)由于前兩個(gè)不足導(dǎo)致了缺少系統(tǒng)的、基于法律和組織設(shè)計(jì)的公共危機(jī)處理的分類(lèi)機(jī)制研究。

三、公共危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建

機(jī)制是指系統(tǒng)內(nèi)部組成要素之間及其與外部要素之間的有機(jī)聯(lián)系、相互作用以及系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行的方式。在社會(huì)科學(xué)研究中，機(jī)制往往表現(xiàn)為一系列相互聯(lián)系的思想、法律法規(guī)和組織機(jī)構(gòu)。所以，系統(tǒng)的公共危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制包括公共危機(jī)管理的基本理論、法律法規(guī)和組織設(shè)計(jì)等三個(gè)方面。，公共危機(jī)管理的基本理論是公共危機(jī)管理機(jī)制構(gòu)建的依據(jù)和指導(dǎo)，綜合中外公共危機(jī)管理理論，可歸納一個(gè)系統(tǒng)的基本框架：危機(jī)監(jiān)測(cè)，危機(jī)預(yù)防、預(yù)控，危機(jī)應(yīng)急處理，危機(jī)善后處理，危機(jī)恢復(fù)，激勵(lì)、制約。法律法規(guī)是公共危機(jī)管

理的有效保證。法律的強(qiáng)制性能合理調(diào)動(dòng)人、物、財(cái)、信息、技術(shù)、交通運(yùn)輸和公共設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、治安、通信保障等因素。組織設(shè)計(jì)是關(guān)于如何建立或改變組織結(jié)構(gòu)并使之更有效地實(shí)現(xiàn)組織既定目標(biāo)的過(guò)程。一般將組織設(shè)計(jì)視為組織結(jié)構(gòu)(0rganization structure)設(shè)計(jì)，組織結(jié)構(gòu)描述了如何把組織的所有工作分配到組織的子組織中去，以及這些子組織是如何進(jìn)行協(xié)調(diào)來(lái)完成這些工作的(托馬斯·卡明斯，克里斯托弗·沃里，2003)。公共危機(jī)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終要依靠有效的組織設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

貫穿在這三個(gè)方面的核心是機(jī)制設(shè)計(jì)。機(jī)制設(shè)計(jì)理論是在已知目標(biāo)既定的條件下，求解最優(yōu)的路徑，也即探討什么樣的經(jīng)濟(jì)機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的問(wèn)題。機(jī)制設(shè)計(jì)理論所討論的一般問(wèn)題是，對(duì)于任意給定的一個(gè)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)目標(biāo)，在自由選擇、自愿交換、信息不完全等分散化決策條件下，能否設(shè)計(jì)以及怎樣設(shè)計(jì)出一個(gè)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者的個(gè)人利益和設(shè)計(jì)者既定的目標(biāo)一致。機(jī)制設(shè)計(jì)理論通常會(huì)涉及到信息效率(informational efficienty)和激勵(lì)相容(incentive compat-ibility]兩個(gè)方面的問(wèn)題。信息傳遞是需要花費(fèi)成本的，因此對(duì)于制度設(shè)計(jì)者來(lái)說(shuō)信息空間的維數(shù)越小越好。激勵(lì)相容指在制度或規(guī)則的設(shè)計(jì)者不了解所有個(gè)人信息的情況下，設(shè)計(jì)者所要掌握的一個(gè)基本原則，就是所制定的機(jī)制能夠給每個(gè)參與者一個(gè)激勵(lì)，使參與者在最大化個(gè)人利益的同時(shí)，也達(dá)到了所制定的目標(biāo)(利奧尼德·赫維茨，斯坦利·特，2009)。舊機(jī)制設(shè)計(jì)理論已經(jīng)成為壟斷定價(jià)、最優(yōu)稅收、契約理論、委托代理理論以及拍賣(mài)理論等諸多領(lǐng)域的研究重點(diǎn)，并且被廣泛地應(yīng)用于規(guī)章或法規(guī)制定、最優(yōu)稅制設(shè)計(jì)、行政管理、民主選舉、社會(huì)制度設(shè)計(jì)等(朱慧，2007)。管理機(jī)制設(shè)計(jì)理論重點(diǎn)研究了權(quán)責(zé)對(duì)等、信息和激勵(lì)問(wèn)題。這三個(gè)問(wèn)題在管理系統(tǒng)中是普遍存在的。合理的權(quán)責(zé)對(duì)等配置、信息運(yùn)行的低成本和激勵(lì)相容性的滿(mǎn)足是一個(gè)可執(zhí)行機(jī)制的必要條件，也是評(píng)價(jià)一個(gè)機(jī)制優(yōu)劣的基本標(biāo)準(zhǔn)(張勤生，汪應(yīng)洛，席酉民，1997)。

依據(jù)機(jī)制設(shè)計(jì)理論，在公共危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建中，為了實(shí)現(xiàn)公共組織安全、穩(wěn)定運(yùn)行這一戰(zhàn)略目標(biāo)，針對(duì)影響組織安全、穩(wěn)定的方方面面，能否并且怎樣設(shè)計(jì)一個(gè)管理機(jī)制，即制定什么樣的法律法則、政策條令、資源配置等規(guī)則以及組織設(shè)計(jì)方式等，對(duì)公共危機(jī)的監(jiān)測(cè)、預(yù)防、預(yù)控、應(yīng)急處理、善后處理、危機(jī)恢復(fù)、激勵(lì)制約等做出合理安排，以阻止危機(jī)爆發(fā)，減少危機(jī)損失，使得公共危機(jī)管理活動(dòng)參與者的個(gè)人利益和設(shè)計(jì)者既定的目標(biāo)一致?；谝陨险J(rèn)識(shí)，構(gòu)建我國(guó)公共危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制的基本內(nèi)容是：運(yùn)用較為規(guī)范的系統(tǒng)方法、情景分析方法、機(jī)制設(shè)計(jì)理論和組織設(shè)計(jì)理論，借鑒國(guó)外公共危機(jī)管理的理論和方法，結(jié)合我國(guó)應(yīng)急管理的實(shí)際情況，從基本理論、法律法規(guī)和組織設(shè)計(jì)三個(gè)方面，構(gòu)建適合我國(guó)公共危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制的一般模式，包括以下6個(gè)子機(jī)制：

(1)公共危機(jī)監(jiān)測(cè)機(jī)制。公共危機(jī)監(jiān)測(cè)指對(duì)可能引起危機(jī)的因素進(jìn)行觀察、分析，確定引發(fā)危機(jī)的程度。公共危機(jī)監(jiān)測(cè)機(jī)制包括：運(yùn)用系統(tǒng)方法發(fā)現(xiàn)可能引起危機(jī)的因素；運(yùn)用情景分析法分析引發(fā)危機(jī)的可能情況。系統(tǒng)方法是社會(huì)科學(xué)研究的基本思維方法和研究方法，可操作化為結(jié)構(gòu)分析方法、動(dòng)態(tài)分析方法(包括時(shí)間或歷史分析方法、動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)分析方法)、功能分析方法、反饋分析方法(王革，2009)。情景分析法(scenario analysis)是向決策者展示未來(lái)發(fā)展的不同情景，迫使他們直面處理不確定性事件，預(yù)估意外事件，提供預(yù)警系統(tǒng)，有效應(yīng)對(duì)未來(lái)發(fā)展中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，或抓住可能機(jī)遇。

(2)公共危機(jī)預(yù)防、預(yù)控機(jī)制。公共危機(jī)預(yù)防、預(yù)控指在常態(tài)狀態(tài)下，或出現(xiàn)危機(jī)征兆的情況下，采取措施，阻止危機(jī)爆發(fā)。預(yù)防、預(yù)控機(jī)制主要是：對(duì)一切可能引起危機(jī)的因素進(jìn)行安全處理；對(duì)一切可能引起危機(jī)的因素進(jìn)行監(jiān)測(cè)，若出現(xiàn)危機(jī)征兆，及時(shí)采取措施，阻止危機(jī)爆發(fā)；運(yùn)用系統(tǒng)方法和情景分析方法制定預(yù)案；建立公共危機(jī)管理評(píng)價(jià)制度。

(3)公共危機(jī)應(yīng)急處理機(jī)制。運(yùn)用系統(tǒng)方法分析公共危機(jī)處理所涉及到的種種因素，針對(duì)不同因素，設(shè)計(jì)不同的應(yīng)急處理措施。主要有啟動(dòng)預(yù)案、危機(jī)處理綜合決策與指揮、危機(jī)控制動(dòng)員、危機(jī)阻斷的種種可能措施、危機(jī)處置協(xié)調(diào)與溝通、危機(jī)處置現(xiàn)場(chǎng)綜合管理、危機(jī)信息發(fā)布等。

(4)公共危機(jī)善后與恢復(fù)機(jī)制。公共危機(jī)的善后管理指公共危機(jī)的緊急情況被控制后，政府及其管理者致力于恢復(fù)工作，盡力將社會(huì)財(cái)產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)秩序和社會(huì)心理恢復(fù)到正常狀態(tài)的過(guò)程。主要包括防止次生、衍生事件或者重新引發(fā)危機(jī)，危機(jī)調(diào)查制度，危機(jī)損失評(píng)估，危機(jī)補(bǔ)償，危機(jī)后的恢復(fù)與重建，危機(jī)后遺癥的處理，危機(jī)帶來(lái)的機(jī)遇識(shí)別，危機(jī)后的學(xué)習(xí)機(jī)制，危機(jī)后的組織變革等。

(5)公共危機(jī)處置中的保障機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)管理的目標(biāo)，在危機(jī)管理過(guò)程中涉及到人、財(cái)、物、信息、技術(shù)、交通運(yùn)輸和公共設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、治安、通信保障等方面，保障機(jī)制就是要通過(guò)有效的組織設(shè)計(jì)，保證資源供給，并合理配置資源。

(6)公共危機(jī)管理的激勵(lì)、制約機(jī)制。公共危機(jī)管理的激勵(lì)、制約機(jī)制是指運(yùn)用機(jī)制設(shè)計(jì)理論，通過(guò)對(duì)公共危機(jī)管理過(guò)程的評(píng)價(jià)，對(duì)公共危機(jī)管理相關(guān)者實(shí)行有效的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。包括危機(jī)管理測(cè)評(píng)、舉報(bào)及對(duì)舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)、問(wèn)責(zé)制等。

以上六個(gè)環(huán)節(jié)、三個(gè)方面構(gòu)成了公共危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制的整合框架。