官 永 彬

(重慶師范大學(xué) 旅游學(xué)院,重慶 400047)

分權(quán)體制下地方政府公共服務(wù)供給能力的區(qū)域差距分析

官 永 彬

(重慶師范大學(xué) 旅游學(xué)院,重慶 400047)

改革開放以來,與經(jīng)濟體制逐漸由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相適應(yīng),我國的財政體制也逐步由集權(quán)型向分權(quán)型演進,同時,這種演進受到垂直的政治管理體制的約束,由此形成了具有經(jīng)濟分權(quán)和政治集權(quán)二維屬性的中國式財政分權(quán)體制,激勵地方政府相互之間圍繞經(jīng)濟增長而展開激烈的財政競爭。其結(jié)果擴大了地方政府間公共服務(wù)供給能力的差距,探究其形成機制和差距問題,籍以實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)的均等化,具有重要理論價值與現(xiàn)實意義。

財政分權(quán);地方政府競爭;公共服務(wù);財政能力

改革開放以來,與經(jīng)濟體制逐漸由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相適應(yīng),我國的財政體制也逐步由集權(quán)型向分權(quán)型演進,地方政府逐漸擁有了更多的財政支出控制權(quán)。這種新的制度安排為地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟提供了重要動力,促進了中國經(jīng)濟的持續(xù)增長與繁榮。但財政分權(quán)體制下過度的財政競爭也導(dǎo)致了教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)供給的區(qū)域差距問題,這主要表現(xiàn)為東部地區(qū)公共服務(wù)水平整體優(yōu)于中西部地區(qū),特別是在教育和醫(yī)療資源方面區(qū)域之間的配置差距較大。就人均教育事業(yè)費而言, 1998年中部、西部為66.99元和80.33元,分別為最高水平東部的29.48%和35.35%。2005年中部、西部為209.25元和250.28元,分別為最高水平東部的54.84%和65.59%,呈擴大趨勢。就人均衛(wèi)生事業(yè)費而言,2005年中西部地區(qū)仍然比較低。中、西部地區(qū)分別為48.99元和74.78元,占最高水平東部地區(qū)的46.29%和70.65%。這將危及我國和諧社會的構(gòu)建與國民經(jīng)濟的穩(wěn)定、健康增長。而公共服務(wù)供給的區(qū)域差距本質(zhì)上反映了地方政府之間供給能力的差異。有鑒于此,本文試圖基于中國轉(zhuǎn)型時期財政分權(quán)與地方政府財政競爭的視角,研究地方政府間財政能力的區(qū)域差異進而探尋出公共服務(wù)供給差距的形成機制。這對于優(yōu)化地方政府的財政競爭行為,提升地方政府公共服務(wù)的供給能力,以此實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)的均等化,具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

一、地方政府間財政競爭與公共服務(wù)供給的文獻述評

在西方經(jīng)濟學(xué)世界里,關(guān)于政府財政競爭思想的最早論述可以追溯到亞當·斯密。他在經(jīng)典著作《國富論》中提出:“土地是不能移動的,而資本則容易移動。土地所有者,必然是其地產(chǎn)所在國的一個公民。資本所有者則不然,他很可說是一個世界公民,他不一定要附著于那一個特定國家。一國如果為了要課以重稅,而多方調(diào)查其財產(chǎn),他就要舍此他適了。他并且會把資本移往任何其他國家,只要那里比較能隨意經(jīng)營事業(yè),或者比較能安逸地享有財富?！盵1](408)從亞當·斯密的論述可以看出,不同國家采取的不同稅收策略必然影響資本要素的流動或空間分布,進而影響到國家財富或收入的創(chuàng)造。由此的邏輯推論是,各國政府為了本國財富的最大化而展開吸引或留駐資本等流動性要素的競爭。顯然,亞當·斯密已開創(chuàng)性地把稅收與政府的競爭緊密聯(lián)系起來,這對理解政府之間的財政競爭提供了一個重要思路。

繼亞當·斯密以后,蒂布特更為明確地從理論上闡述了地方政府財政競爭與公共服務(wù)供給的關(guān)系,提出了“用腳投票”理論或“蒂布特模型”(TieboutMode1)。[2]在嚴格的假設(shè)條件下,蒂布特認為,人們之所以愿意集聚在某個地方政府周圍,是由于他們在各種轄區(qū)之間就地方政府所提供的公共服務(wù)與所征收的稅收之間尋找一種精確組合,使自己的效用達到最大化。當他們在某地發(fā)現(xiàn)這種組合符合自己的效應(yīng)最大化目標時,便會選擇這一區(qū)域定居和工作。而當他們不滿意這一地方政府提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量時,居民就可以采取“用腳投票”的方式,離開這一區(qū)域而選擇公共產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量符合其偏好的區(qū)域來居住。正是這種“用腳投票”的機制,給予了地方政府強烈的激勵,為了吸引更多的居民來投票,同時,避免本區(qū)域有稅收創(chuàng)造能力的居民流失,不同政府之間通過財政工具展開相互競爭,進而使得地方政府改善了公共服務(wù)供給效率和公共服務(wù)質(zhì)量。因此,轄區(qū)政府之間的財政競爭是存在帕累托改進的,它實現(xiàn)了公共服務(wù)與分散的居民偏好之間更好的匹配。從這個意義上說,蒂布特模型的最大貢獻就在于把市場機制引入到公共部門,從而為公共服務(wù)偏好的顯示提供了一種“以足投票”的有效機制。

與此相反的例證是,奧茨認為,稅收競爭的后果可能使地方公共服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效率的產(chǎn)出水平。為了吸引企業(yè)投資而實行低稅率,地方政府可能會維持一個低于邊際收益與邊際成本相等時的支出水平,特別是在那些并不為企業(yè)提供直接利益的項目上。[3](143)布萊克指出,美國各州和地方政府為了吸引企業(yè)入住本轄區(qū),相互之間進行日益激烈的稅收競爭,但積極的稅收競爭削弱了州和地方政府的征稅努力,也使得州和地方稅收結(jié)構(gòu)帶有強烈的累退因素,最終導(dǎo)致地方政府反而無力提供本應(yīng)供給的公共服務(wù)。[4]Crom brugghe和Tu lkens也認為,地方政府間非合作稅收競爭均衡的稅率要低于帕累托意義上的最有效率的稅率,稅率的遞減引起各國稅收的普遍下降,進而降低各國的公共服務(wù)供給水平。[5]上述文獻探討了政府競爭對公共支出整體水平的影響,而對公共支出結(jié)構(gòu)的作用機制研究尚不充分。不過,已有少數(shù)文獻發(fā)現(xiàn),地方政府之間的財政競爭可能扭曲政府支出結(jié)構(gòu),降低社會總福利水平。Keen和M archand的實證研究表明,在資本自由流動而勞動力不可流動的假定下,對于公共支出的結(jié)構(gòu)而言,生產(chǎn)性的公共服務(wù)并不一定供給不足,而僅僅服務(wù)于當?shù)鼐用窀＠墓卜?wù)一定供給不足。[6]Bucovetsky則進一步指出,由于公共基礎(chǔ)設(shè)施投資能夠帶來規(guī)模經(jīng)濟并吸引要素流入,地方政府之間非合作競爭的納什均衡可能是破壞性的,具體表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施的投資不僅在各個地區(qū)是過度的,而且當考慮更多的地區(qū)而不僅僅是兩個地區(qū)時,投資于基礎(chǔ)設(shè)施的地區(qū)也多于最優(yōu)數(shù)量。[7]

我國地方政府財政競爭既有西方政府競爭理論所揭示的一般特征,更有中國轉(zhuǎn)型階段所內(nèi)生的特殊事實。對于中國地方政府間財政競爭關(guān)系的效應(yīng),已有文獻主要側(cè)重于區(qū)域經(jīng)濟增長與地方保護主義,僅有較少文獻考察了財政競爭對公共服務(wù)供給的影響?！吨袊胤秸偁幣c公共服務(wù)融資》課題組認為,地方政府之間的競爭有利于公共服務(wù)融資方式的創(chuàng)新,進而促進地方政府更好地提供公共服務(wù)。[8]岳書敬、曾召友則認為,地方政府競爭有可能導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、惡性競爭及累退效應(yīng),致使地方政府公共服務(wù)的提供受到一定程度的扭曲。[9]喬寶云等的實證結(jié)果同樣表明,人口流動障礙及其地區(qū)性差異導(dǎo)致地方政府行為向追求資本投資與經(jīng)濟增長率的方向轉(zhuǎn)變,導(dǎo)致各地區(qū)激烈的財政競爭并相應(yīng)擠占了義務(wù)教育等外部性較強的準公共服務(wù)性質(zhì)的財政支出。[10]傅勇和張晏則進一步構(gòu)造出財政分權(quán)指標和政府競爭指標,利用1994～2004年的省級面板數(shù)據(jù)進行經(jīng)驗分析,研究結(jié)論也顯示,中國的財政分權(quán)和基于政績考核下的政府競爭,造就了地方公共支出結(jié)構(gòu)“重基本建設(shè)、輕人力資本投入和公共服務(wù)”的明顯扭曲,并且,政府競爭會加劇財政分權(quán)對政府支出結(jié)構(gòu)的扭曲。[11]可見,在中國的轉(zhuǎn)型背景下,政府間的財政競爭對公共服務(wù)供給的影響究竟是正效應(yīng)還是負效應(yīng),國內(nèi)學(xué)者的研究并未取得一致性的結(jié)論。

上述研究在某種程度展示了地方政府間財政競爭與公共服務(wù)供給的關(guān)聯(lián)機制,對于本文的理論與實證研究有一定的指導(dǎo)意義,但仍然需要在以下幾個方面加以拓展。

一是西方主流政府競爭理論受蒂布特模型的影響,一般把要素和居民的自由流動即“用腳投票”機制視為政府競爭的激勵來源,而中國的現(xiàn)實是人口流動受到戶籍制度等約束很難實現(xiàn),尤其是對于缺少勞動技能的農(nóng)村勞動力來說,即使轉(zhuǎn)移到城市務(wù)工,也并沒有被接納為合法的城市居民,當然不可能享受到與城市居民均等的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障等基本公共服務(wù),他們?nèi)匀皇橇鞒龅氐霓r(nóng)民身份。因此,西方的“用腳投票”機制在中國并不存在,中國也沒有出現(xiàn)通過居民與地方政府的雙向選擇而在地理空間上進行類聚的由多個俱樂部式的地方社區(qū)組成的社會,一般說來,居民對公共服務(wù)的偏好和需求并不在地方政府的優(yōu)先考慮范圍內(nèi)。[10]由此也說明,以財政聯(lián)邦主義和完善的市場經(jīng)濟體制為背景的政府競爭理論并不適用于分析中國政府的競爭行為。事實上,政府總是被嵌入到各種約束其行為的制度環(huán)境中,那么,作為政府行為表現(xiàn)之一的財政競爭,其產(chǎn)生機制也應(yīng)從現(xiàn)行制度安排集合中探究根源。所以,不同政治體制和經(jīng)濟制度框架下政府間的財政競爭行為也必然表現(xiàn)出一定的差異性。只有結(jié)合中國財政分權(quán)體制特征,才能深刻揭示出政府財政競爭的形成機制。

二是已有的研究盡管在政府財政競爭對公共服務(wù)供給的影響問題上結(jié)論并不一致,但幾乎都隱含了一個相同假定,即地方政府的財政競爭行為是同質(zhì)的。顯然,這一隱含假定使得已有文獻忽略且并不能對區(qū)域公共服務(wù)供給差距的現(xiàn)象給出合乎邏輯的解釋。由于各轄區(qū)要素稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟基礎(chǔ)的不同,財政分權(quán)框架下各地方政府所受激勵和約束不同,從而表現(xiàn)出差異化的行為方式。[12]有鑒于此,本文假定不同地區(qū)、不同時期的地方政府財政競爭行為具有異質(zhì)性。

三是上述文獻僅重點關(guān)注了政府財政競爭對公共服務(wù)供給效率的影響,而對公共服務(wù)供給的公平性研究不足。實際上,當前我國社會性公共服務(wù)或公共服務(wù)供給失衡的問題比效率問題更為突出和緊迫。近年來,盡管我國地區(qū)間發(fā)展速度差距趨于縮小,但區(qū)域發(fā)展絕對差距仍然較大,不平衡問題仍然十分突出。而且,廣大中西部地區(qū)與東部地區(qū)在城鄉(xiāng)居民收入和消費水平、市場化程度,特別是基礎(chǔ)義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)水平方面的差距也在不斷拉大,這也嚴重制約了我國經(jīng)濟的持續(xù)、健康和穩(wěn)定增長。因此,我們不僅要探究公共服務(wù)的供給效率,更為重要的是,揭示出公共服務(wù)供給差距的特征事實、產(chǎn)生機制以及治理路徑,通過深化財政分權(quán)制度的改革與創(chuàng)新,為我國經(jīng)濟發(fā)展注入持久的動力與活力。

二、財政分權(quán)與地方政府財政競爭的激勵機制

探究地方政府間競爭的激勵機制,是闡釋中國轉(zhuǎn)型時期特有的現(xiàn)象如地方經(jīng)濟增長的高度繁榮、社會發(fā)展的失衡、地方保護主義以及重復(fù)建設(shè)等的關(guān)鍵線索。為此,本文試圖運用新制度經(jīng)濟學(xué)的分析范式,揭示出我國地方政府間競爭的制度機制。諾思認為,制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中的個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準則。[13](201-202)也就是說,理性的個體總是在一定制度框架或環(huán)境的約束和誘導(dǎo)下做出某種行為。從這個層面看,新制度經(jīng)濟學(xué)便為理解人的行為提供了重要的制度邏輯。那么,政治市場上的政府主體與經(jīng)濟市場上的經(jīng)濟主體的行為一樣,總是被嵌入到各種約束其行為的制度環(huán)境中。同時,制度也提供了人類在其中相互影響的框架,使協(xié)作和競爭的關(guān)系得以確定,從而構(gòu)成一個社會,尤其是構(gòu)成一種經(jīng)濟秩序。[13](201-202)所以,作為地方政府之間的競爭行為,其激勵機制也應(yīng)從現(xiàn)行制度安排集合中尋求根源,而現(xiàn)行制度安排中影響地方政府競爭行為最為重要的是轉(zhuǎn)型期特有的財政分權(quán)體制。具體來說,這種制度給追求效用最大化的地方政府提供了兩種強烈的激勵:財政激勵(fiscal incentives)和政治激勵(po litical incen tives)。這就促使地方政府加快推進本轄區(qū)經(jīng)濟增長,以獲取經(jīng)濟增長帶來的財政利益和政治利益,而在資源有限的約束下,必然加劇地方政府之間的競爭。下面將對這兩種激勵的傳導(dǎo)機制和途徑給與系統(tǒng)的理論和經(jīng)驗解釋。

(一)財政分權(quán)體制的演進脈絡(luò)與財政激勵

新制度經(jīng)濟學(xué)認為,制度創(chuàng)新的邏輯起點在于現(xiàn)存制度框架的非均衡,制度供給滿足不了經(jīng)濟、社會發(fā)展對相關(guān)制度的需求,需要打破現(xiàn)有制度框架,修正、完善、供給新制度,才能獲取現(xiàn)存制度框架下不能保障實現(xiàn)的潛在利潤,中國財政分權(quán)體制的變革或創(chuàng)新自然也遵循這一邏輯。目前,財政理論界基于財政分權(quán)的角度把財政體制變革過程劃分為三個階段:一是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”財政體制(1950～1977);二是“財政包干”體制(1978～1993);三是分稅制財政體制(1994年至今)。不管怎樣劃分階段,縱觀我國財政分權(quán)體制發(fā)展變遷的歷史,如何合理劃分中央和地方的財政利益、調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性,始終是我國財政分權(quán)體制改革的核心,也是整個經(jīng)濟和政治體制改革的突破口。特別是始于1994年的分稅制改革使中央政府和地方政府之間的關(guān)系走向制度化和法制化。那這次變革是否強化了地方政府的財政激勵呢?對此,我們嘗試從財政分權(quán)體制變遷脈絡(luò)中所隱含的激勵特征或機制出發(fā),從理論上探討這種強制性的制度變遷對地方政府財政激勵的影響。

為了從根本上規(guī)范中央政府與地方政府之間的財政利益關(guān)系,增加中央可支配收入,中央政府在1994年推行了影響深遠的分稅制改革,當前的財政體制框架也由此基本確定。作為市場經(jīng)濟條件下政府間關(guān)系的承載體,分稅制首先在明確中央政府和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上劃分了各自的財政支出范圍,再進一步根據(jù)事權(quán)和財權(quán)相對應(yīng)的原則,在中央政府和地方政府之間明確財政收入范圍,并建立轉(zhuǎn)移支付制度協(xié)調(diào)各級地方政府間的關(guān)系。分稅制改革顯著扭轉(zhuǎn)了自改革開放以來“兩個比重”即國家財政收入占GDP的比重和中央財政收入占國家財政預(yù)算總收入的比重下降的趨勢,分別從改革前1993年的12.6%和22%提升至2004年的19.3%和55%(見圖1和下頁圖2),說明本次分稅制改革有效緩解了中央政府的財政壓力。

圖1 改革開放后國家財政收入和支出占GDP比重的變化趨勢(1980～2004)

但是,隨著財政收入向中央政府的集中,地方政府財政收入占國家財政預(yù)算總收入的比重明顯削減,從改革前的70%以上降為改革后的50%以下(見圖2),表明始于1994年的分稅制改革改變了中央政府與地方政府的財政收入分配格局。那么,是否可以據(jù)此推斷分稅制改革降低了財政分權(quán)的程度,并弱化了對地方政府的財政激勵呢?對此問題作出正確回答的關(guān)鍵是如何選擇財政分權(quán)程度的度量指標,是采取收入分權(quán)還是支出分權(quán)?是采取總量數(shù)據(jù)計算分權(quán)還是人均數(shù)據(jù)計算分權(quán)?不同的選擇可能給出截然不同的結(jié)論。已有文獻比較有代表性的財政分權(quán)指標是人均地方財政支出占人均中央財政支出的份額,所以,本文也選取該指標對分稅制改革前后兩個階段財政分權(quán)的程度加以分析。為消除轉(zhuǎn)移支付的影響,地方政府的財政支出運用省、直轄市和自治區(qū)的預(yù)算內(nèi)本級財政支出,鑒于計算口徑的一致性,中央政府的財政支出也為預(yù)算內(nèi)本級財政支出。表1顯示了分稅制改革前后財政分權(quán)程度的變化。1994年分稅制改革以來人均地方本級財政支出占人均中央本級財政支出份額的平均值為3.09,明顯高于分稅制改革前1982～1993年間的平均值2.79,意味著1994年稅制改革并不是降低而是提高了財政分權(quán)化程度。

圖2 中央和地方財政收入占國家財政預(yù)算總收入比重的變化趨勢(1980～2004)

表1 分稅制改革前后財政分權(quán)程度

(二)中國式分權(quán)體制的特殊屬性與政治激勵

在多數(shù)情況下,無論是發(fā)達國家(如美國),還是發(fā)展中國家(如印度、玻利維亞),抑或是轉(zhuǎn)軌國家(如俄羅斯),與財政分權(quán)相伴隨的是政治上的聯(lián)邦主義,而中國卻是在垂直的政治管理體制下,演繹出的財政聯(lián)邦主義。[11]所以,中國式財政分權(quán)體制的特有屬性是政治上的中央集權(quán)或者說政治體制安排實行單一制。與此相對應(yīng),政治聯(lián)邦主義地方政府的激勵和約束主要來源于當?shù)剌爡^(qū)的居民和市場主體,而中國則更多的來自于中央政府。因為中央政府是地方政府執(zhí)政效果的考核者,決定了地方政府官員在政治市場上是否可以晉升,盡管當?shù)鼐用窈褪袌鲋黧w可以通過人大會行使自己的權(quán)力來間接影響地方政府。正如新制度經(jīng)濟學(xué)所強調(diào)的,人們的行為受到他們所面臨的制度環(huán)境的塑造和制約,在現(xiàn)行的政府治理體制中,中央政府對地方政府的考評制度將決定地方政府的目標函數(shù)和行為方式。

改革開放以來,為了適應(yīng)促進地方經(jīng)濟增長進而推動全國經(jīng)濟發(fā)展的要求,中央政府對地方政府官員的選拔和晉升的標準由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期的政治績效為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟績效為主,而經(jīng)濟績效考核指標的核心是地方GDP增長的速度和規(guī)模,由此使得地方政府官員的職位晉升與本地經(jīng)濟發(fā)展績效直接掛鉤。固然,經(jīng)濟指標并不能完全反映地方政府的公共管理水平,那為何中央政府會選擇這種指標呢?一個合乎邏輯的理論解釋是,由于地方政府對當?shù)厍闆r更了解,相對于中央政府,地方政府就具有私人信息,從而出現(xiàn)隱瞞甚至欺騙等現(xiàn)象,給中央政府考核帶來困難。[14]此外,選用具體可量化的指標進行績效評價比那些難以量化、受主觀因素影響的指標更能節(jié)約交易成本?；谝陨蟽蓚€因素,中央政府考核地方政府的現(xiàn)實選擇就是經(jīng)濟指標,通過以經(jīng)濟增長為核心的經(jīng)濟指標間接傳遞中央的政治意圖。

更進一步地,政治激勵對我國地方政府行為取向的影響是什么?從代理經(jīng)濟學(xué)的角度看,中央政府和地方政府之間的關(guān)系屬于典型的委托代理關(guān)系,且地方政府面臨的任務(wù)是多重的。對于多任務(wù)的激勵機制問題,霍姆斯特羅姆和米爾格羅姆作了全面的分析。他們認為,僅僅研究代理人一項活動的特征,無法正確推斷出對該項活動的恰當激勵,事實上,現(xiàn)實中的代理人往往從事多項任務(wù),或者即使一項任務(wù)也涉及多個維度,因此,激勵需要考慮多任務(wù)之間的替代和互補關(guān)系。[15]也就是說,當對任務(wù)集合中的某項任務(wù)強化激勵時,必將減少其他替代任務(wù)的努力水平。對于中央政府代理人的地方政府,承擔了發(fā)展地方經(jīng)濟、維護社會穩(wěn)定以及提供公共服務(wù)等多項任務(wù),在現(xiàn)行績效考評制度的激勵下,追求晉升最大化的地方政府會非常理性地把其所有的努力投向能獲得高額回報(政治利益)的任務(wù)中,亦即加快地方經(jīng)濟發(fā)展,以此向中央政府傳遞出更為明顯的政績信號。這就意味著,以經(jīng)濟增長為核心的考核制度構(gòu)成了地方政府推動本地區(qū)發(fā)展的又一強大動力。

三、地方政府間財政競爭與公共服務(wù)供給能力的區(qū)域差距

地方政府加快經(jīng)濟增長需要大量的資源,在國有資本和私人資本面臨流動性約束的情況下,地方政府間標尺競爭的重要策略就是競相吸引外商直接投資(FD I)。這種競爭既包括稅收競爭,也包括支出競爭。正是中國式分權(quán)體制提供的雙重激勵所誘發(fā)出的地方政府間競爭,才在轉(zhuǎn)型中的大國引發(fā)了地方政府間公共服務(wù)供給能力的差異,進而導(dǎo)致公共服務(wù)供給差距的不斷擴大。由于公共服務(wù)供給能力是財政收入能力與財政支出能力共同作用的結(jié)果,我們將分別考察地方政府財政競爭對財政收入能力以及財政支出能力的影響。

圖3(下頁)顯示了分稅制改革前后省際間人均財政收入差異的變化趨勢。從中可以看出,在財政包干體制期間(1980～1993),省際間人均財政收入變異系數(shù)從1980年的2.03降為1993年的0.93,總體呈現(xiàn)出持續(xù)的下降趨勢,說明改革開放初期省際間財政收入的差異較大。財政包干體制的推行,賦予了地方政府收入的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán),省際間財政收入的差異逐漸縮小。但在分稅制改革后,省際間人均財政收入變異系數(shù)不斷擴大,從1994年的1.01升至2006年的1.26,特別是在2001年之后基本保持在1.3左右。其中的原因是,分稅制改革以來,伴隨著市場經(jīng)濟體制改革目標的正式確立,外資的流動性逐步增強,資本偏好的地方政府為吸引外資而展開的財政競爭也逐漸升級。在稅收競爭方面,經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)的經(jīng)濟規(guī)模、市場化程度以及產(chǎn)業(yè)集聚水平不及經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū),此外,在吸引外商投資企業(yè)的類型上也與發(fā)達地區(qū)不同,欠發(fā)達地區(qū)不得不更多地依賴稅收優(yōu)惠途徑吸引外資;而發(fā)達地區(qū)憑借其在資本市場上的相對壟斷勢力,可以保持相對較高的稅率,同時,積極改善公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,采取與欠發(fā)達地區(qū)差異化的策略參與引資競爭。競爭均衡的結(jié)果使發(fā)達地區(qū)獲得了更多的財政資源,欠發(fā)達地區(qū)的財政收入?yún)s在相對減少,最終導(dǎo)致兩個地區(qū)的財政收入差距不斷拉大,省際間人均財政收入變異系數(shù)擴大的事實無疑充分印證了這一點。

從我國財政分權(quán)體制演變的脈絡(luò)看,盡管中央政府與地方政府之間的財政關(guān)系經(jīng)歷了多次變革,在財政收入的分配方面也取得了一定進展,但在財政支出責任的分配方面卻始終沒有多大改變,尤其是在分稅制改革中,財政收入劃分進行了重大調(diào)整,而財政支出上依然維持了原有格局,亦即支出責任或事權(quán)主要由地方政府承擔,而中央政府主要從事國防等公共物品的供給與轉(zhuǎn)移支付等職責。但這還不足以解釋分稅制改革后各級地方政府財政支出總體水平不斷增長的現(xiàn)象,更為深層次的原因,需要探究分權(quán)體制下地方政府間的支出競爭行為。值得注意的是,憲法和相關(guān)法律僅僅是對各級政府的事權(quán)作了原則性的規(guī)定,并沒有對各級政府的具體支出責任作出清晰的界定,這造成支出責任的實際分配方面各級政府沒有明顯的差別。同時,由于缺乏法律的明確規(guī)定,又勢必使地方政府在財政支出方面擁有更大的選擇性執(zhí)行空間。兼之分稅制改革后,中央政府賦予了地方政府廣泛的資源配置權(quán)力。這兩個因素為地方政府間的支出競爭創(chuàng)造了重要的條件。在此基礎(chǔ)上,無論是欠發(fā)達地區(qū)抑或發(fā)達地區(qū)都充分運用了這些權(quán)力或條件,并不斷進行執(zhí)行層面的創(chuàng)新,提高財政支出的總體水平,積極參與到吸引外商投資企業(yè)的財政競爭中?？梢灶A(yù)見,地方政府之間的支出競爭比之稅收競爭更為激烈。圖3顯示了分稅制改革前后省際間人均財政收入差異的變化趨勢。從中可以看出,分稅制改革前,省際間人均財政支出變異系數(shù)雖有個別年份向上波動,但整體上呈現(xiàn)出緩慢下降的態(tài)勢,且基本維持在0.5至0.6區(qū)間。分稅制改革后,省際間人均財政支出變異系數(shù)整體上略有上升,在1997年達到0.87,此后出現(xiàn)下滑趨勢,其中個別年份(2002～2004)存在緩慢上升,但下滑趨勢的整體格局沒有改變?？偟膩碚f,無論是分稅制改革前還是分稅制改革后,省際間人均財政支出差距的變化都不大,遠遠低于省際間人均財政收入的變異水平,說明地方政府間為吸引外資而引發(fā)的支出競爭異常激烈,這與我們的推論是一致的。

圖3 省際間人均財政收入與人均財政支出的變異系數(shù)

總的來說,省際間人均財政收入變異系數(shù)的擴大,反映出地區(qū)財政收入差距的拉大以及稅收競爭策略的地區(qū)差異;而省際間人均財政支出變異系數(shù)的縮小,則反映出地區(qū)財政支出差距的減小以及財政支出總量水平具有一定的趨同性。這將對地方尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)或省份的財政能力產(chǎn)生重要的影響。具體來看,在吸引外商投資企業(yè)的稅收競爭中,欠發(fā)達地區(qū)受地方經(jīng)濟規(guī)模、市場化程度、產(chǎn)業(yè)集聚水平以及外資類型等影響,競相選擇了稅收優(yōu)惠策略,實則降低了外商投資企業(yè)所支付的有效稅率,進而引起地方財政收入的普遍下降;盡管欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟規(guī)模不及發(fā)達地區(qū),但為了本轄區(qū)資本的積累,欠發(fā)達地區(qū)紛紛以中央政府所賦予的廣泛的資源配置權(quán)力為基礎(chǔ),積極參與到吸引外資的支出競爭中,隨著地方政府間支出競爭的日益激化,欠發(fā)達地區(qū)所背負的財政支出負擔也因此不斷加重。財政收支的雙重作用將使欠發(fā)達地區(qū)的財政缺口進一步擴大,嚴重削弱欠發(fā)達地區(qū)的財政能力,硬化其預(yù)算約束,最終導(dǎo)致地方政府反而無力提供本應(yīng)供給的公共服務(wù)。對于經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)來說,假如面臨與欠發(fā)達地區(qū)同等的財政支出壓力,發(fā)達地區(qū)也可以依托其在資本市場上的相對壟斷勢力而保持相對較高的稅率,并積極改善公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,在稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)上采取與欠發(fā)達地區(qū)差異化的策略參與引資競爭,這樣就充分保證了發(fā)達地區(qū)在競爭外來投資中擁有相對優(yōu)勢,持續(xù)獲取較為充足的稅源,財政能力也將遠大于欠發(fā)達地區(qū),這為公共服務(wù)的有效供給奠定了堅實的財政基礎(chǔ)。因此,轉(zhuǎn)型時期地方政府間日益激化的財政競爭不斷擴大了地區(qū)之間的公共服務(wù)供給能力差距,使初始財政就相對脆弱的欠發(fā)達地區(qū)進一步陷入財政的困境,在地方公共服務(wù)的供給上更是捉襟見肘。

四、研究結(jié)論與政策含義

改革開放以來,與經(jīng)濟體制逐漸由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相適應(yīng),我國的財政體制也逐步由集權(quán)型向分權(quán)型演進,可以說,財政分權(quán)是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。這種財政分權(quán)制度使得地方政府從此享有一定的受制度保障的財政收入剩余索取權(quán)和財政支出控制權(quán),客觀上承認了各個地方政府相對獨立的經(jīng)濟主體地位,對各個地方政府產(chǎn)生了強烈的財政競爭激勵。但我國在經(jīng)濟領(lǐng)域分權(quán)的同時保持了政治領(lǐng)域的集權(quán),中央政府對地方政府官員的考核、晉升具有絕對的權(quán)威,在現(xiàn)行以經(jīng)濟績效為核心的考核機制下,地方政府為實現(xiàn)晉升或政治利益最大化而相互競賽。因此,中國式財政分權(quán)體制具有經(jīng)濟分權(quán)和政治集權(quán)的二元結(jié)構(gòu)特征,賦予了地方政府特有的雙重激勵即財政激勵和政治激勵,共同促使地方政府推進本地區(qū)經(jīng)濟增長以獲取潛在的經(jīng)濟利益和政治利益,而加快經(jīng)濟增長需要大量的資源,在資源稀缺的條件下,就會迫使地方政府相互之間圍繞流動性較強的外商直接投資展開激烈的競爭。當前,正是中國式分權(quán)體制提供的雙重激勵所誘發(fā)出的地方政府間的過度競爭,在轉(zhuǎn)型中的大國引發(fā)了區(qū)域之間供給能力的差異進而導(dǎo)致公共服務(wù)供給的區(qū)域差距。本文的政策意蘊就在于,試圖從根本上化解上述問題,關(guān)鍵是變革激勵與約束地方政府競爭行為的制度安排,其中最為重要的就是變革支撐中國式財政分權(quán)體制的基礎(chǔ)制度,亦即重塑公共財政制度,建設(shè)公共服務(wù)型政府,構(gòu)造以均等化為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付制度等,提升經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政能力,從制度層面營造地方政府間協(xié)調(diào)有序的競爭秩序。

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F121

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1673-0429(2010)04—0106—08

2010—02—27

官永彬(1978—),男,重慶璧山人,重慶師范大學(xué)旅游學(xué)院講師,主要從事公共經(jīng)濟學(xué)及制度經(jīng)濟學(xué)的研究。