構(gòu)建《預(yù)算法》修訂基本框架指導(dǎo)思想探析

劉小川

(上海財經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟與管理學(xué)院,上海 200433)

《中華人民共和國預(yù)算法》頒布迄今15年來,我國社會主義市場經(jīng)濟得到了進(jìn)一步發(fā)展,政府的治理觀念也有了很大轉(zhuǎn)變,對《預(yù)算法》的修訂迫在眉睫。

一、《預(yù)算法》修訂指導(dǎo)思想概述

《預(yù)算法》修訂的指導(dǎo)思想,即是要求明確《預(yù)算法》根本上解決什么問題和如何解決及協(xié)調(diào)這些問題。

客觀而言,關(guān)于我國《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)解決什么層次和深度的問題,無外乎存在兩種觀點。第一種觀點認(rèn)為,《預(yù)算法》即《預(yù)算收支法》,只需要將預(yù)算收支分類和相互之間的關(guān)系進(jìn)行清晰規(guī)范即可,沒有必要將與預(yù)算有關(guān)的其他宏觀問題納入其中。在此指導(dǎo)思想下,預(yù)算主體應(yīng)局限于政府行政機構(gòu),預(yù)算收支應(yīng)以行政性的規(guī)范收支為主,預(yù)算管理與監(jiān)督應(yīng)主要圍繞預(yù)算收入與支出的活動過程展開。第二種觀點認(rèn)為,我國的《預(yù)算法》不僅要對預(yù)算收支規(guī)范,而且承擔(dān)有財政管理和履行政府職能的規(guī)范功效。在此指導(dǎo)思想下,預(yù)算主體包括政府行政機構(gòu)及事業(yè)單位甚至國有企業(yè)單位,預(yù)算收支應(yīng)包括所有政府預(yù)算內(nèi)外收支,預(yù)算管理與監(jiān)督的范圍將擴大至各預(yù)算部門的行政與經(jīng)營活動。

鑒于中國的國情與實際,我國《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)在較廣范圍與較深層面上,對公共預(yù)算行為以及政府職能實施發(fā)揮其主要作用。基于此認(rèn)識,要站在宏觀高度審視我國《預(yù)算法》修訂的基本框架結(jié)構(gòu),在此基礎(chǔ)上明確修法的指導(dǎo)思想。其一,要明確《預(yù)算法》的基本定位,認(rèn)識《預(yù)算法》的功能范圍;其二,要清晰《預(yù)算法》的目的,即明確《預(yù)算法》不僅是規(guī)范預(yù)算收支的法規(guī),而且也是指導(dǎo)財政管理與政府職能的法規(guī);其三,需要《預(yù)算法》正確制定預(yù)算原則,以履行預(yù)算管理職能;其四,要科學(xué)界定《預(yù)算法》在相關(guān)法律體系中的地位,充分而有效地發(fā)揮其作用。

二、《預(yù)算法》的基本定位

一般而言,保持一個國家良性的財政運行需要具備以下幾方面基本制度:第一,完善與合理的財政體制,以規(guī)范各級財政之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系;第二,符合國情的相關(guān)法律體系,以保障財政行為的有序和協(xié)調(diào);第三,全面并規(guī)范的財政管理制度,以便提高財政資金的使用效率以及政府科學(xué)管理的水平;第四,可行且有效的政府收支預(yù)算制度,以指導(dǎo)政府各部門及單位的財政活動。從政府預(yù)算的角度而言,前三項內(nèi)容是指政府預(yù)算的宏觀層面問題,一般歸類于財政基本法之列;第四項內(nèi)容特指政府預(yù)算的微觀層面問題,一般歸類于財政專門法之列。因此,根據(jù)我國《預(yù)算法》在不同層面所起的現(xiàn)實作用定位,將確定《預(yù)算法》修訂框架的指導(dǎo)思想。

從世界各國的《預(yù)算法》定位思路情況看,大致有兩種模式,即多維預(yù)算體系模式和獨立預(yù)算體系模式?！岸嗑S預(yù)算模式”是將預(yù)算宏觀問題與具體政府收支分別列入各專門法規(guī)之中。法國將預(yù)算的綜合管理問題列入《憲法》、《財政法》以及《財政組織法》,而預(yù)算收支問題列入《預(yù)算法案》。韓國也是實行多維預(yù)算模式,《憲法》和《國會法》負(fù)責(zé)有關(guān)預(yù)算權(quán)配置等的原則性規(guī)定,而《預(yù)算會計法》是關(guān)于預(yù)算制度的專門法律,形成韓國預(yù)算程序的直接法律依據(jù)?！蔼毩㈩A(yù)算體系模式”是由某一獨立法規(guī)囊括預(yù)算宏、微觀問題于一體的情形。俄羅斯的《聯(lián)邦預(yù)算法典》基本屬于獨立預(yù)算體系,該法中不僅包括了政府一般性預(yù)算收支及預(yù)算編制與執(zhí)行,而且還含有預(yù)算體制與預(yù)算管理原則等宏觀問題。具有類似特征的還有波蘭的《公共財政法》,該法概括了財政組織體系、財政管理原則以及財政透明度等宏觀問題,而且同時將預(yù)算的程序性工作列入其中。顯然,前一種模式更能體現(xiàn)對政府預(yù)算多層次管理的客觀要求,多數(shù)在法制較健全的國家運用;后一種模式體現(xiàn)的是對政府預(yù)算的綜合管理,主要應(yīng)用于法制不甚健全的國家。

從我國現(xiàn)行《預(yù)算法》的內(nèi)容構(gòu)架觀察,主要是對預(yù)算一般程序的法律規(guī)定,而有關(guān)預(yù)算的宏觀管理等問題大多散見于層次不等的行政規(guī)章之中,所以均不屬于前述的二種模式。我國的《預(yù)算法》修訂從何角度切入定位是關(guān)系到優(yōu)化預(yù)算管理及運行的重大問題。

根據(jù)現(xiàn)行法律環(huán)境,采用“獨立預(yù)算體系模式”較符合我國的基本國情。由于我國的《憲法》沒有對財政制度和預(yù)算過程的內(nèi)容設(shè)專節(jié)進(jìn)行規(guī)范,而是以分散條款的形式在憲法各部分予以規(guī)定,且鮮見有關(guān)財政和預(yù)算等宏觀問題的闡述。再加之我國沒有《財政基本法》,有關(guān)預(yù)算體制、預(yù)算管理制度、預(yù)算組織體系以及指導(dǎo)預(yù)算活動與管理原則等關(guān)系重大的問題,無法得到統(tǒng)一而有效的法律層面表達(dá),因此專門規(guī)范預(yù)算收支的《預(yù)算法》因缺乏其基礎(chǔ)和宏觀的法律指導(dǎo),必將嚴(yán)重影響《預(yù)算法》的實施效果。當(dāng)然,我們可以通過制定《財政基本法》或相關(guān)的《財政體制法》、《預(yù)算組織法》等法規(guī),奠定專門《預(yù)算法》的基礎(chǔ)。由于我國仍處在市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期,財政體制的局部調(diào)整在所難免,行政管理體制也正處于磨合期階段,不可能在較短的時間內(nèi)建立起一個較完整、較穩(wěn)定的體制系統(tǒng)。因此現(xiàn)實的選擇是:擴大現(xiàn)行《預(yù)算法》的框架,將有關(guān)預(yù)算的宏觀問題列入其中,即賦予其財政基本法的部分地位。

鑒于以上分析,建議我國《預(yù)算法》要增加三個方面的框架內(nèi)容。第一,增加“預(yù)算體制”一章。將現(xiàn)行《預(yù)算法》第二章預(yù)算管理中的部分條款與新增條款組成該章。首先認(rèn)定分稅制是我國預(yù)算體制的基本形式,其次原則確定稅權(quán)與財權(quán)的劃分方式,最后明確轉(zhuǎn)移支付的制度框架與方法形式。第二,在“總則”中增加預(yù)算管理的原則內(nèi)容。預(yù)算管理原則不僅是預(yù)算法修訂文本的指導(dǎo)思想,而且是財政基本法理論支撐的體現(xiàn)。第三,在相關(guān)章節(jié)中增加有關(guān)財政政策的內(nèi)容。為體現(xiàn)預(yù)算民主的精神,增加“預(yù)算信息公開透明政策”;為提高預(yù)算管理水平,增加“預(yù)算績效評價及考核政策”。

三、預(yù)算管理原則的確立

1951年中央人民政府政務(wù)院頒布了《預(yù)算決算暫行條例》,這是我國建國后的第一個預(yù)算管理法規(guī)。1991年國務(wù)院發(fā)布了《國家預(yù)算管理條例》,這個條例反映了我國財政體制改革的成果。1994年第八屆全國人大第二次會議通過了《預(yù)算法》,1995年國務(wù)院發(fā)布了《預(yù)算法實施條例》。從《預(yù)算法》及其《實施條例》施行10多年的情況來看,該法存在諸多不完善之處。究其原因,雖然是多方面的,但與現(xiàn)行《預(yù)算法》重程序輕管理的思路不無關(guān)系,結(jié)果導(dǎo)致我國預(yù)算管理原則的長期缺位。因此,要完善我國預(yù)算法律體系,彰顯預(yù)算的宏觀層面管理功能,必須科學(xué)地、合理地將預(yù)算管理原則在《預(yù)算法》中清晰地表示出來。無論是采用“多維預(yù)算體系模式”還是“獨立預(yù)算體系模式”的國家,大多在相關(guān)法律中列有預(yù)算原則或預(yù)算準(zhǔn)則等內(nèi)容。德國的《財政基本法》中規(guī)定的基本原則主要有:(1)完整性和統(tǒng)一性原則,即不允許任何預(yù)算以外的支出,除了國有企業(yè)和國家的特別基金外,任何機關(guān)不得有特別預(yù)算;(2)收支平衡原則,即預(yù)算支出必須與預(yù)算收入相等;(3)年度有效性原則,即政府預(yù)算是一個年度的財政收支計劃,多年的財政計劃必須分解為年度計劃;(4)提前性原則,即財政預(yù)算必須在財政年度開始前提出并且得到及時的批準(zhǔn);(5)禁止法規(guī)超載原則,即在年度政府預(yù)算中僅考慮與年度收支有關(guān)的預(yù)算,其他均不予考慮。國外的預(yù)算原則比較具體,具有較強的可操作性,可供我們借鑒。但是由于我國的預(yù)算法律體系不健全,預(yù)算管理的原則宜粗不宜細(xì)。

因此在《預(yù)算法》的“總則”中,有必要增加一項新條款,即要求政府預(yù)算活動應(yīng)當(dāng)遵循“統(tǒng)一、完整、真實、公開和績效”的原則。“統(tǒng)一原則”是指預(yù)算管理體制、管理方式、管理程序以及預(yù)算相關(guān)法規(guī)等方面的統(tǒng)一部署和管理;“完整原則”是指預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算資料的完整;“真實原則”是指預(yù)算數(shù)據(jù)來源的科學(xué)可靠、真實可信;“公開原則”是指預(yù)算管理的制度公開、預(yù)算管理的結(jié)果公開;“績效原則”是指預(yù)算管理要以績效思想貫徹始終。由于我國政體性質(zhì)所決定,預(yù)算形式及級次均應(yīng)統(tǒng)一,因此統(tǒng)一原則必然構(gòu)成首要原則,其他原則的次序基本是按照我國的實際國情及操作的難易程度依次進(jìn)行排序。

四、預(yù)算體系涵蓋范圍及其定性

我國現(xiàn)行預(yù)算的體系框架,名義上是寬口徑可實際上是窄口徑,因此存在三個問題值得重視:第一,我國采用的復(fù)式預(yù)算(經(jīng)常性和建設(shè)性預(yù)算)僅僅在國家預(yù)算中得以體現(xiàn),中央預(yù)算及地方預(yù)算仍是采用單式預(yù)算;第二,現(xiàn)行的各級、各類預(yù)算模式所涵蓋的收支范圍不完整,沒有全面反映出各級政府的所有收支行為;第三,我國的各級預(yù)算管理職能,沒有得到有效應(yīng)用,更談不上發(fā)揮。

《預(yù)算法》的主要框架內(nèi)容是規(guī)定預(yù)算形式及預(yù)算收支的劃分。由于我國《預(yù)算法》的寬口徑特點,所以預(yù)算法范圍除包括預(yù)算收支外,還要涵蓋預(yù)算管理的相關(guān)內(nèi)容。預(yù)算管理是通過不同的預(yù)算形式實施的,需要采用復(fù)式預(yù)算模式;不同的預(yù)算形式又是由其預(yù)算收支具體構(gòu)造的,需要合理的、科學(xué)的預(yù)算收支劃分。因此,《預(yù)算法》修訂要明確以收支劃分為主、兼顧預(yù)算管理的目標(biāo),更重要的是厘清各預(yù)算形式之間的預(yù)算收支關(guān)系。

根據(jù)我國《預(yù)算法》所應(yīng)履行的社會經(jīng)濟管理職責(zé),其預(yù)算管理目標(biāo)包括基礎(chǔ)管理和專項管理兩個方面。從橫向管理的角度而言,預(yù)算體系分別由一般政府預(yù)算和專項政府預(yù)算組成。一般政府預(yù)算是維持政府基本運行職能的預(yù)算,涵蓋所有政府部門的稅收及非稅收入以及其支出,該收支劃分范圍的表述必須完整納入《預(yù)算法》之中。專項政府預(yù)算是履行政府宏觀管理職能的預(yù)算,包括國有資本金預(yù)算、社會保障預(yù)算和政府債務(wù)預(yù)算等。各單項預(yù)算原則上須具有各自獨立的收入來源以及支出做到?？顚Ｓ?但其收支范圍不必在《預(yù)算法》中體現(xiàn),可以通過人大授權(quán)中央政府制定各預(yù)算的收支劃分范圍。當(dāng)然上述各預(yù)算收支之間的關(guān)系,需要由《預(yù)算法》給出原則性界定。政府專項預(yù)算則應(yīng)按照項目的特點,原則上不可以相互劃轉(zhuǎn),尤其是社?；痤A(yù)算,可以適當(dāng)接受其他預(yù)算的轉(zhuǎn)入,但絕對不能轉(zhuǎn)出;國有資本金預(yù)算的合適利潤可以轉(zhuǎn)入政府一般預(yù)算的,若遇重大不可抗拒危機及政策性原因,可以有償接受財政資金(應(yīng)當(dāng)屬于債務(wù)資金),一般政府預(yù)算的結(jié)余可以適當(dāng)補充國有資本金預(yù)算的缺口;其債務(wù)預(yù)算的收支應(yīng)當(dāng)封閉運行,與其他預(yù)算資金的關(guān)聯(lián)主要體現(xiàn)于其資金的運用方面,即可以成為除政府一般預(yù)算之外的其他預(yù)算的資金來源。

從預(yù)算管理的縱向角度而言,應(yīng)當(dāng)在體現(xiàn)高度的統(tǒng)一性的同時,兼顧到預(yù)算體系的完整性。由中央政府預(yù)算和地方政府預(yù)算組成國家預(yù)算。中央政府預(yù)算由中央各部門預(yù)算和中央各直屬單位預(yù)算組成,中央各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成。地方政府預(yù)算由各省、自治區(qū)、直轄市總預(yù)算組成。地方各級總預(yù)算由本級政府預(yù)算和匯總的下一級總預(yù)算組成;下一級只有本級預(yù)算的,下一級總預(yù)算即指下一級的本級預(yù)算。沒有下一級預(yù)算的,總預(yù)算即指本級預(yù)算。各地方本級預(yù)算由地方各部門預(yù)算和地方各單位預(yù)算組成,地方各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成。逐級匯總的國家預(yù)算的收支結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照《預(yù)算法》所規(guī)定的一般政府預(yù)算收支分類標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計。根據(jù)全口徑預(yù)算管理的要求,將部門和單位預(yù)算分為二類,分別按照不同的收支分類標(biāo)準(zhǔn)編制。對于政府行政部門和單位,應(yīng)按照一般政府預(yù)算的收支分類標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算;對于事業(yè)部門單位以及社會團(tuán)體,應(yīng)按照專項政府預(yù)算的收支分類標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算。因此通過《預(yù)算法》理順預(yù)算體系關(guān)系,有利于最終形成我國預(yù)算的全覆蓋管理模式。

五、預(yù)算法律體系建設(shè)

在中國向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中,一直以“摸著石頭過河”的態(tài)度進(jìn)行制度和法律建設(shè)。體現(xiàn)在預(yù)算法律建設(shè)方面,就是根據(jù)現(xiàn)實的需要,按照“先易后難”、“宜粗不宜細(xì)”的方式出臺一系列法律和管理規(guī)定,如《預(yù)算法》、《預(yù)算法實施條例》、《預(yù)算外資金管理實施辦法》等等。這種做法在早期的經(jīng)濟體制改革中基本是適應(yīng)中國現(xiàn)實情況的。但從我國改革開放三十年后的現(xiàn)狀來看,預(yù)算法律體系嚴(yán)重缺失,未能構(gòu)成一個完整的、合理的預(yù)算法律體系。

我國《憲法》中對一些預(yù)算權(quán)的規(guī)定只以分散條款出現(xiàn),沒有起到對預(yù)算管理的法律統(tǒng)領(lǐng)作用。在法律階位方面,我國的二級法律的數(shù)量要多于一級法律,不僅沒有一級法律的指導(dǎo)與支撐作用,而且在實踐中削弱了二級預(yù)算法律的效果。在預(yù)算的專項法律方面,由于我國的立法層次偏低,影響到執(zhí)法的有效性。在《預(yù)算法》相關(guān)法律配套方面,存在與《預(yù)算法》相關(guān)的配套法律不足的問題,甚至出現(xiàn)法律上下階位的本末倒置及矛盾現(xiàn)象。

隨著中國市場經(jīng)濟的逐漸成熟,預(yù)算權(quán)如何在各權(quán)力主體、各機構(gòu)之間進(jìn)行配置以及預(yù)算制度如何完善等問題,不能指望一部《預(yù)算法》全部解決,而應(yīng)建立一套既適應(yīng)中國國情又符合法律規(guī)律的法律體系予以規(guī)范。因此《預(yù)算法》的修訂應(yīng)該按照體系化的要求來進(jìn)行,力求圍繞《預(yù)算法》構(gòu)建起一個相對完整、合理的預(yù)算法律體系。

如果明確我國《預(yù)算法》的財政基本法地位,那么預(yù)算法律體系應(yīng)當(dāng)由四個層次的法律構(gòu)建,即憲法層次、一級法律層次、二級法律層次和相關(guān)法律層次。

(1)憲法層次。包括《憲法》中的有關(guān)預(yù)算權(quán)配置、相關(guān)機構(gòu)設(shè)置與預(yù)算程序制度的相關(guān)法律條文。該層次還應(yīng)包括一些具有較高約束效力的法律,如《行政組織法》等,或者按憲法慣例對預(yù)算權(quán)的種種制度規(guī)定。

(2)一級法律層次。該法律層次是由立法機關(guān)頒布的一系列與預(yù)算直接相關(guān)的法律,既是憲法性法律的具體化,同時也是預(yù)算過程中的重要法律。主要包括:《預(yù)算法》以及《審計法》、《政府采購法》、《轉(zhuǎn)移支付法》、《稅收征收管理法》等。

(3)二級法律層次。該法律層次包含兩個部分:一是針對實際預(yù)算編制和執(zhí)行過程的、具有可實際操作性質(zhì)的預(yù)算行政法規(guī)和規(guī)章;二是用以指導(dǎo)內(nèi)部預(yù)算審批、監(jiān)督過程的法律規(guī)則。屬于二級法律層次的基本法有:《預(yù)算法實施條例》、《關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》、《國務(wù)院關(guān)于貫徹落實〈全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定〉的通知》等。屬于二級法律層次的專項法有:《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計暫行條例》、《中央預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督暫行辦法》、《國務(wù)院關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》、《中華人民共和國審計法實施條例》、《中華人民共和國政府信息公開條例》等。

(4)相關(guān)法律層次。凡涉及政府預(yù)算之內(nèi)容的其他專項法律屬于此類層次。當(dāng)然,該層次法規(guī)中與預(yù)算相關(guān)的法律條款必須以第一和第二法律層次的相關(guān)法規(guī)為依據(jù),而不可以順序顛倒。屬于相關(guān)法律層次的法規(guī)主要有:《義務(wù)教育法》、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)管理法》、《中小企業(yè)促進(jìn)法》等。

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