預(yù)算法修訂:權(quán)力與職責(zé)的劃分

蔣 洪,溫嬌秀

(上海財經(jīng)大學(xué) 公共政策研究中心,上海 200433)

預(yù)算法修訂早在三年前就提上了議事日程。如何確定預(yù)算過程中的各行為主體的權(quán)責(zé)關(guān)系是預(yù)算法中的一項(xiàng)核心內(nèi)容,現(xiàn)行《預(yù)算法》第二章“預(yù)算管理職權(quán)”直接針對這一內(nèi)容。本文著重從預(yù)算過程中的權(quán)力和職責(zé)關(guān)系對《預(yù)算法》的修訂提一些看法。

一、預(yù)算權(quán)職的基本邏輯與預(yù)算法的宗旨

我國是一個人民共和國,“人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心”。我國憲法第二條規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”,從法理上確立了預(yù)算過程中的各類行為主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。廣大人民群眾是權(quán)力的本源,也是預(yù)算過程的最終目標(biāo)。人民通過他們選舉產(chǎn)生的代表和人民代表大會行使管理國家的權(quán)力。人民代表大會及其相關(guān)機(jī)構(gòu)在廣泛聽取并綜合人民大眾的愿望和要求做出決定,委托政府去實(shí)施。在這個過程中,人民是終極委托人,人大是人民的代表機(jī)構(gòu),政府是代理人和執(zhí)行人。這個過程中的一切權(quán)力都是人民授予的,一切活動的宗旨是滿足廣大人民群眾的要求和愿望,最大限度地符合社會公眾的根本利益。

現(xiàn)行《預(yù)算法》在公眾、人大、政府之間的權(quán)責(zé)方面尚存在一些問題。總的來說,公民的權(quán)力沒有在預(yù)算法中得到體現(xiàn),人大的權(quán)力和職責(zé)弱化,政府行政部門在預(yù)算過程中的權(quán)力過大。整個預(yù)算權(quán)職關(guān)系與法理基本邏輯存在矛盾,需要在預(yù)算修訂中加以解決。

有人會說,憲法已經(jīng)規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”,預(yù)算法中不必再加確認(rèn)。是的,憲法作為根本大法從原則上確定了公民的權(quán)力,但要在預(yù)算過程中貫徹這一原則需要有更具體的規(guī)定。否則,很可能出現(xiàn)一種情況,公民獲得的只是籠統(tǒng)、抽象的權(quán)力,而在實(shí)踐中卻無法行使這種權(quán)力。要使人民的權(quán)力在預(yù)算過程中成為可行使的、實(shí)際存在的權(quán)力就必須通過預(yù)算法更具體地明確公民權(quán)力。同樣,憲法規(guī)定了“全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”,這一表述并不能代替預(yù)算法中對人大權(quán)力的更具體、明確的規(guī)定,相反,只有通過預(yù)算法以及其他相關(guān)法律法規(guī)的具體規(guī)定,人大的權(quán)力才能從一般原則認(rèn)定成為實(shí)際運(yùn)行的權(quán)力。

現(xiàn)行預(yù)算法總則第一條規(guī)定,“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能,健全國家對預(yù)算的管理,加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控,保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展,根據(jù)憲法,制定本法”。

這一表述用“國家”一詞作為預(yù)算管理主體,在法律上是含糊不清的。“國家”是誰?是指哪個行為主體?這一表述隱去了“國家”中立法部門和行政部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,也隱去了人民與各層代理機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,而在實(shí)踐中,對“國家”的片面理解又往往容易將這個詞理解為政府行政部門。

原條款中的“宏觀調(diào)控”表達(dá)也是不準(zhǔn)確的。預(yù)算管理不單單是“宏觀調(diào)控”,它還涉及很多具體甚至細(xì)微層面的事務(wù)。從縱向?qū)哟蝸碚f,預(yù)算不僅涉及中央或省這樣的大范圍層面,而且也涉及地縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)這樣的小范圍層面。從橫向來說,預(yù)算不僅涉及部門之間的資源配置,同時也涉及單位之間、項(xiàng)目之間、單位各種投入要素之間的配置。這些通常都不包含在“宏觀”這個概念中。

原條款將預(yù)算的宗旨落在“保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展”上,從原則上來說不錯,但從法律上來說是不嚴(yán)密的。如何判斷預(yù)算是否有助于“經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展”呢?不同的人、不同的群體、不同的機(jī)構(gòu)可能會有不同的評價。從法理上誰是最終的評判人呢?只能是廣大人民群眾,不論是人民代表大會還是政府行政部門都是人民群眾的委托代理機(jī)構(gòu)。因此,法律上應(yīng)該明確滿足人民大眾的要求和愿望是預(yù)算法的宗旨,也是判斷“健康發(fā)展”的根本標(biāo)準(zhǔn)。

我們建議,預(yù)算法關(guān)于其宗旨的條款修改為:為了規(guī)范公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的預(yù)算行為,明確預(yù)算過程參與者的權(quán)利和職責(zé),使公共資金的籌集、分配和使用最大限度地滿足人民群眾的愿望和要求,根據(jù)憲法,制定本法。

二、預(yù)算權(quán)職與預(yù)算的范圍

預(yù)算權(quán)職與預(yù)算范圍的定義有關(guān)。權(quán)職只是在法律規(guī)定的某個確定的范圍內(nèi)發(fā)生作用,如果法律界定的預(yù)算范圍只是公共收支的一個部分,那么所規(guī)定的權(quán)職只是在這個部分中有效,這個部分之外則無效。如果有相當(dāng)大的部分不在預(yù)算法所界定的“預(yù)算”范圍中,那么這些部分就成了法律的盲區(qū),擅權(quán)的特區(qū)。

現(xiàn)行《預(yù)算法》沒有定義“預(yù)算”,也沒有明確預(yù)算所包括的范圍?，F(xiàn)行《預(yù)算法》第七十六條規(guī)定,“預(yù)算外資金管理辦法由國務(wù)院另行規(guī)定”,在法律上將“預(yù)算外資金”排除在預(yù)算法范圍之外,而且也沒有通過法律的方式明確哪些是預(yù)算外資金,哪些是必須納入預(yù)算的資金。二者的劃分和確認(rèn)由行政部門來界定。只要將收支劃入預(yù)算外就合法地避開了預(yù)算法的管轄和監(jiān)督。

除了現(xiàn)行制度定義的“預(yù)算外資金”外,還有一些重要的專項(xiàng)資金沒有納入預(yù)算法的制約范圍。例如,各級政府的公共企業(yè)所占用的資金是公共資金的一個重要組成部分,在我國規(guī)模非常龐大。這類資金不在現(xiàn)行預(yù)算法的覆蓋范圍內(nèi),因而長期以來一直游離于法律審批和監(jiān)督之外。有些專項(xiàng)資金,例如各類社保基金以及其他部分專項(xiàng)基金,雖然列入了預(yù)算收支的范圍,但如何對這些專項(xiàng)基金進(jìn)行管理,現(xiàn)行預(yù)算法中沒有涉及,或者涉及很少,不足以實(shí)現(xiàn)對這些資金的法治化監(jiān)管。

預(yù)算法的修訂應(yīng)該強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn):(1)凡是公眾依法委托政府進(jìn)行管理的資金,不論這些資金用于什么用途,都應(yīng)涵蓋在預(yù)算法的效力范圍之內(nèi),不能有任何公共資金游離在這個范圍之外,不受法律程序的監(jiān)控。(2)需要根據(jù)公共資金的用途和運(yùn)行方式,將之劃分成不同的類別,預(yù)算法應(yīng)針對各種不同類別資金規(guī)定不同的權(quán)職關(guān)系。

對于預(yù)算的定義和范圍,我們建議擬定如下內(nèi)容:公眾委托公共權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的資金都是公共資金,預(yù)算是公共資金的收支計劃,由一般政府基金預(yù)算、社會保障基金預(yù)算和公共企業(yè)基金預(yù)算組成。公共資金收支計劃編制、審批、執(zhí)行、決算全過程的控制和監(jiān)督都屬于預(yù)算管理。

三、公民與人大代表的權(quán)職

現(xiàn)行《預(yù)算法》沒有對公民在預(yù)算過程中的權(quán)利進(jìn)行表述。在實(shí)踐中,預(yù)算似乎與一般公眾無關(guān),籌集和使用公共資金的決定過程仿佛與他們無關(guān),只是被動地接受政府有關(guān)部門做出的安排。這種情況與在法律上缺乏明確的規(guī)定有關(guān)。

公共資金的籌集和使用要符合廣大公眾的要求和愿望就必須讓公眾了解預(yù)算過程,表達(dá)他們對如何使用公共資金的看法,并通過人民代表大會對預(yù)算進(jìn)行審批和監(jiān)督。沒有公眾的參與,預(yù)算不可能達(dá)到這一目的。各級人大的審批和監(jiān)督都必須以社會公眾所表達(dá)的要求和愿望為依據(jù),否則就失去了評判的標(biāo)準(zhǔn),也失去了審查監(jiān)督的意義。

目前預(yù)算過程的一個重大缺陷是社會公眾沒有參與。不是公眾不愿參與,而是有些法律法規(guī)限制了公眾的參與,沒有保障公眾在預(yù)算過程中履行公民職責(zé)的必要權(quán)利。主要問題是公眾不能及時地獲得預(yù)算的相關(guān)信息,即使獲得了有限的信息,有了一定的看法,表達(dá)缺乏暢通的、有效的渠道。人代會在審批預(yù)算的時候不能充分地了解和反映社會公眾的要求和愿望。我國憲法第二條規(guī)定:中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。立法法第五條規(guī)定:立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志,發(fā)揚(yáng)社會主義民主,保障人民通過多種途徑參與立法活動。屬于人民的權(quán)力需要通過各種具體的法規(guī)和制度來落實(shí)。在預(yù)算法中明確公民在預(yù)算過程中的權(quán)力是與我國憲法精神相一致的。相反,如果這些權(quán)利得不到保障,將會使憲法所說的“一切權(quán)力”失去了具體內(nèi)容而成為空泛的口號。

我們建議,在預(yù)算法修訂中增加關(guān)于預(yù)算過程中公民權(quán)利的內(nèi)容:公民享有預(yù)算全過程的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。知情權(quán)是指公民享有與履行公民權(quán)利和義務(wù)相適應(yīng)的獲取、知悉預(yù)算信息的權(quán)利。表達(dá)權(quán)是指公民享有通過各種合法方式討論、交流對預(yù)算的要求和看法的權(quán)利。參與權(quán)是指公民有通過人大代表及人民代表大會制度參與預(yù)算管理的權(quán)利。監(jiān)督權(quán)是指公民享有通過各種方式對違反預(yù)算法律法規(guī)的行為向各級人代會和政府有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行反映、檢舉和控告的權(quán)利。

這些權(quán)力需要在預(yù)算法的條款中具體地加以規(guī)定。例如,公民對預(yù)算的知情權(quán)需要具體地規(guī)定公眾有權(quán)獲悉的預(yù)算信息的范圍、具體化程度、類別、時間以及獲取方式等等,否則有可能使知情權(quán)成為一種空泛的、在實(shí)踐中無法行使的權(quán)力。

公民管理國家事務(wù)的機(jī)構(gòu)是各級人民代表大會。人大代表是公民參與管理國家事務(wù)的紐帶和橋梁。只有人大代表了解廣大人民群眾對預(yù)算的要求和愿望,代表公眾在各級人民代表大會上表達(dá)他們的訴求,通過討論、質(zhì)詢、投票等方式將這些人民群眾的要求體現(xiàn)在預(yù)算過程中,才有可能使預(yù)算最大限度地符合公眾的要求?，F(xiàn)行的預(yù)算法中沒有涉及各級人大代表權(quán)職的條款,實(shí)踐中也存在著人大代表履行職責(zé)的問題和制度障礙。

我們建議,在修訂的預(yù)算法中增加關(guān)于各級人大代表的預(yù)算職權(quán)內(nèi)容:各級人大代表負(fù)有征求和了解廣大人民群眾對預(yù)算的意見和建議的責(zé)任;有獲取、知悉履行代表職責(zé)所必須的預(yù)算信息的權(quán)利;有通過各級人民代表大會充分反映和表達(dá)公眾的預(yù)算訴求的權(quán)利和義務(wù)。

四、人民代表大會的權(quán)職

如前所述,預(yù)算應(yīng)包括公共資金的所有收支,根據(jù)資金用途的不同可分為一般政府基金預(yù)算、社會保障基金預(yù)算以及公共企業(yè)基金預(yù)算?，F(xiàn)行預(yù)算法的一個主要問題是法律覆蓋面不全,大量公共資金在預(yù)算法監(jiān)管范圍之外。以下從三項(xiàng)預(yù)算分別討論人民代表大會在預(yù)算過程中的權(quán)利和職責(zé)。

1.一般政府基金預(yù)算

現(xiàn)行預(yù)算法確立了各級人大對預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行情況報告、決算的審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)以及對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán),但現(xiàn)行預(yù)算法并未對預(yù)算的修正問題做出明確規(guī)定。預(yù)算修正權(quán)是現(xiàn)代議會的核心預(yù)算權(quán)力,其影響著議會的預(yù)算權(quán)力的大小,是現(xiàn)代議會不可或缺的權(quán)力①。由于缺乏對預(yù)算修正權(quán)的明確規(guī)定,使得人大只能整體否決或整體通過預(yù)算草案,人大部門對于預(yù)算草案的意見沒有法定的表達(dá)渠道(雖然在預(yù)審和初審環(huán)節(jié),人大可以向國務(wù)院表達(dá)對于預(yù)算草案的意見,但是這種意見對于國務(wù)院而言,并無法律上的約束力),這最終使得人大的預(yù)算審批權(quán)不能得到落實(shí)。我國實(shí)行人民代表大會制度,人大是國家的權(quán)力機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生、向人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督,對于行政機(jī)關(guān)編制的預(yù)算草案,人大應(yīng)擁有預(yù)算修正案的提議權(quán)及審批權(quán)。

預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)過全國人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算和經(jīng)過地方各級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算,在執(zhí)行中因特殊需要增加支出或者減少收人,使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更?！额A(yù)算法》第五十五條規(guī)定,未經(jīng)批準(zhǔn)調(diào)整預(yù)算,各級政府不得作出任何使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算總支出超過總收入,或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的決定?！额A(yù)算法》還規(guī)定,預(yù)算調(diào)整應(yīng)當(dāng)編制調(diào)整方案報人大常委會審批,未經(jīng)批準(zhǔn),各級政府不得作出調(diào)整預(yù)算的決定。而在我國,只有當(dāng)預(yù)算赤字額增加時才屬于預(yù)算調(diào)整,需經(jīng)人大常委會審批。在預(yù)算執(zhí)行過程中,預(yù)算的追加追減、科目流用和預(yù)算劃轉(zhuǎn)等情況則都不屬于預(yù)算調(diào)整,行政部門可以自由處置,無需接受人大監(jiān)督。這種行政部門在執(zhí)行預(yù)算時,未經(jīng)立法部門的審批即可作隨意調(diào)整的權(quán)力,首先使得立法部門在預(yù)算執(zhí)行階段審批預(yù)算調(diào)整案的權(quán)力、進(jìn)而執(zhí)行監(jiān)督權(quán)變得空泛,同時“增加了政府及其部門在預(yù)算執(zhí)行中的隨意性和腐敗行為”②。為維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性及法律效力,預(yù)算調(diào)整必須由人大審批。

我國預(yù)算年度采用的是歷年制,即從每年的1月1日至12月31日,政府新年度的財政活動從公歷年初就已經(jīng)開始,但我國新年度的各級政府預(yù)算草案卻要等到3月份前后召開的各級人代會通過以后才能上升為法律性文件。這就意味著在我國每一個預(yù)算年度中,有三個月左右的時間政府進(jìn)行財政活動沒有法律依據(jù),即出現(xiàn)了“法律空檔”。這一問題大大降低了我國政府預(yù)算的法定性程度,從而助長了各級政府“先斬后奏”的支出沖動,并為隨意支出提供了機(jī)會。為此,我們認(rèn)為在人代會審批預(yù)算之前政府應(yīng)編制臨時預(yù)算,臨時預(yù)算由人民代表大會審批。

人民通過其代表機(jī)構(gòu)來決定是否納稅、怎樣納稅以及繳納多少稅的權(quán)力是人民當(dāng)家作主的重要標(biāo)志,也是人民當(dāng)家作主的基本保證。我國《憲法》第五十八條規(guī)定:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)?！蔽覈读⒎ǚā返诎藯l規(guī)定了“只能制定法律”的事項(xiàng),其中有“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”和“對非國有財產(chǎn)的征收”。稅收的立法權(quán)屬于人大,無論從道理上還是法律上來說都是無可爭議的。

然而,長期以來,我國的稅法的絕大部分都是國務(wù)院或國務(wù)院的所屬部門——財政和稅收部門所制定的暫行條例,這些條例在實(shí)踐中取代了原本應(yīng)該通過全國人民代表大會的立法程序來制定的法律。盡管這一情況是由于人大對國務(wù)院的授權(quán)所產(chǎn)生的,但我們認(rèn)為該項(xiàng)授權(quán)應(yīng)該終止了。這是由于,法律規(guī)定人大有權(quán)授權(quán),同時也有權(quán)不授權(quán)或終止已經(jīng)授予的立法權(quán)?！读⒎ǚā返谑粭l規(guī)定:“授權(quán)立法事項(xiàng),經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn),制定法律的條件成熟時,由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時制定法律。法律制定后,相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止?！苯?jīng)過30年的改革開放,我國已經(jīng)取得了制定和應(yīng)用法律管理經(jīng)濟(jì)的大量經(jīng)驗(yàn)。繼續(xù)無特定目的、無特定范圍、無時間限制的授權(quán)已經(jīng)完全沒有必要,繼續(xù)授權(quán)無異于人大在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中立法權(quán)的全面放棄。因此,讓稅收立法權(quán)回歸人大應(yīng)該提到議事日程上來了。

此外,收費(fèi)是政府所提供產(chǎn)品或服務(wù)的價格。公眾是購買者,人大相當(dāng)于購買者的代表,行政部門是產(chǎn)品或服務(wù)的提供者。各項(xiàng)收費(fèi)的審批權(quán)由行政部門掌握意味著讓賣者決定價格,而買者在這一交換過程中始終處于被動地位。因此,為維護(hù)公眾的利益,各項(xiàng)收費(fèi)也應(yīng)由人大審批。

2.社會保障基金預(yù)算

在我國,各類社會保障基金,雖然列入了預(yù)算收支的范圍,但如何對這些專項(xiàng)基金進(jìn)行管理,現(xiàn)行預(yù)算法中沒有涉及,或者涉及很少。社會保障基金缺乏法制化管理難以保證資金的安全和完整,直接影響到社會成員的基本生活權(quán)利。將社會保障納入國家預(yù)算管理、建立社會保障預(yù)算,不僅可以直接強(qiáng)化對社會保障資金的法制管理和監(jiān)督,同時有利于建立社會保障資金使用的約束機(jī)制,可以規(guī)范社會保障金收支及各項(xiàng)基金結(jié)余投資營運(yùn)活動,提高資金的使用效率,保障社會成員的基本生活。因此,在社會保障基金預(yù)算方面,有關(guān)基金收入標(biāo)準(zhǔn)的確定、支出標(biāo)準(zhǔn)的確定、重大投資項(xiàng)目及重大債務(wù)項(xiàng)目等都關(guān)系到社會成員的基本生活,其審批權(quán)也必須由人民代表大會掌握。

3.公共企業(yè)基金預(yù)算

如前所述,所有公共資金都應(yīng)納入預(yù)算管理的范疇,這既包括一般政府預(yù)算資金、用于社會保障的資金,同時還包括用于公共企業(yè)的經(jīng)營性的資金。如果國有公共企業(yè)經(jīng)營性資金不納入預(yù)算管理的范圍,就意味著有相當(dāng)大的一部分資金脫離了社會公眾和立法部門的監(jiān)督視野,從而使得公共資金得不到最有效、最合理的配置,同時也為公共資金的濫用提供了便利。因此,為對公共企業(yè)基金進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理,人民代表大會應(yīng)在公共企業(yè)基金預(yù)算方面擁有如下權(quán)力:公共企業(yè)基金一般管理費(fèi)用的控制權(quán),既包括對高層管理人員工資的控制權(quán),又包括對一般管理費(fèi)用的控制;重大投資項(xiàng)目的審批權(quán)、重大債務(wù)項(xiàng)目的審批權(quán)、利潤分配的審批權(quán)以及做出國有資產(chǎn)增資或減資的決定。

除了享有權(quán)力外,人民代表大會還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。在我國,一切權(quán)力既然屬于人民,那么作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大自然應(yīng)當(dāng)履行公開的義務(wù),即人民代表大會有責(zé)任向公民和人大代表提供必要的信息,這是人大信息公開的核心,也是社會公眾進(jìn)行有效監(jiān)督的必要條件。此外,人民代表大會還有責(zé)任通過大會程序讓人大代表充分表達(dá)社會公眾對預(yù)算的看法和觀點(diǎn)。

綜合上述分析,我們建議,在修訂的《預(yù)算法》中明確關(guān)于各級人大代表大會的預(yù)算職權(quán)內(nèi)容:各級人民代表大會享有預(yù)算修正案的提議權(quán)及審批權(quán)、預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)、臨時預(yù)算的審批權(quán)、稅收立法權(quán)和各項(xiàng)收費(fèi)的審批權(quán);有權(quán)力確定社會保障基金的收入標(biāo)準(zhǔn)、支出標(biāo)準(zhǔn),同時對重大投資項(xiàng)目與債務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行審批;享有對公共企業(yè)基金一般管理費(fèi)用的控制權(quán),重大投資項(xiàng)目、重大債務(wù)項(xiàng)目、利潤分配的審批權(quán)以及國有資產(chǎn)增資或減資的決定;有責(zé)任向公民和人大代表提供必要的信息,同時還有通過大會程序讓人大代表充分表達(dá)社會公眾對預(yù)算的看法和觀點(diǎn)的義務(wù)。

五、政府部門的權(quán)職

政府部門承擔(dān)編制臨時預(yù)算草案、預(yù)算草案、決算草案和相關(guān)財務(wù)計劃的職責(zé)。臨時預(yù)算編制并經(jīng)各級人大審批后在新預(yù)算年度開始后予以執(zhí)行,用以規(guī)范和監(jiān)督政府在空檔期的財政收支行為。各級政府應(yīng)編制一般政府基金預(yù)算草案和決算草案。政府預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)按照政府收支分類科目編制,收入編到款,支出按功能分類編到項(xiàng),按經(jīng)濟(jì)分類的編到款,按部門分類的編到二級(或者三級)預(yù)算單位。此外,為將所有公共資金納入政府預(yù)算管理的范圍,各級政府部門還應(yīng)編制社會保障及其他專項(xiàng)基金預(yù)算、財務(wù)計劃、國有企業(yè)基金預(yù)算及財務(wù)計劃。

政府部門負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行,有責(zé)任向社會公眾、人大代表、人民代表大會提供預(yù)算并接受監(jiān)督。在預(yù)算執(zhí)行過程中,政府部門根據(jù)授權(quán)和情況自主決定資金的使用、管理即享有自由裁量權(quán)。但我國現(xiàn)行《預(yù)算法實(shí)施條例》中所規(guī)定的自由裁量權(quán)過于寬泛。現(xiàn)行《預(yù)算法實(shí)施條例》第六十二條規(guī)定:各部門、各單位的預(yù)算支出,必須按照本級財政部門批復(fù)的預(yù)算科目和數(shù)額執(zhí)行,不得挪用;確需做出調(diào)整的,必須經(jīng)本級政府財政部門同意。這種預(yù)算支出的調(diào)整,并沒有在條例中對適用于調(diào)整的支出種類、項(xiàng)目進(jìn)行界定,因此,幾乎涵蓋了政府預(yù)算支出的全部內(nèi)容,雖然調(diào)整行為須經(jīng)本級財政部門同意,但調(diào)整的權(quán)限仍保留在預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部,調(diào)整的自由度非常大。因此,在《預(yù)算法》修訂與完善時,應(yīng)通過嚴(yán)密的立法語言,準(zhǔn)確表達(dá)出預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)在執(zhí)行預(yù)算過程中所擁有的自由裁量權(quán)限及其實(shí)施范圍。

因此,我們建議,在修訂的預(yù)算法中明確關(guān)于政府部門的預(yù)算職權(quán)內(nèi)容:政府部門負(fù)責(zé)編制一般政府基金臨時預(yù)算草案、預(yù)算草案、決算草案和相關(guān)財務(wù)計劃;同時負(fù)責(zé)編制社會保障基金預(yù)算及財務(wù)計劃與國有企業(yè)基金預(yù)算及財務(wù)計劃。政府部門負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行,他們行使人民代表大會所規(guī)定的自由裁量權(quán),并有責(zé)任向社會公眾、人大代表、人民代表大會提供預(yù)算并接受監(jiān)督。

注釋:

①馬駿、林慕華:《現(xiàn)代議會的預(yù)算修正權(quán)力》,載于《呼吁公共預(yù)算》(馬駿等編,中央編譯出版社 2008年版),第103頁。

②上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心:《2005年中國財政發(fā)展報告》,上海財經(jīng)大學(xué)出版社2005年版,第446頁。

[1]蔣洪.公開透明是預(yù)算法制化管理的基礎(chǔ)[J].上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2008,(3).

[2]馬海濤,等.強(qiáng)化預(yù)算過程中立法機(jī)構(gòu)的作用[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2009,(15).

[3]王世濤,安體富.預(yù)算的法律控制——兼論《預(yù)算法》的修改[J].財貿(mào)經(jīng)濟(jì),2005,(6).

[4]曾軍平.預(yù)算修正權(quán)亟需嚴(yán)格制度規(guī)范[J].上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2008,(3).

[5]顧研.論預(yù)算法視野下的納稅人權(quán)利[J].法制與社會,2007,(12).

[6]李蘭英,劉輝.我國人民代表大會行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的制度缺陷分析[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2006,(12).

[7]劉劍文,熊偉.預(yù)算審批制度改革與中國預(yù)算法的完善[J].法學(xué)家,2001,(4).

[8]甘肅省人大制度研究會預(yù)算監(jiān)督課題組.預(yù)算監(jiān)督問題探討(三):預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中的主要問題及對策[J].人大研究,2000,(12).