論行政規(guī)劃中公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障—— 以英國《2008規(guī)劃法案》為借鑒

郭 倩

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,上海 200433)

2006年,一張照片成為海內(nèi)外媒體爭相報(bào)道的焦點(diǎn)。照片中一棟孤零零的小樓駐立于碩大的土坑之中,小樓周圍已經(jīng)被挖成“懸崖峭壁”,這就是著名的“最牛‘釘子戶’事件”。對賠償安置方案不滿是戶主拒絕拆遷的直接理由。然而,居民面對記者時(shí)不免這樣抱怨,“政府把這里規(guī)劃為怎樣的地區(qū),我們并不知道,更沒有進(jìn)行聽證”。①開發(fā)、建設(shè)規(guī)劃是動拆遷的先行行為,對政府規(guī)劃內(nèi)容全無知曉,也是導(dǎo)致楊武、吳蘋夫婦對開發(fā)商不滿、對政府不滿、執(zhí)意對抗到底的重要原因之一。這一事件實(shí)際展現(xiàn)了行政規(guī)劃制定與實(shí)施階段政府利益與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益相沖突的問題,也凸顯了制定與實(shí)施規(guī)劃過程中缺乏程序性法律規(guī)制所導(dǎo)致的不公平與無效率。從這一案例不難看出:政府制定規(guī)劃的專斷與強(qiáng)勢、實(shí)施規(guī)劃的任性與無序嚴(yán)重刺激了公民維護(hù)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的反抗情緒。許多政府部門在規(guī)劃制定階段沒有征詢并采納公眾意見,甚至沒有告知公眾;在實(shí)施階段又沒有統(tǒng)一的程序性約束,導(dǎo)致了公民由不信任而產(chǎn)生的不滿,惡化了公民與政府之間就財(cái)產(chǎn)利益發(fā)生糾紛的現(xiàn)象,同時(shí)也成為阻礙規(guī)劃順利進(jìn)行、影響社會經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展的重要原因。

2008年11月,英國《2008規(guī)劃法案》(以下簡稱《法案》)②獲得英王正式頒布,并將于2009年陸續(xù)產(chǎn)生法律效力。此次法案以提高規(guī)劃行為效率、深化公眾參與程度、細(xì)化賠償機(jī)制為目標(biāo),通過設(shè)立新決策機(jī)關(guān)、改進(jìn)決策標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)化程序規(guī)則的方式,優(yōu)化行政規(guī)劃中公民、政府和開發(fā)商三者之間的權(quán)益關(guān)系。③本文擬在闡釋英國規(guī)劃制度與《法案》的同時(shí),結(jié)合我國規(guī)劃法律制度的規(guī)定,探討行政規(guī)劃中公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障機(jī)制,以期對解決現(xiàn)階段行政規(guī)劃中出現(xiàn)的公民與政府、公民與開發(fā)商之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛進(jìn)行有益探索。

一、公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障機(jī)制的橫向比較

行政規(guī)劃作為一種行政管理手段,在我國的實(shí)踐已相當(dāng)發(fā)達(dá),但是法學(xué)界尤其是行政法學(xué)界對其的研究卻一直比較薄弱。這使得行政規(guī)劃在主體權(quán)限、內(nèi)容、程序與權(quán)利救濟(jì)等方面存在嚴(yán)重的法律規(guī)制不足。受行政法學(xué)傳統(tǒng)理論和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制約,這些不足具有一定的時(shí)代必然性。然而,隨著我國社會轉(zhuǎn)型的深入,層出不窮的經(jīng)濟(jì)糾紛使我們不得不重新思考行政規(guī)劃中對人的重視,尤其是對公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的重視。“英國的行政法學(xué)主要研究行政機(jī)關(guān)和公民之間的法律關(guān)系?！貏e是行政機(jī)關(guān)作出決定的法定程序、法律效果和公民對于行政機(jī)關(guān)違法行為的補(bǔ)救方法”,④在規(guī)劃的程序性控制、對利害關(guān)系人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障方面的規(guī)定較發(fā)達(dá)。因此,筆者擬以《法案》之規(guī)定為側(cè)重點(diǎn),把英國行政規(guī)劃中的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障機(jī)制與我國之規(guī)定作一橫向比較:

(一)行政規(guī)劃主體之比較

按照不同的行政法理論劃分,行政規(guī)劃的主體范圍不同。⑤本文所指行政規(guī)劃主體,是指行政規(guī)劃的確定機(jī)關(guān),即作出行政規(guī)劃確定裁決的機(jī)關(guān)。其對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的影響主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是加快規(guī)劃方案制定、提高規(guī)劃實(shí)施質(zhì)量,從而提升綜合效率,節(jié)省納稅人稅款支出;二是保證自身廉潔、公正,從而避免尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生。

1.規(guī)劃主體權(quán)限之比較

依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,我國的規(guī)劃主體層級廣、數(shù)量多、職能相互交錯。以主體層級劃分,上至國務(wù)院及其各部門,下至縣、鄉(xiāng)政府都有權(quán)制定行政規(guī)劃;以規(guī)劃內(nèi)容劃分,從農(nóng)業(yè)管理部門到資源環(huán)境保護(hù)部門再到教育衛(wèi)生部門,各領(lǐng)域主管機(jī)構(gòu)亦都有規(guī)劃制定權(quán)。這使得我國規(guī)劃主體呈現(xiàn)權(quán)限沖突的特點(diǎn),具體表現(xiàn)為:相同級別的不同主體在各自的規(guī)劃方案中對同一對象、同一領(lǐng)域或同一項(xiàng)目的規(guī)劃內(nèi)容不同。以土地利用規(guī)劃為例,《中華人民共和國土地管理法》第5條和第17條規(guī)定,我國土地利用總體規(guī)劃的編制部門是各級政府的土地行政部門,依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治、資源保護(hù)、土地供給能力和建設(shè)需要編制總體規(guī)劃。第22條規(guī)定,城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)該與土地利用規(guī)劃相銜接。由此可見,雖然目前我國土地利用規(guī)劃部門是國土資源部門,但涉及全國性基建項(xiàng)目、城市規(guī)劃項(xiàng)目和農(nóng)村規(guī)劃項(xiàng)目的管理部門卻至少包括能源、交通、水利、環(huán)保等多個(gè)部門。不同主體的規(guī)劃效力等級不明確,哪一規(guī)劃效力高,哪一規(guī)劃效力低,沒有明確規(guī)定。有時(shí)規(guī)劃的內(nèi)容相互交錯甚至相沖突,而有時(shí)某一項(xiàng)目的實(shí)施又會受到不同部門的管制,僅靠單一部門協(xié)調(diào),在現(xiàn)有的體制下很難達(dá)到解決沖突的效果,從而形成了行政主體權(quán)限內(nèi)容相沖突的局面。

同樣的問題也曾出現(xiàn)在《法案》以前的英國行政規(guī)劃之中。此次《法案》規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃委員會(Infrastructure Planning Commission,以下簡稱IPC)就是一個(gè)旨在解決以上問題的全新的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。它以全國性政策聲明(National Policy Statements,以下簡稱NPS)為依據(jù),決定涉及能源、交通、水利、污水和廢棄物等全國性基建項(xiàng)目的申請。依《法案》規(guī)定,涉及以上項(xiàng)目的申請統(tǒng)一由IPC負(fù)責(zé)審批,并且一旦審批通過,實(shí)施階段將不需再申請具體的水利、交通建設(shè)等許可文件。由此可見:IPC的最大特點(diǎn)在于集權(quán)與效率并存;角色定位于把散落在各大臣、地方政府手中的全國性基建規(guī)劃權(quán)力集中在一個(gè)機(jī)構(gòu)中,提高項(xiàng)目實(shí)施效率,節(jié)約稅款支出、保護(hù)納稅人權(quán)利。這種集權(quán)型機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)是可以提高規(guī)劃效率,而缺點(diǎn)即在于容易滋生腐敗。

2.規(guī)劃主體監(jiān)督機(jī)制之比較

程序約束和財(cái)產(chǎn)公開是監(jiān)督規(guī)劃主體公正性與廉潔性的兩個(gè)重要途徑。目前,我國的行政規(guī)劃程序規(guī)定過于宏觀,缺乏可操作性。具體到對行政規(guī)劃主體的監(jiān)督機(jī)制上,主要表現(xiàn)為規(guī)劃草案擬定、確定過程中的具體程序缺失問題,表現(xiàn)為:一方面,規(guī)劃草案擬定階段的公眾參與程序缺失。草案擬定的價(jià)值目標(biāo)是增加規(guī)劃的科學(xué)合理性和公眾的可接受程度,因此這一階段理應(yīng)具備公眾參與的程序性規(guī)定。然而,以我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為例,僅在第18條、第22條作了原則性規(guī)定。第26條規(guī)定了規(guī)劃報(bào)審前的“依法”公告,舉行論證會、聽證會和聽取專家、公眾意見的要求。但至于“依何法律”,卻沒有明確規(guī)定,更為關(guān)鍵的問題是我國目前還沒有具體規(guī)定公告、聽證、專家咨詢程序的專門法律規(guī)范。這就使得公眾參與規(guī)定很容易成為虛文,難以落到實(shí)處。另一方面,規(guī)劃確定標(biāo)準(zhǔn)和步驟缺失?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第27條規(guī)定,省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃批準(zhǔn)前,審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織專家和有關(guān)部門進(jìn)行審查。除卻此條實(shí)體性要求外,別無任何程序性規(guī)范。如何組織專家和有關(guān)部門進(jìn)行審查?專家與公眾的審查意見和結(jié)論具有怎樣的法律效力,能否成為審批的主要參考文件?如果審查結(jié)論為不適宜批準(zhǔn),怎樣按照專家與公眾的意見修改規(guī)劃草案?對于以上問題都沒有明確的法規(guī)回答,現(xiàn)實(shí)中操作也多表現(xiàn)為“專家公眾齊通過”這種“走過場”的形式。

此外,公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開制度是制約行政腐敗的一項(xiàng)重要制度,在行政規(guī)劃這類廣泛涉及財(cái)產(chǎn)利益的行政領(lǐng)域中,財(cái)產(chǎn)公開制度的監(jiān)督意義尤其重大。尤其是近來一系列大案、要案所透露出的“規(guī)劃腐敗”現(xiàn)象,更凸顯了規(guī)劃領(lǐng)域中對規(guī)劃主體財(cái)產(chǎn)公開的必要性與緊迫性。⑥然而從嚴(yán)格意義上來說,目前我國仍沒有這項(xiàng)制度。

英國行政規(guī)劃對主體的監(jiān)督機(jī)制較為嚴(yán)格,這是因?yàn)镮PC式“集權(quán)”機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生勢必會導(dǎo)致人們對其公正性、合理性的質(zhì)疑。為此,《法案》規(guī)定了詳細(xì)的運(yùn)作與職能行使的監(jiān)督條款:如委員會必須公開注冊委員的財(cái)產(chǎn)及其他財(cái)產(chǎn)性利益;⑦委員會在收到開發(fā)申請后,必須將其注冊,并公布注冊信息,所有的開發(fā)申請、咨詢文件以及相關(guān)信息都需公開獲得公眾監(jiān)督;⑧在作出許可申請決定之前,審查小組規(guī)定一個(gè)期限,在此期限之內(nèi),即使只有一方相關(guān)利益人提出需要,小組仍需舉行公開聽證;⑨在申請開發(fā)許可的過程中,如果某一項(xiàng)訴求是由司法審查所提起,并且在該許可或作出此許可的理由發(fā)布后的6周內(nèi)提交,則法院可以對其進(jìn)行審查等。⑩這些規(guī)定既有對委員的個(gè)人規(guī)定,也有對決策小組的集體規(guī)定,對個(gè)人的規(guī)定主要側(cè)重于委員的財(cái)產(chǎn)監(jiān)督,對集體的規(guī)定則主要強(qiáng)調(diào)決策的公開透明,試圖通過雙層規(guī)定的方式杜絕腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。而且《法案》中具體規(guī)定的委員財(cái)產(chǎn)公開與申報(bào)制度,從內(nèi)容到程序在附件一中都有明確列舉,大大落實(shí)了對委員財(cái)產(chǎn)監(jiān)督的可操作性。

(二)行政規(guī)劃實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)之比較

行政規(guī)劃實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)是指行政規(guī)劃實(shí)施過程中所應(yīng)遵循的準(zhǔn)則。?其對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響主要體現(xiàn)在基于信賴保護(hù)原則而產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)益上。行政規(guī)劃長期性、階段性的特點(diǎn),使其依照的標(biāo)準(zhǔn)也具有時(shí)效性。目前我國行政規(guī)劃制定需要遵循的標(biāo)準(zhǔn)可概括為三類:第一類,以原則形式規(guī)定的普適性自然公正標(biāo)準(zhǔn)。具體表現(xiàn)為各規(guī)劃相關(guān)法律文件第一章總則中所列明的行為與價(jià)值準(zhǔn)則。如《環(huán)境保護(hù)法》第4條確定的環(huán)境規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定的合理利用土地、保護(hù)耕地的原則。第二類,專項(xiàng)領(lǐng)域規(guī)劃準(zhǔn)則。如《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》以及《船舶工業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》等。第三類,全國和地方綜合性規(guī)劃準(zhǔn)則。如《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《十一五規(guī)劃》)、《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》以及城市《國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃綱要》等。這些規(guī)劃準(zhǔn)則為合理實(shí)施規(guī)劃提供了法律標(biāo)準(zhǔn),但內(nèi)容的原則性與制定過程中的封閉性卻使保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的效能大打折扣。

NPS是由英國政府制定,包括環(huán)境、交通、能源、衛(wèi)生等諸方面內(nèi)容,旨在為IPC的決定提供依據(jù)的政策準(zhǔn)則。依《白皮書》所述,“雖然IPC對一個(gè)符合NPS規(guī)定的申請也存在拒絕的可能,但是NPS絕對是IPC對全國性基建項(xiàng)目申請做出決定的首要標(biāo)準(zhǔn)?！?其實(shí),在《法案》以前的大型基建規(guī)劃體系中并不存在如此寬泛的政策準(zhǔn)則內(nèi)容,那時(shí)的全國性政策準(zhǔn)則僅限于對土地利用的政策性規(guī)定。?之所以要擴(kuò)大統(tǒng)一準(zhǔn)則的范圍,是因?yàn)橐酝恳粋€(gè)申請人必須在其公眾咨詢階段詳細(xì)闡述本項(xiàng)目是否符合國家政策以及該項(xiàng)目建設(shè)的必要性,由于沒有明確的政策依據(jù)可以參考,經(jīng)常出現(xiàn)由于公眾咨詢階段過長而導(dǎo)致項(xiàng)目嚴(yán)重延遲的狀況。這與我國的現(xiàn)狀具有極其相似之處:過于原則性的規(guī)定相當(dāng)于沒有規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的“領(lǐng)導(dǎo)手一揮,規(guī)劃面全非”的現(xiàn)象,就是規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)缺位的結(jié)果。目前,我國的《十一五規(guī)劃》的地位與NPS相當(dāng),二者具有許多共同之處:第一,它們都是“政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管,社會管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)”?;第二,發(fā)布或修改之前都要送交權(quán)力代表機(jī)關(guān)進(jìn)行審議;第三,都具有強(qiáng)制性法律效力等。?但從兩種標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的過程和所受的法律監(jiān)督角度來看,NPS則更具有民主化特點(diǎn)。依據(jù)《法案》規(guī)定,在NPS的制定過程中,如果部長認(rèn)為需要,其應(yīng)該就NPS所涉及的地區(qū)或個(gè)人進(jìn)行咨詢,而且一旦咨詢進(jìn)行,制定NPS時(shí)則必須考慮其產(chǎn)生的反饋意見。?此條規(guī)定可確保決策標(biāo)準(zhǔn)的合理性,維護(hù)公民基于信賴而具有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

(三)行政規(guī)劃中公民權(quán)利救濟(jì)途徑之比較

如果說公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障問題是行政規(guī)劃中的重要環(huán)節(jié),那么權(quán)利如何尋求救濟(jì)則是重中之重。一種權(quán)利,無論法律規(guī)定的多么完善,如果沒有救濟(jì)途徑的提供,這種保護(hù)也只能成為空談。行政訴訟是現(xiàn)階段我國行政救濟(jì)的主要方式,但這種方式能否成為行政規(guī)劃中公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利救濟(jì)的有效途徑,卻似乎很難給出肯定的回答。

首先,行政規(guī)劃在我國仍是不可訴的行政行為。行政規(guī)劃行為是一種特殊的行政行為,具有很強(qiáng)的預(yù)期性、裁量性與不確定性。對其是否可訴,學(xué)界具有正反兩方面的觀點(diǎn)。主張其可訴的理由認(rèn)為,“具體的事業(yè)實(shí)施計(jì)劃,實(shí)質(zhì)上決定著有利害關(guān)系者將來的權(quán)利關(guān)系,并且,若公共事業(yè)的實(shí)施有非法的地方,早期糾正違法行為,合法地實(shí)施有關(guān)事業(yè),對于國民來說,是有百利而無一害的?！?主張其不可訴的理由則認(rèn)為,“行政規(guī)劃是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的具有高度政治性或經(jīng)濟(jì)性的政策行為,不宜由司法機(jī)關(guān)來判斷。法院的使命在于解決現(xiàn)實(shí)的、具體的、個(gè)別的紛爭?！?目前我國并沒有成文的行政規(guī)劃和行政程序法律文件,對于行政規(guī)劃的訴訟主要依據(jù)《行政訴訟法》來實(shí)踐操作?！缎姓V訟法》第12條規(guī)定,人民法院不受理公民、法人或其他組織對行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條(2000年3月8日公布)之規(guī)定,具有普遍約束力的決定、命令是指行政機(jī)關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件(即抽象行政行為)。因此,目前我國還不能針對行政規(guī)劃行為直接提起訴訟,法院多不予受理以私人名義提起的行政規(guī)劃訴訟。

其次,對行政規(guī)劃實(shí)施階段具體行政行為所提起的訴訟多為敗訴。依據(jù)簡單的邏輯推理,如果實(shí)施具體行政行為所依據(jù)的行政規(guī)劃為合法,那么只要行政機(jī)關(guān)不越權(quán)、不違反程序性規(guī)定,依據(jù)合法規(guī)劃內(nèi)容而實(shí)施的具體行政行為也勢必為合法。仍以“釘子戶事件”為例,法院行政裁決楊武、吳蘋夫婦限期搬遷,逾期不搬則強(qiáng)制拆遷,就是以行政機(jī)關(guān)具體行政行為合法為前提所做出的裁決。由此可見,我國實(shí)踐中的操作也大致如此。

英國法律文化的風(fēng)格和糾紛解決的方式具有高度實(shí)用主義的特色。戴雪認(rèn)為,英國人基本權(quán)利所依賴的法治,部分地源自如下事實(shí):這些基本權(quán)利全部是以普通訴訟中可獲得救濟(jì)為根據(jù)的。如果沒有有效救濟(jì)作為后盾,這些莊嚴(yán)的權(quán)利宣言不僅毫無用處,而且還會使以此為基礎(chǔ)的基本權(quán)利更為脆弱。?這種風(fēng)格與特色同樣反映在《法案》對公民權(quán)利救濟(jì)途徑的規(guī)定之上。依據(jù)《法案》的規(guī)定可以將行政規(guī)劃過程中的訴訟分為兩類:與NPS有關(guān)的訴訟以及與開發(fā)建設(shè)許可審批有關(guān)的訴訟。《法案》第13條第1款規(guī)定,“只有在滿足以下條件的情況下法院才可以受理對NPS內(nèi)容提起的訴訟,對部長制定NPS過程中的任何作為與不作為提起訴訟:a)該訴訟是由司法審查所提起;b)提起訴訟的時(shí)間必須是NPS通過或公布的6個(gè)星期之內(nèi)?！钡?、3、4、5、6款分別規(guī)定了對部長在制定NPS過程中的任何實(shí)施與未實(shí)施審查決定和行為的訴訟救濟(jì)要求。從以上規(guī)定可以看出,英國行政規(guī)劃訴訟的特點(diǎn)是,不嚴(yán)格區(qū)分抽象行政行為與具體行政行為的不同,以自然公正原則為指導(dǎo),擴(kuò)大公民權(quán)利救濟(jì)的訴訟審查范圍。

二、一個(gè)焦點(diǎn)環(huán)節(jié)的分析:動拆遷中CIL制度的借鑒

城市房屋拆遷?是行政規(guī)劃實(shí)施階段的一個(gè)重要且敏感的環(huán)節(jié)。對被拆遷人的安置、補(bǔ)償分歧,是房屋拆遷糾紛產(chǎn)生的主要原因。拆遷人、被拆遷人和政府,作為房屋拆遷中的三方關(guān)系人本應(yīng)該各司其職,扮演著獨(dú)立的角色。但是,依我國現(xiàn)有法律規(guī)定,政府與拆遷人往往被歸為“同一利益群體”。依據(jù)《物權(quán)法》第42條和《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第6條、第8條、第13條、第16條和第17條之規(guī)定,我國現(xiàn)行房屋拆遷順序是:首先,拆遷人從政府處取得房屋拆遷許可證,之后再與被拆遷人就有關(guān)房屋拆遷的安置、補(bǔ)償事宜進(jìn)行協(xié)商。如果協(xié)商一致,則可實(shí)施拆遷;如果協(xié)商不一致,則當(dāng)事人可向房屋拆遷管理部門申請裁決,對裁決不服可向法院提起訴訟,但訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。最后,如果被拆遷人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷,則政府可以責(zé)令有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷,或申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。從以上順序可以看出:政府頒發(fā)拆遷許可證的時(shí)間是在拆遷人與被拆遷人就安置、補(bǔ)償事宜協(xié)商之前,許可證的頒發(fā)意味著政府對拆遷方案(其中包括安置、補(bǔ)償方案)的認(rèn)同,這種早在聽取被拆遷人意見之前的認(rèn)同勢必會使被拆遷人以后的種種申訴、起訴成為“空談”。那么,究竟怎樣的法律關(guān)系定位才能有效保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益呢?是不是要把拆遷人與被拆遷人、政府之間的關(guān)系定位為完全的民事關(guān)系。如果不滿足被拆遷人的安置、補(bǔ)償要求,拆遷人就無法進(jìn)行拆遷呢?很明顯,這又與公益拆遷追求絕大多數(shù)人利益的宗旨相違背,也不符合行政規(guī)劃作為行政行為的性質(zhì)。著名法學(xué)家江平教授曾對“最牛釘子戶”一案發(fā)表過“如果補(bǔ)償合理,就應(yīng)該拆遷”的評論。?因此,正確定位拆遷人、被拆遷人和政府之間的角色,平衡公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系,成為了緩解拆遷糾紛的首要問題。

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征稅制度(Community Infrastructure Levy,以下簡稱CIL)是指地方當(dāng)局有權(quán)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、固定范圍?向其區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目開發(fā)人征收稅款,并將其納入本地區(qū)開發(fā)基金,用以支付項(xiàng)目開發(fā)中產(chǎn)生的賠償請求,以此支持本地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的一種制度。人們熟知的《1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法》“第 106條協(xié)議”?是CIL制度的前身。與“第106條協(xié)議”相比,CIL規(guī)范對征稅的對象、時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定更加細(xì)致、具體,克服了以往地方政府向開發(fā)人征收稅款不適時(shí)、不適量或征收對象不適當(dāng)?shù)谋锥恕IL制度的規(guī)定會給項(xiàng)目開發(fā)人和土地所有者雙方帶來利益,緩和彼此矛盾。特別對于土地所有者來說,開發(fā)基金的存在,使項(xiàng)目開發(fā)中產(chǎn)生的賠償問題更容易落實(shí)。這是因?yàn)?首先,統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、固定范圍的征稅使負(fù)擔(dān)均攤,避免某一項(xiàng)目承擔(dān)過分壓力,減少征稅難度;其次,擴(kuò)大征稅范圍可以使大型開發(fā)項(xiàng)目從沉重的納稅負(fù)擔(dān)中解脫出來,平均賦稅義務(wù);第三,標(biāo)準(zhǔn)的征稅方式使征稅更加公平,杜絕“無貢獻(xiàn)”開發(fā)者的投機(jī)行為;第四,CIL以前的“第106條協(xié)議”的規(guī)定,雖具有“關(guān)稅”性質(zhì),但是大多數(shù)由談判而產(chǎn)生,相比之下,CIL則更具有明確的強(qiáng)制性;第五,從透明性與公眾參與程度的加深來看,CIL無疑是“規(guī)劃義務(wù)”規(guī)定的重大改進(jìn)。?

在CIL制度中,地方政府是獨(dú)立于開發(fā)人和土地所有者的“協(xié)調(diào)人”。政府用所征稅收建立了用于支持本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)的基金,基金的主要作用是用來安置、補(bǔ)償在開發(fā)過程中利益受損害一方。仍以拆遷為例,在CIL制度下,如果被拆遷人不滿意拆遷人提出的安置、補(bǔ)償條件,在拆遷符合公共利益時(shí),拆遷人仍有權(quán)進(jìn)行拆遷。而被拆遷人可以通過向政府申訴或向法院起訴的方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì):如果房屋拆遷管理部門認(rèn)為申訴合理,則應(yīng)該補(bǔ)償被拆遷人損失。由于基金的主要用途就在于補(bǔ)償利益受損方,因此政府在裁決時(shí)就會較客觀,財(cái)政壓力也會大大減少。這就相當(dāng)于在拆遷人與被拆遷人之間安插了第三方評估人,從而使拆遷過程中的安置、補(bǔ)償能夠較公平且容易的實(shí)施,起到緩解糾紛的作用。此外,CIL的征收也會起到控制開發(fā)項(xiàng)目種類和規(guī)模的作用。例如,某地區(qū)的交通設(shè)施已較發(fā)達(dá),但綠化環(huán)境卻不盡如人意,那么當(dāng)?shù)卣涂梢酝ㄟ^對道路建設(shè)項(xiàng)目征收高額稅收,而對公園建設(shè)項(xiàng)目征收低額稅收的方式調(diào)節(jié)本地區(qū)整體發(fā)展水平,充分發(fā)揮財(cái)稅手段在管理國家社會生活中的重要作用。

三、我國公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障制度改進(jìn)的再思考

權(quán)力來源于權(quán)利:權(quán)力的首要價(jià)值是保護(hù)公民權(quán)利;其產(chǎn)生的目的是為了使公民權(quán)利得到更好的實(shí)現(xiàn)。規(guī)劃權(quán)來源于政府的公權(quán)力,即政府為了公共利益的目的,對社會的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、土地利用等事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃,限制或剝奪部分公民權(quán)利,從而達(dá)到合理配置資源、提高生存環(huán)境質(zhì)量的目的。我國規(guī)劃法規(guī)明文規(guī)定以以人為本、保障公民權(quán)利為宗旨。然而,公民權(quán)利的保障不僅要作為原則規(guī)定,更要落實(shí)為具體制度,貫穿規(guī)劃行為的整個(gè)過程;不僅要落實(shí)保障性程序規(guī)則,更要提供救濟(jì)性途徑。因此,我國行政規(guī)劃制度亟待進(jìn)行如下兩點(diǎn)改進(jìn)。

(一)加快公眾參與規(guī)定由原則性向操作性的轉(zhuǎn)變

在行政規(guī)劃領(lǐng)域,公眾參與則指公眾(包括公民、法人、非政府組織、其他利益集團(tuán)等)有權(quán)公開、平等、廣泛和便利地參與行政規(guī)劃的確定目標(biāo),擬定、確定和實(shí)施等一切影響其利益的規(guī)劃環(huán)節(jié)。我國目前的行政規(guī)劃體系對于公眾參與存在著原則性的規(guī)定?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第26條、第46條規(guī)定稍具體些:城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批之前或就城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施情況向本級人大常委會報(bào)告之前,規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)征求專家和公眾的意見,并在報(bào)送審批材料或評估報(bào)告中附意見采納情況。這些規(guī)定雖表明我國行政規(guī)劃立法中對公眾參與持“鼓勵”、“應(yīng)當(dāng)”的態(tài)度,但卻沒有規(guī)定如果行政主體不作為會導(dǎo)致怎樣的后果,也沒有規(guī)定具體操作流程。這使公眾參與在實(shí)踐中的操作與落實(shí)失去了法律保障?！斗ò浮分幸?guī)定了較具體的公眾參與程序,從對象、時(shí)間到方式都有強(qiáng)制性規(guī)定。以NPS的制定過程為例,在大臣制定某一政策的過程中,如果其認(rèn)為必要,則應(yīng)該組織專家咨詢和征詢公眾意見;大臣必須咨詢法律規(guī)定的某些或某類人;?如果政策建議確定某一或某些地區(qū)為特定種類開發(fā)的適宜地區(qū),則大臣必須保證這一政策建議在這些地區(qū)公開并征詢公眾意見;在政策建議的擬定階段,大臣必須考慮專家咨詢與公眾的反饋意見;大臣必須將反饋意見解決方法的政策建議提交議會進(jìn)行審議;除卻政策建議本身的科學(xué)性、合理性之外,議會還將就公眾參與部分的反饋意見以及大臣的解決方法進(jìn)行審議;而只有在滿足以上條件并通過議會審議時(shí),一項(xiàng)政策才可能成為NPS。?相對于原則性規(guī)定而言,具體的規(guī)定具有更強(qiáng)的可操作性,也能保證公眾參與能夠真正落到實(shí)處。俗語有:“沒有規(guī)矩,不成方圓?！币胧构妳⑴c落實(shí)到實(shí)踐,就必須賦予其足夠具體的法律依托。

(二)借鑒司法審查精神,完善公民財(cái)產(chǎn)權(quán)救濟(jì)途徑

所謂司法審查是指由普通司法機(jī)關(guān)對公權(quán)力的行使所進(jìn)行的審查。英國是英美法系國家,并不承認(rèn)公私法的劃分,公權(quán)力的行使與私權(quán)利的行使都由普通司法機(jī)關(guān)進(jìn)行判斷。其依據(jù)是高等法院對他的下級法院和行政機(jī)關(guān)具有的監(jiān)督權(quán),因此可以對后兩者的合法性進(jìn)行審查。可見,在英國,司法審查體現(xiàn)了一種精神,一種司法對行政制衡的精神,是對行政監(jiān)督的充分體現(xiàn)。我國是大陸法系國家,受儒家思想的影響,“官本位”一直深深扎根于國民意識之中,形成了怯于挑戰(zhàn)“行政權(quán)威”的現(xiàn)象。那么,在我國是否存在著司法審查制度呢?有學(xué)者認(rèn)為,“行政訴訟等同于司法審查,因?yàn)槲覈嬖谛姓V訟制度,因而得出結(jié)論,我國也存在司法審查?！?但行政訴訟與司法審查的外延是否相同,司法審查又究竟包含哪些內(nèi)容呢?依據(jù)胡錦光教授的觀點(diǎn),司法審查可以包括以下層次:“(1)司法機(jī)關(guān)對立法行為的合憲性的審查;(2)司法機(jī)關(guān)對立法行為的合法性進(jìn)行審查;(3)司法機(jī)關(guān)對行政行為的合憲性審查;(4)司法機(jī)關(guān)對抽象行政行為的合法性審查;(5)司法機(jī)關(guān)對具體行政行為的合法性審查?！?依前文所述,行政規(guī)劃行為包括四個(gè)步驟,這使其同時(shí)兼具“立法”與“執(zhí)法”的性質(zhì)。除去合憲性審查不談,行政規(guī)劃行為的財(cái)產(chǎn)權(quán)利救濟(jì)迫切要求司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的立法行為、抽象行政行為和具體行政行為獲取全面的審查資格。這種審查不僅包括依職權(quán)的審查,還應(yīng)該包括依申請的審查?！斗ò浮分胁]有專門規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)利救濟(jì)的章節(jié),只是在第13條和第118條規(guī)定了法律救濟(jì)的內(nèi)容。之所以這樣規(guī)定,是因?yàn)樵谟痉▽彶橹贫戎?不區(qū)分具體行政行為與抽象行政行為的不同,公民都有權(quán)向法院提起訴訟審查。把部分抽象行政行為納入行政訴訟范圍已經(jīng)成為當(dāng)下中國行政法學(xué)界業(yè)已達(dá)成的共識。即使不考慮抽象行政行為與具體行政行為的定性,根據(jù)行政規(guī)劃是否對利害關(guān)系人直接產(chǎn)生影響,把部分行政規(guī)劃行為納入到行政訴訟之領(lǐng)域也是保障財(cái)產(chǎn)權(quán)利救濟(jì)的良好出路。

注釋:

①參見http://news.sina.com.cn/c/2007-03-23/091112593483.shtml(2009年5月12日瀏覽)。

②《2008規(guī)劃法案》共分十二章,242節(jié),并附 13張具體事項(xiàng)表格。

③此次《2008規(guī)劃法案》共有三大舉措:第一,構(gòu)建了一套新的全國性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃制度;第二,對原有規(guī)劃法規(guī)進(jìn)行了修改;第三,引進(jìn)了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征稅(CIL)制度。

④王名揚(yáng):《英國行政法》,北京大學(xué)出版社2007年版,第13頁。

⑤宋雅芳:《行政規(guī)劃的法治化:理念與制度》,法律出版社 2009年版,第191頁。

⑥近年來,在關(guān)于貪污腐敗案件的查處中,有相當(dāng)比例的案件發(fā)生在行政規(guī)劃領(lǐng)域。例如,重慶的“7.26”、“3.23”案件,?？谝?guī)劃局的系統(tǒng)腐敗案件,其涉案金額之巨、社會影響之惡劣,都清晰地表明行政規(guī)劃系統(tǒng)貪污腐敗現(xiàn)象的嚴(yán)重程度。

⑦⑧⑨⑩“Planning Act 2008” ,s.2(2)and s.3,s.39,s.93,s.118(1).

?有關(guān)行政規(guī)劃性質(zhì)的判斷至今仍存在爭議。參見王青斌:《論行政規(guī)劃的法律性質(zhì)》,載《行政法學(xué)研究》2008年第1期;郭慶珠:《行政規(guī)劃的法律性質(zhì)研究——與王青斌先生商榷》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第6期。本文所述行政規(guī)劃是指從規(guī)劃草案擬定、確定到規(guī)劃實(shí)施、變更的整個(gè)動態(tài)過程,而此處所謂行政規(guī)劃實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)可理解為靜態(tài)意義上的行政規(guī)劃。

?“Planning for a Sustainable Future:White Paper” ,May 21,2007,at 42.

?其他可持續(xù)發(fā)展政策、環(huán)境保護(hù)政策等都為區(qū)域性政策。參見“Planning for a Sustainable Future:White Paper” ,May 21,2007,at 6。

?《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》。

??參見《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》與“Planning Act 2008”,s.9,s.7。

?蘇苗罕:《行政計(jì)劃訴訟問題研究》,《行政法學(xué)研究》,2004年第 3期。

?宋雅芳:《行政規(guī)劃的法治化:理念與制度》,法律出版社 2009年版,第291頁。

?[英]P.S.阿蒂亞:《英國法中的實(shí)用主義與理論》,劉承韙、劉毅譯,清華大學(xué)出版社2008年版,第20、21頁。

?現(xiàn)階段我國城市房屋拆遷大致可以分為公益性拆遷和商業(yè)性拆遷兩類。前者是政府為了公共利益需要而進(jìn)行的行政拆遷;后者則是開發(fā)商以營利為目的而進(jìn)行的民事活動。此處所述房屋拆遷系指前者。

?參見新浪新聞http://news.sina.com.cn/c/2007-03-23/022812589933.shtml(2009年5月1日瀏覽)。

?這種統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、固定范圍由協(xié)調(diào)開發(fā)的地方當(dāng)局自行設(shè)定。參見“Community Infrastructure Levy”,August 2008,p.3。

?See“Any such agreement may contain such incidental and consequential provisions(including financial ones)as appear to the local planning authority to be necessary or expedient for the purposes of the agreement.”“Town and Country Planning Act 1990” ,s.106(2).

?See “Community Infrastructure Levy” ,August 2008,para.1.35-1.40.

?此處的“法律規(guī)定”除指《法案》的規(guī)定之外,還包括《2004年規(guī)劃與強(qiáng)制購買法案》、《1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》和《1981年土地征收法案》等英國規(guī)劃法律。這些規(guī)定對征詢意見的方式、對象以及時(shí)間都有較具體的規(guī)定。

?參見“Planning Act 2008”,s.5(4),s.7,s.9。另外,在申請前準(zhǔn)備(s.47,s.48,s.49)、申請審核(s.91-s.96)等階段也詳細(xì)規(guī)定了公眾參與的程序要求。

??胡錦光:《論中國司法審查的空間》,《河南社會科學(xué)》,2006年第 5期。

[1]姜明安.行政規(guī)劃的法治化路徑[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào),2007,(1):8～9.

[2]湛中樂.現(xiàn)代行政過程論——法治理念、原則與制度[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005.

[3]姜明安.行政程序研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006.

[4]石佑啟.私有財(cái)產(chǎn)權(quán)公法保護(hù)研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2007.

[5]丁賢,張銘君.立法后評估理論與實(shí)踐初論[J].政治與法律,2008,(1):131-132.

[6]季建林.執(zhí)政成本的公共政策制定[J].上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(1):21-22.

[7]宋雅芳.行政規(guī)劃的法治化:理念與制度[M].北京:法律出版社,2009.