中國(guó)海外資源投資的法律問(wèn)題及對(duì)策

何 力

(復(fù)旦大學(xué) 法學(xué)院,上海 200438)

中國(guó)第一次出現(xiàn)了大規(guī)模的海外資源投資浪潮。這是中國(guó)崛起成為世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)的一個(gè)必經(jīng)發(fā)展階段。改革開(kāi)放30余年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了巨大的成功,已經(jīng)成為世界第三經(jīng)濟(jì)大國(guó)和貿(mào)易大國(guó)。巨額的貿(mào)易順差等所積累的外匯儲(chǔ)備,以及經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展產(chǎn)生的對(duì)資源的巨大需求,使得中國(guó)有必要并且有能力進(jìn)行大規(guī)模的海外資源投資。中國(guó)開(kāi)展海外投資很多是以跨國(guó)并購(gòu)的方式進(jìn)行的,但是這種跨國(guó)并購(gòu)成功的主要是能源、礦產(chǎn)等資源領(lǐng)域,由此產(chǎn)生了很多中國(guó)前所未有的法律問(wèn)題。本文的探討將為中國(guó)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究、中國(guó)企業(yè)以及中國(guó)政府決策等提供有益的意見(jiàn)。

一、中國(guó)資源特需改變了世界資源供求格局

中國(guó)礦產(chǎn)資源極其豐富,資源總量在世界上僅次于美國(guó)和俄羅斯,與中國(guó)國(guó)土面積基本成比例,①但人口平均并不十分富余。中國(guó)的特殊國(guó)情又使得資源消耗量多于其經(jīng)濟(jì)規(guī)模。經(jīng)濟(jì)全球化形成了新的國(guó)際分工鏈,中國(guó)成為其中處于中高耗能耗原材料的低端制造業(yè)中心,中國(guó)的制成品大量出口世界各國(guó)進(jìn)行消費(fèi),加速了中國(guó)能源和原材料的消耗。中國(guó)自身也適逢經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期,基礎(chǔ)建設(shè)、住宅建設(shè)以及公共設(shè)施建設(shè)正大規(guī)模展開(kāi),消費(fèi)模式不斷升級(jí)。突然發(fā)生的這一切超出了國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)料,中國(guó)自身也沒(méi)有做好準(zhǔn)備,以至于中國(guó)的資源消耗井噴式增長(zhǎng),出現(xiàn)了嚴(yán)重的資源短缺狀態(tài)。

這一“中國(guó)特需”的突然出現(xiàn)改變了全球資源格局,結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)20余年的低迷狀態(tài),扭轉(zhuǎn)了國(guó)際資源市場(chǎng)的供求關(guān)系。加上若干新興經(jīng)濟(jì)體的需求和購(gòu)買力增加,全球范圍新的一輪資源價(jià)格上漲周期開(kāi)始了。中國(guó)開(kāi)始把資金大量注入到資源領(lǐng)域。到2008年底,中國(guó)的能源消耗、主要資源消費(fèi)(例如鐵礦、鋁礦、銅礦)已經(jīng)分別占全球總消費(fèi)量的1/6和1/3,而同期中國(guó)的GDP只占全世界大約5%左右。這表明,中國(guó)資源已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重稀缺,而部分重要資源的對(duì)外依存度已經(jīng)超過(guò)50%。②盡管在2009年底哥本哈根地球氣候變化峰會(huì)上中國(guó)提出到2020年單位GDP能耗自主減排40%-45%,但是屆時(shí)中國(guó)的GDP總量還會(huì)大量增長(zhǎng),也會(huì)使得中國(guó)能源實(shí)際消耗量比現(xiàn)在增長(zhǎng)70%。③如何確保中國(guó)的資源海外供應(yīng),已經(jīng)成為中國(guó)未來(lái)生死攸關(guān)的大事。

中國(guó)海外資源進(jìn)口是一個(gè)必然趨勢(shì)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)嚴(yán)重依賴于海外資源。因此,必須確保海外資源的供給渠道,才有中國(guó)未來(lái)發(fā)展和生存的空間。中國(guó)事實(shí)上已經(jīng)實(shí)行了海外資源大量進(jìn)口戰(zhàn)略。在能源方面,中國(guó)超過(guò)一半的石油依賴進(jìn)口。天然氣資源的供需矛盾也非常突出。據(jù)國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員宋武成預(yù)測(cè),20年后中國(guó)天然氣消費(fèi)年缺口將達(dá)到1075-1765億立方米。④在金屬礦產(chǎn)方面,2008年中國(guó)進(jìn)口鐵礦石為4.436億噸。⑤非鐵金屬方面的礦藏資源狀況比起鐵礦資源來(lái)更為嚴(yán)重地依賴海外。目前中國(guó)的銅礦資源只能滿足國(guó)內(nèi)需求20%左右,在2008年上半年進(jìn)口銅精礦和廢銅分別為230萬(wàn)噸和260萬(wàn)噸。⑥這種情況在鋁土礦、錳礦等領(lǐng)域也幾乎是同樣的。由于中國(guó)對(duì)海外資源需求的規(guī)模效應(yīng),中國(guó)因素成為國(guó)際資源市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的關(guān)鍵要素。

二、中國(guó)的海外資源投資戰(zhàn)略的進(jìn)展

在資源貧乏的條件下發(fā)展經(jīng)濟(jì)不乏先例。以日本為例,幾乎完全依賴石油、天然氣、鐵礦石等海外資源來(lái)支撐其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。進(jìn)口資源所需的資金則依靠其強(qiáng)大的制造業(yè)創(chuàng)造的出口獲取。但是兩次石油危機(jī)以及日元升值給日本的教訓(xùn)是必須確保資源長(zhǎng)期穩(wěn)定的供給,降低因資源危機(jī)或價(jià)格上漲導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。為此,日本企業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模直接投資海外資源開(kāi)發(fā)。日本代表性商社三井物產(chǎn)、伊藤忠等就有很大一部分業(yè)務(wù)是直接投資海外礦山,直接入股海外資源企業(yè),并參加分紅。三菱商事、新日鐵、住友金屬等日本跨國(guó)公司也參與角逐⑦。由于日本的企業(yè)已經(jīng)投資于海外上游資源,因此即使日本國(guó)內(nèi)資源幾乎等于零,但是其仍然可以承受比較大的資源價(jià)格波動(dòng)。如果出現(xiàn)了價(jià)格上漲,投資海外的資源企業(yè)首先獲益,通過(guò)同時(shí)持有國(guó)內(nèi)下游制造業(yè)企業(yè)或者與制造業(yè)相互持股,這些利益又以某種方式填補(bǔ)國(guó)內(nèi)企業(yè)因成本上升造成的損失。如果出現(xiàn)資源價(jià)格下跌,則通過(guò)國(guó)內(nèi)企業(yè)因降低資源成本獲利而對(duì)沖損失。這樣,日本企業(yè)就能夠沖出重圍,進(jìn)退自如,長(zhǎng)久立于不敗之地。

中國(guó)企業(yè)最近也開(kāi)始采取日本模式,直接投資海外資源企業(yè),參股或者控股,從源頭上獲得能源和其他礦產(chǎn)資源,走出國(guó)門,向海外資源進(jìn)軍,直接參股海外資源開(kāi)發(fā)企業(yè),或者直接從外國(guó)政府獲得資源的勘探權(quán)和開(kāi)采權(quán),以此對(duì)沖國(guó)際資源市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)。

2005年6月,首鋼集團(tuán)以1.2億美元獲取澳大利亞的西澳州吉布森鐵礦公司一個(gè)鐵礦一半股份。中鋁公司2008年2月1日攜美國(guó)鋁業(yè)以140.5億美元參股礦業(yè)巨頭力拓英國(guó)公司12%股權(quán),事實(shí)上成為力拓最大股東。⑧這就是典型的日本模式。這一模式到了2009年更有加劇之勢(shì)。2009年第二季度中國(guó)海外投資交易額108億美元中,40%的目標(biāo)公司是澳大利亞公司。這是中國(guó)的金屬企業(yè)公司通過(guò)并購(gòu)控制鐵礦石資源,以從源頭上對(duì)沖價(jià)格上漲,并力爭(zhēng)通過(guò)入股獲得目標(biāo)公司的董事會(huì)席位,在定價(jià)等決策權(quán)上發(fā)揮影響。

在石油天然氣行業(yè)則更為明顯。中國(guó)能源企業(yè)中石油、中石化以及中海油一直在實(shí)行海外投資戰(zhàn)略。吸取2005年中海油收購(gòu)美國(guó)尤尼科公司未果之教訓(xùn),中石化在2009年7月以72.3億美元收購(gòu)Addax、中石油入股新加坡石油公司以及中石油收購(gòu)挪威鉆井公司。這表明中國(guó)企業(yè)大規(guī)模投資海外資源的時(shí)代的到來(lái)。2009年7月30日,中石油和中海油談判聯(lián)合收購(gòu)西班牙石油巨頭Respol YPF在阿根廷的子公司YPF SA的股份,金額高達(dá)170億美元,可能控制整個(gè)阿根廷的石油礦藏的命脈。中石油還有意圖購(gòu)買委內(nèi)瑞拉奧利諾科公司(Orinoco)擁有的油田。中國(guó)石油企業(yè)還通過(guò)當(dāng)?shù)卣谝恍﹪?guó)家直接獲得勘探和采油權(quán),比如尼日利亞、伊朗、阿爾及利亞、安哥拉、蘇丹等地。中國(guó)政府也出面參與這一過(guò)程。中國(guó)政府相繼與俄羅斯、巴西、哈薩克斯坦、委內(nèi)瑞拉等國(guó)簽署了貸款換石油協(xié)議,貸款金額超過(guò)200億美元。最近甚至中國(guó)的煤炭企業(yè)也開(kāi)始投資海外。兗州煤業(yè)以32億美元收購(gòu)澳大利亞煤炭企業(yè)Felix Resources,于2009年12月3日獲國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)。⑨

中國(guó)的海外跨國(guó)并購(gòu)戰(zhàn)略非常明確,即根據(jù)中國(guó)的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,以資源投資為重點(diǎn)。以前中國(guó)企業(yè)在海外很難進(jìn)入資源行業(yè),特別是有錢也不能買到石油權(quán)益。自從2008年9月爆發(fā)金融危機(jī)以來(lái),西方國(guó)家等遭受金融危機(jī)打擊,海外資源企業(yè)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致能源價(jià)格降低出現(xiàn)資金困難,很多能源企業(yè)資金嚴(yán)重短缺急于出售,而其他企業(yè)資金不足難以收購(gòu)。中國(guó)企業(yè)正好利用這樣一個(gè)難得機(jī)會(huì)開(kāi)展海外能源企業(yè)并購(gòu)。危機(jī)爆發(fā)后短短10個(gè)月內(nèi),中國(guó)企業(yè)發(fā)出了總額500億美元的50項(xiàng)3000萬(wàn)美元的大型并購(gòu)要約,其中2/3集中在礦業(yè)和能源領(lǐng)域。⑩比如在鐵礦石方面湖南華菱鋼鐵于2009年正式入股澳大利亞第三大鐵礦石生產(chǎn)商Fortescue Metals(FMG)的事例。中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行行長(zhǎng)說(shuō),中國(guó)將加速海外投資,但重點(diǎn)應(yīng)該關(guān)注資源豐富的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。要多考慮一下世界上擁有資源和能源的地區(qū)。?據(jù)麥肯錫稱,中國(guó)的海外跨國(guó)并購(gòu)集中在能源企業(yè),占2009年第一季度中國(guó)海外跨國(guó)并購(gòu)交易額的98%?？梢?jiàn),中國(guó)海外資源收購(gòu)已經(jīng)能夠成為中國(guó)海外投資戰(zhàn)略的主攻方向。實(shí)際上中國(guó)企業(yè)正在走日本已經(jīng)走完的路。

三、中國(guó)企業(yè)海外資源投資的法律障礙——經(jīng)濟(jì)主權(quán)與資源主權(quán)

國(guó)家主權(quán)原則本身就包含國(guó)家的經(jīng)濟(jì)主權(quán),即國(guó)家的獨(dú)立權(quán)是包括經(jīng)濟(jì)權(quán)的。?發(fā)展中國(guó)家有意識(shí)地借用經(jīng)濟(jì)主權(quán)維護(hù)自己的利益,挑戰(zhàn)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)霸權(quán),并且在20世紀(jì)60-70年代聯(lián)合國(guó)那三個(gè)著名的關(guān)于經(jīng)濟(jì)主權(quán)的法律文件中得到充分體現(xiàn),明確宣布國(guó)家對(duì)境內(nèi)一切自然資源享有永久主權(quán),對(duì)于境內(nèi)外國(guó)投資以及跨國(guó)公司的活動(dòng)享有管理監(jiān)督權(quán),有權(quán)對(duì)境內(nèi)的外國(guó)資產(chǎn)收歸國(guó)有或征用。?

經(jīng)濟(jì)主權(quán)首先體現(xiàn)為資源主權(quán),即國(guó)家對(duì)其領(lǐng)域內(nèi)的一切自然資源享有占有、使用、處分的權(quán)力。絕大多數(shù)國(guó)家都規(guī)定地下礦藏所有權(quán)歸國(guó)家所有。?在體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的對(duì)外國(guó)投資準(zhǔn)入和規(guī)制的相關(guān)制度中,制造業(yè)一般說(shuō)來(lái)準(zhǔn)入門檻較低,規(guī)制相對(duì)寬松,服務(wù)業(yè)次之。資源業(yè)準(zhǔn)入門檻最高,規(guī)制最嚴(yán)。世界上多數(shù)國(guó)家,特別是發(fā)展中國(guó)家往往把資源主權(quán)當(dāng)做維系國(guó)家經(jīng)濟(jì)和生存安全的最后屏障。特別是資源主權(quán)中對(duì)能源的主權(quán),被發(fā)展中國(guó)家的能源大國(guó)作為立國(guó)之本。有很多發(fā)展中國(guó)家不開(kāi)放能源領(lǐng)域,以便為后代留下能源財(cái)富。有的發(fā)展中國(guó)家雖然開(kāi)放,但是有嚴(yán)格的審批制度。有的發(fā)展中國(guó)家規(guī)定海外企業(yè)介入能源領(lǐng)域只能采取合資的方式,而投資東道國(guó)方面只用授予勘探權(quán)和開(kāi)采權(quán)入股。

中國(guó)現(xiàn)在需要大量獲得資源,而非固守中國(guó)自己的資源。走出國(guó)門投資海外資源企業(yè),或自己獲得海外資源勘探開(kāi)發(fā)權(quán),已是中國(guó)企業(yè)的大勢(shì)所趨。如果我國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法理論界還繼續(xù)固守原有的經(jīng)濟(jì)主權(quán)和資源主權(quán)立場(chǎng),已經(jīng)不符合中國(guó)的國(guó)家最大利益,甚至危及中國(guó)這些海外投資的安全和穩(wěn)定。發(fā)展中國(guó)家一般都堅(jiān)持著經(jīng)濟(jì)主權(quán)和資源主權(quán)。中國(guó)和資源投資東道國(guó)之間的關(guān)系已經(jīng)由以往發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間的關(guān)系,演化為資源供求關(guān)系。在這樣的情況下,如果我們還一如既往地堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)主權(quán)和資源主權(quán),很容易被資源東道國(guó)用其來(lái)對(duì)付這些中國(guó)海外資源企業(yè)。我們看到最近中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人屢屢在國(guó)際會(huì)談中強(qiáng)調(diào)“投資自由化”,其實(shí)反映了中國(guó)今后在資源領(lǐng)域的基本立場(chǎng)的變化。國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)界必須應(yīng)對(duì)這一變化。

中國(guó)海外資源投資主要有兩個(gè)途徑。其一是收購(gòu)或參股西方資源企業(yè),從中獲得中國(guó)的權(quán)益。它們的資源勘探和開(kāi)發(fā)的權(quán)益有的在發(fā)達(dá)國(guó)家,比如加拿大和澳大利亞的礦山,有的是在發(fā)展中國(guó)家,即通過(guò)資本運(yùn)作的方式獲得發(fā)展中國(guó)家的礦山勘探權(quán)或開(kāi)采權(quán)。這些西方國(guó)家資源企業(yè)一般都在一些重要的發(fā)展中國(guó)家資源國(guó)有著深厚的關(guān)系,并且能夠得到充分的法律保護(hù)。通過(guò)收購(gòu)或參股,中國(guó)企業(yè)可以安全地獲得相關(guān)權(quán)益。其二是與擁有資源的發(fā)展中國(guó)家政府簽訂合同,即國(guó)家契約,從政府那里直接獲得礦藏的勘探權(quán)或開(kāi)采權(quán)。

中國(guó)在海外資源投資中最為積極,投資資本最多的中石油與國(guó)家契約有著不解之緣。中石油海外投資從1993年開(kāi)始,然后在蘇丹成功展開(kāi)了石油投資活動(dòng),成了一個(gè)集生產(chǎn)、精煉、運(yùn)輸為一體的石油工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。由于這是中石油和蘇丹政府簽訂的合同,因此是典型的國(guó)家契約。中石油以蘇丹模式逐步進(jìn)入了非洲新興的石油市場(chǎng)。在拉丁美洲,中石油于1993年12月獲得秘魯?shù)盟吞锏谄邊^(qū)塊的石油開(kāi)采服務(wù)作業(yè)權(quán),1995年進(jìn)而獲得第六區(qū)塊石油開(kāi)采權(quán)。1997年獲得委內(nèi)瑞拉馬拉開(kāi)波湖油區(qū)英特甘博區(qū)塊石油開(kāi)采權(quán),還在厄瓜多爾獲得石油開(kāi)采權(quán)。拉丁美洲是卡爾沃主義的故鄉(xiāng),國(guó)家契約最為盛行。?

四、中國(guó)企業(yè)海外資源投資的環(huán)境法與政治動(dòng)亂風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

在21世紀(jì)環(huán)境成為世界上最為關(guān)注的問(wèn)題之一的時(shí)候,中國(guó)企業(yè)海外資源投資面臨國(guó)際環(huán)境法和國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)法的重大挑戰(zhàn)。各種國(guó)際環(huán)境保護(hù)團(tuán)體、東道國(guó)的環(huán)境保護(hù)政府機(jī)構(gòu)和環(huán)境保護(hù)組織、當(dāng)?shù)刈∶竦榷紝?duì)外國(guó)投資對(duì)環(huán)境的影響非常關(guān)注,甚至上升到生存權(quán)和人權(quán)的高度。在這方面,中國(guó)企業(yè)的海外投資已經(jīng)發(fā)生過(guò)了多起環(huán)境保護(hù)沖突,給中國(guó)的海外投資造成了極壞的負(fù)面影響。一些發(fā)達(dá)國(guó)家甚至在報(bào)道中把中國(guó)投資者稱為新殖民主義,借機(jī)挑撥中國(guó)與一些非洲發(fā)展中國(guó)家的關(guān)系。?

在中國(guó)企業(yè)并購(gòu)海外制造業(yè)的場(chǎng)合,并購(gòu)對(duì)象是處于投資東道國(guó)環(huán)境法監(jiān)管下的東道國(guó)當(dāng)?shù)仄髽I(yè),通過(guò)當(dāng)?shù)卣h(huán)境評(píng)估后不容易引起環(huán)境法問(wèn)題。但是中國(guó)企業(yè)進(jìn)行海外資源投資卻很容易面臨環(huán)境保護(hù)的法律障礙。這是由資源開(kāi)發(fā)的物理性質(zhì)所決定的。礦藏資源的開(kāi)發(fā)要對(duì)原有地貌和自然生態(tài)進(jìn)行某種改造。礦山的勘探和建設(shè)對(duì)礦區(qū)的地質(zhì)環(huán)境的改變有可能導(dǎo)致滑坡、泥石流、地面塌陷、地面裂縫等地質(zhì)災(zāi)害。礦藏開(kāi)采、選礦和處理過(guò)程有可能對(duì)礦區(qū)甚至是更大的范圍造成大面積的環(huán)境污染。而礦山的開(kāi)發(fā)和運(yùn)作還可能改變和影響礦區(qū)內(nèi)外的動(dòng)植物生物圈的自然平衡,從而加速生態(tài)環(huán)境破壞。礦山的開(kāi)發(fā)建設(shè)還涉及土地使用權(quán)的收購(gòu)、原住民的安置、移民和再就業(yè)等問(wèn)題,處理不好有可能造成環(huán)境生態(tài)難民,導(dǎo)致東道國(guó)或者國(guó)際人權(quán)和環(huán)境保護(hù)團(tuán)體的干預(yù)。

在能源資源開(kāi)發(fā)方面,中國(guó)的新能源計(jì)劃是在中國(guó)國(guó)內(nèi)實(shí)施,中國(guó)能源企業(yè)在海外尋求的是傳統(tǒng)能源,主要是石油和天然氣?，F(xiàn)行的中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式成本核算只有在傳統(tǒng)能源基礎(chǔ)上才能成立,新能源畢竟還沒(méi)有突破成本核算方面的技術(shù)瓶頸。而油氣資源的開(kāi)發(fā)卻伴隨著井噴或火災(zāi)事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)、原油泄漏污染、大氣污染以及原生態(tài)的破壞改變的可能性的。天然氣一旦開(kāi)采出來(lái)就必須在當(dāng)?shù)乩鋮s液化處理,這需要在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)巨大的化學(xué)工廠,也是各種事故和污染的重大隱患。一旦發(fā)生事故和污染等造成生態(tài)災(zāi)難,當(dāng)?shù)刂袊?guó)企業(yè)不但面臨巨額罰款甚至刑事制裁,還有可能在東道國(guó)引起社會(huì)騷亂甚至反政府武裝的襲擊。這在西方國(guó)家跨國(guó)公司在敏感地區(qū)開(kāi)發(fā)油氣資源的歷史中都曾經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。隨著中國(guó)的煤炭企業(yè)未來(lái)大規(guī)模走出國(guó)門,對(duì)環(huán)境破壞更大的煤企還將引起更多的國(guó)外環(huán)境問(wèn)題。

在鐵礦、銅礦、鎳礦、鋁土礦等金屬礦山開(kāi)發(fā)建設(shè)方面由于和煤礦開(kāi)采一樣都是固體資源的開(kāi)采,因此發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害和生態(tài)破壞的可能性非常大。大部分海外鐵礦資源都是露天鐵礦,要開(kāi)挖除去地皮,形成大深坑。選礦后的尾礦要處理。如果中國(guó)企業(yè)通過(guò)收購(gòu)西方公司或其股份進(jìn)軍國(guó)際鐵礦,由于已有具體的環(huán)境管理成熟的體制,眼下問(wèn)題還不大。但是像在加蓬等地,中國(guó)企業(yè)直接通過(guò)國(guó)家契約從當(dāng)?shù)卣种蝎@得的勘探開(kāi)采權(quán),在當(dāng)?shù)氐淖匀槐Ｗo(hù)區(qū)進(jìn)行了鐵礦資源的開(kāi)發(fā),投入巨資,從中國(guó)招來(lái)民工,但并沒(méi)有辦理環(huán)境保護(hù)的審批手續(xù),在實(shí)踐中也沒(méi)有認(rèn)真進(jìn)行環(huán)境保護(hù)整治,結(jié)果被國(guó)際人權(quán)團(tuán)體抓住把柄,搞得很被動(dòng)。銅礦、鋁土礦、鎳礦等都是金屬含量極低的礦,在開(kāi)發(fā)過(guò)程中需要在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行選礦或初步加工。這種工序一般都伴隨著大量的空氣、水和土壤污染,處理后留下的垃圾如果不進(jìn)行廢物再利用,也會(huì)引起環(huán)境問(wèn)題。2009年5月,巴布亞新幾內(nèi)亞各大城市發(fā)生哄搶中國(guó)人商鋪事件,而起因是中國(guó)冶金投資14億美元的當(dāng)?shù)厝鹉炬嚨V,被煽動(dòng)為新殖民主義。

中國(guó)住房商品化使得中國(guó)的住宅內(nèi)部家庭裝修成為中國(guó)人民生活中一件大事,再加上世界木質(zhì)家具生產(chǎn)中心向中國(guó)轉(zhuǎn)移,于是中國(guó)很快就成為熱帶木材的最大買主,取代日本成為飽受指責(zé)的破壞熱帶雨林的元兇。為了確保木材資源的供應(yīng),中國(guó)的地板企業(yè)投資獲得巴西等國(guó)的大面積的熱帶雨林開(kāi)發(fā)權(quán),實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采,但是還是遭到了環(huán)境保護(hù)組織的非議。

中國(guó)資源企業(yè)海外投資還有很多集中在政治動(dòng)蕩的危險(xiǎn)地區(qū)。這特別表現(xiàn)在石油和天然氣資源的投資,以及鐵礦資源的投資。

蘇丹被西方國(guó)家評(píng)估為最失敗的國(guó)家和世界上最動(dòng)蕩的國(guó)家。但是中石油在蘇丹的投資使得這個(gè)國(guó)家出現(xiàn)繁榮。據(jù)蘇丹財(cái)政和國(guó)民經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)Ahmed Magzoub說(shuō),中國(guó)在蘇丹石油產(chǎn)業(yè)的投資累計(jì)已經(jīng)超過(guò)了60億美元。中石油在蘇丹的石油投資包括上游的勘探開(kāi)發(fā)和下游的煉油加工,外加一條從南部油田到東北部蘇丹港的全場(chǎng)1370公里長(zhǎng)的輸油管,使得蘇丹從石油進(jìn)口國(guó)一舉變成了石油出口國(guó),向中國(guó)每年出口石油超過(guò)1000萬(wàn)噸。2008年10月,中石油在蘇丹合資公司的9名中國(guó)工程師及工人在蘇丹南部油田遭綁架。雖經(jīng)蘇丹當(dāng)局營(yíng)救,但是仍有4人遇害。被認(rèn)為發(fā)動(dòng)這次綁架活動(dòng)的是自稱“公平與平等運(yùn)動(dòng)”的蘇丹反政府武裝組織,當(dāng)?shù)夭孔宸裾J(rèn)參與綁架,但對(duì)外國(guó)石油公司“破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)資源,又不給當(dāng)?shù)厝朔旨t”表示不滿。而公開(kāi)承認(rèn)綁架的當(dāng)?shù)夭孔孱^領(lǐng)也說(shuō)出了類似的理由。?事實(shí)上中石油早就介入了蘇丹的石油開(kāi)發(fā)項(xiàng)目之中,在蘇丹的中國(guó)職工和家屬已經(jīng)達(dá)到數(shù)萬(wàn)人。這次綁架事件表明,中國(guó)的海外資源投資的地區(qū)涉及政治動(dòng)蕩的巨大風(fēng)險(xiǎn),甚至員工的人身安全都要受到威脅。中國(guó)的石油巨頭還在尼日爾、伊拉克庫(kù)爾德斯坦、尼日利亞等地的投資也有類似風(fēng)險(xiǎn)。

五、中國(guó)海外資源投資的法律對(duì)策

對(duì)于中國(guó)海外資源投資產(chǎn)生的法律問(wèn)題,我們必須要講究法律對(duì)策。

第一,轉(zhuǎn)變中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法及投資法中的經(jīng)濟(jì)主權(quán)和資源主權(quán)定位的傳統(tǒng)立場(chǎng)?，F(xiàn)在中國(guó)需要大量獲得資源,走出國(guó)門投資海外資源企業(yè),或者中國(guó)企業(yè)自己獲得海外資源勘探和開(kāi)發(fā)的權(quán)利。如果還繼續(xù)固守原有的經(jīng)濟(jì)主權(quán)和資源主權(quán)的立場(chǎng),對(duì)中國(guó)的國(guó)家利益是不是有利,有必要進(jìn)一步探討,包括中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)視為基本原則的經(jīng)濟(jì)主權(quán)原則以及對(duì)資源主權(quán)的基本立場(chǎng)。弱化經(jīng)濟(jì)主權(quán)和資源主權(quán),強(qiáng)調(diào)“投資自由化”才應(yīng)該是中國(guó)今后在資源領(lǐng)域的基本法律立場(chǎng)。

第二,為了降低中國(guó)海外資源投資中由國(guó)家契約帶來(lái)的國(guó)有化風(fēng)險(xiǎn),在國(guó)家契約中加上穩(wěn)定條款和重新談判條款。中國(guó)資源企業(yè)在海外與資源國(guó)簽訂國(guó)家契約之際關(guān)鍵在于合同談判。穩(wěn)定條款主要規(guī)定東道國(guó)政府承諾在國(guó)家契約的有效期內(nèi)不通過(guò)立法等行為改變合同的約定,不以立法、行政等手段減損外國(guó)投資者的權(quán)益或改變雙方立約時(shí)的法律環(huán)境。?這可以防止東道國(guó)政府在外國(guó)公司開(kāi)發(fā)項(xiàng)目產(chǎn)生收益時(shí)通過(guò)國(guó)有化等法律措施把開(kāi)發(fā)項(xiàng)目占為己有,保持協(xié)議在有效期內(nèi)一直有效。這種穩(wěn)定條款是否有國(guó)際法上的效力,是否能約束東道國(guó)承擔(dān)國(guó)際法上的義務(wù)雖然還有爭(zhēng)論,但不能夠防止東道國(guó)政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)主權(quán)朝令夕改,以后法廢前法的法理撕毀先前的國(guó)家契約中關(guān)于穩(wěn)定條款的承諾。由于締約一方外國(guó)投資者屬于民間商業(yè)投資者,因此這種協(xié)議不構(gòu)成國(guó)家在國(guó)際法上的責(zé)任,已為國(guó)際法院英伊石油公司案判決中所明確。但東道國(guó)必須考慮起碼的國(guó)際道義和國(guó)際聲譽(yù),因此穩(wěn)定條款還是具有約束投資東道國(guó)的作用。?重新談判條款就是指如果發(fā)生契約約定的事態(tài),需要修改契約的條款和內(nèi)容以重新確立契約的經(jīng)濟(jì)平衡時(shí),允許契約當(dāng)事人對(duì)契約進(jìn)行自動(dòng)調(diào)整。表面上看,這種條款對(duì)于國(guó)家契約中的國(guó)家和外國(guó)投資者雙方都給予了同等的保護(hù),但是國(guó)家契約中國(guó)家一方太強(qiáng)勢(shì),根本用不著動(dòng)用這種條款保護(hù)自己的利益,所以重新談判條款實(shí)際上主要是用來(lái)保護(hù)外國(guó)投資者一方的?，F(xiàn)在在很多石油投資方面的國(guó)家契約中有重新談判條款。中國(guó)海洋石油公司1982年發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)合同第28條就規(guī)定了這種條款。?

第三,必須要加強(qiáng)環(huán)境法律對(duì)策。在西方國(guó)家,尤其是歐洲國(guó)家的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)已經(jīng)蓬勃發(fā)展,有的組織甚至成為環(huán)境極端主義者。只要涉及資源性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,無(wú)論是否有環(huán)境保護(hù)措施,都有可能遭到干擾,很多都被訴諸法律。再加上中國(guó)企業(yè)的國(guó)有背景、中國(guó)與西方國(guó)家的意識(shí)形態(tài)、社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)的差異,因此中國(guó)企業(yè)進(jìn)行海外資源投資必須要把環(huán)境法對(duì)策作為其投資戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。中國(guó)企業(yè)自身也應(yīng)該做出努力,為地球環(huán)境的改善做出貢獻(xiàn)。

第四,必須應(yīng)對(duì)投資東道國(guó)的政治動(dòng)蕩帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)。按照西方方式收購(gòu)參股和并購(gòu)的投資,無(wú)論是否在政治動(dòng)蕩的敏感地區(qū),都可以用現(xiàn)有的關(guān)于國(guó)際投資的法律框架模式加以解決,因此法律風(fēng)險(xiǎn)比較小。但是如果是中國(guó)企業(yè)出馬,在中國(guó)政府背景下達(dá)成的國(guó)家契約,一般就不能指望這種模式了,因?yàn)檫@樣做的法律風(fēng)險(xiǎn)比較大。一旦出現(xiàn)了威脅到投資或員工人身安全的事態(tài),主要還是通過(guò)外交途徑由東道國(guó)政府出面解決。這里起決定性作用的是國(guó)內(nèi)法。但是中國(guó)和這些國(guó)家一般有著傳統(tǒng)的友好關(guān)系,因此外交途徑解決的渠道是暢通的。這也是中國(guó)的資源企業(yè)能夠在這些國(guó)家和地區(qū)投資發(fā)展的原因所在。但是一旦這些國(guó)家的政局發(fā)生變化,比如反政府武裝奪取政權(quán)或者出現(xiàn)親西方政權(quán),其法律風(fēng)險(xiǎn)不可低估。

第五,中國(guó)政府要成為中國(guó)海外資源投資企業(yè)的法律后盾。中國(guó)政府要完善雙邊投資保護(hù)協(xié)定體系。從中國(guó)20世紀(jì)80年代開(kāi)始的早期與他國(guó)簽訂的雙邊投資協(xié)定是把自身定位于發(fā)展中國(guó)家,其雙邊投資協(xié)定也具有鮮明的發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間雙邊投資協(xié)定(BIT)的特征。首先,它們要滿足發(fā)達(dá)國(guó)家方面投資安全要求,對(duì)于國(guó)際投資實(shí)行充分保護(hù),某種程度上限制了對(duì)國(guó)際投資實(shí)行規(guī)制乃至國(guó)有化和征收的權(quán)力。?其次,保留一般發(fā)展中國(guó)家對(duì)于國(guó)際投資擁有經(jīng)濟(jì)主權(quán)的基本立場(chǎng)。?但是在中國(guó)成為海外投資大國(guó)的今天有必要重新調(diào)整這類規(guī)定。可以利用雙邊投資協(xié)定對(duì)中國(guó)海外資源投資對(duì)象國(guó)投資規(guī)制進(jìn)行約束。這樣,中國(guó)海外資源投資企業(yè)將能夠獲得較完善的協(xié)定待遇和法律保護(hù)。投資對(duì)象國(guó)如果是在中國(guó)的雙邊投資協(xié)定締約國(guó)名單中,就可以在立項(xiàng)和談判時(shí)查明相關(guān)的雙邊投資協(xié)定條款,了解中國(guó)的投資企業(yè)能夠獲得哪些法律保護(hù)和法律救濟(jì)。在中國(guó)海外投資企業(yè)遭遇到國(guó)有化等措施時(shí),中國(guó)政府要積極為中國(guó)海外投資提供外交保護(hù)。外交保護(hù)一旦發(fā)動(dòng),中國(guó)在海外資源投資就從企業(yè)行為轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)與國(guó)之間的外交問(wèn)題了。作為最后手段,還可以利用雙邊投資協(xié)定條款提請(qǐng)國(guó)際司法或國(guó)際仲裁介入。目前有若干現(xiàn)存的國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)制可以利用。

注釋:

①《中國(guó)已探明礦產(chǎn)資源總量居世界前列 成資源大國(guó)》,《中國(guó)新聞網(wǎng)》,2009-08-16,at http://www.chinanews.com.cn/cj/cj-cyzh/news/2009/08-16/1820210.shtml。

②《我國(guó)部分重要資源對(duì)外依存度已超過(guò)50%》,《中華工商時(shí)報(bào)》,轉(zhuǎn)引自搜狐新聞:2009-04-16,at http://news.sohu.com/20090416/n263413498.shtml。

③參照周城雄:《哥本哈根不是減排終點(diǎn)》,《價(jià)值中國(guó)網(wǎng)》,2009-12-17,at http://www.chinavalue.net/Blog/BlogThread.aspx?EntryID=255764。

④《我國(guó)液化天然氣進(jìn)口量?jī)r(jià)齊升》,《中國(guó)化工報(bào)》,轉(zhuǎn)引自中國(guó)化工報(bào)網(wǎng)站社官方網(wǎng)站,2009-05-14,at http://www.ccin.com.cn/front/home/templet/default/ShowArticle.jsp?id=74668。

⑤中礦協(xié):《中國(guó)今年進(jìn)口鐵礦石數(shù)量將降低21%》,中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)網(wǎng)信息中心,2009年4月39日,at http://www.ttssteel.com/news/info/2009/04/30/946713.html。

⑥《中國(guó)銅礦資源調(diào)查》,2008-07-24,《中金貼吧》,at http://post.cnfol.com/guba,600139,3233069.html。

⑦白益民:《日本人如何玩轉(zhuǎn)全球三大鐵礦石巨頭》,《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》,2009-07-20。

⑧徐虞利:《攜美鋁參股力拓12%中鋁占比逾九成》,《上海證券報(bào)》,2008-02-04。

⑨《兗州煤業(yè)收購(gòu)澳洲煤礦或發(fā)改委批準(zhǔn)》,《北京日?qǐng)?bào)》,2009-12-06。

⑩中國(guó)學(xué)會(huì)海外收購(gòu)?！禙T中文網(wǎng)》(英國(guó)金融時(shí)報(bào))LEX專欄,2009-07-27,http://www.ftchinese.com/story.php?storyid=001027792。

?溫家寶:《將用外匯儲(chǔ)備支持企業(yè)“走出去”》,《FT中文網(wǎng)》(英國(guó)金融時(shí)報(bào)),2009-07-22,http://www.ftchinese.com/story.php?storyid=001027702。

?王鐵崖:《國(guó)際法》,法律出版社1995年版,第108頁(yè)。

?《各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》第2條規(guī)定,“每個(gè)國(guó)家對(duì)本國(guó)的全部財(cái)富、自然資源以及全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng),都享有并且可以自由行使完整的、永久的主權(quán),其中包括占有、使用和處置的權(quán)利?！?/p>

?葉玉:《石油貿(mào)易措施的國(guó)際法規(guī)制》,復(fù)旦大學(xué)博士論文,2007年,第36頁(yè)。

?張士運(yùn)、袁懷雨:《中國(guó)石油海外投資現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策》,《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》,2005年第9期,第 27-28頁(yè)。

?《西方稱中國(guó)在非搞新殖民主義,中國(guó)工程隊(duì)遭圍攻》,《中國(guó)網(wǎng)》,2009-10-13,http://www.china.com.cn/international/txt/2009-10/13/content_18693923.htm。

?《蘇丹慘案震驚世界 是誰(shuí)殺害了中國(guó)石油工人?》,《中國(guó)網(wǎng)》,2008-11-02,http://lianghui.china.com.cn/international/txt/2008-11/02/content_16700915.htm。

?王貴國(guó):《國(guó)際投資法》,北京大學(xué)出版社2001年版,第141頁(yè)。

??陳軍:《論中國(guó)對(duì)外能源投資中的國(guó)家契約相關(guān)法律問(wèn)題》,復(fù)旦大學(xué)碩士論文,2007年。

?比如1984年《中國(guó)和加拿大投資保險(xiǎn)協(xié)議》第1條規(guī)定有關(guān)政治風(fēng)險(xiǎn)。

?比如1982年《中國(guó)和瑞典關(guān)于相互保護(hù)投資的協(xié)定》中第3條規(guī)定的補(bǔ)償。