中國政府大部制改革的難點(diǎn)與必然性分析

李玉忠

（菏澤學(xué)院 社會科學(xué)系，山東 菏澤 274015）

中國政府大部制改革的難點(diǎn)與必然性分析

李玉忠

（菏澤學(xué)院 社會科學(xué)系，山東 菏澤 274015）

改革開發(fā)以來，隨著我國政府職能分工的專業(yè)化發(fā)展，加強(qiáng)政府內(nèi)部的綜合協(xié)調(diào)，擴(kuò)大部門間的橫向聯(lián)系也就日益突出，逐步實(shí)現(xiàn)我國政府的大部制,這是我國的國情以及市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。當(dāng)然，部門整合的過程不會一帆風(fēng)順，實(shí)行大部制有眾多的難點(diǎn)，以及各方面特別是體制方面的阻力。政府要做的就是正視其難點(diǎn)，排除其阻力，要通過廣泛發(fā)揚(yáng)民主，拓寬反映社情民意的渠道，廣泛集中民智，逐步整合部門資源，實(shí)現(xiàn)我國的大部制改革。

大部制；整和機(jī)制；政府職能；公共服務(wù)

—、大部制改革的背景

所謂的大部制就是政府各級部門在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，加大橫向覆蓋的范圍，將類似的職能盡量集中在一個(gè)大的部門中，部門的職能主要為宏觀管理、國家戰(zhàn)略制定等，也就是對政府部門機(jī)構(gòu)進(jìn)行大部分的歸整與協(xié)調(diào)。

大部制起源于西方，二戰(zhàn)后隨著政府職能分工的專業(yè)化發(fā)展，加強(qiáng)政府內(nèi)部的綜合協(xié)調(diào)，擴(kuò)大部門間的橫向聯(lián)系也就日益突出。這是因?yàn)橐环矫娓咝实男姓芾響?yīng)是在整體的規(guī)劃下的明確分工，在分工的基礎(chǔ)上的有效協(xié)調(diào)；另一方面，現(xiàn)代政府由于其復(fù)雜性、廣泛性，不是一個(gè)部門所承擔(dān)的，往往需要各個(gè)部門的協(xié)力配合，共同完成政府內(nèi)部的綜合協(xié)調(diào)。擴(kuò)大政府部門間的橫向聯(lián)系，就成為了西方國家行政改革的重要內(nèi)容和主要趨勢之一，如英國和法國表現(xiàn)為建立一些超部級機(jī)構(gòu)，而日本在80年代的政府機(jī)構(gòu)改革中，對外務(wù)、文部、國土等11個(gè)省廳的內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行了合并與重新組建，對240個(gè)科進(jìn)行了合理的調(diào)整。撤消了其中的116個(gè)，與此同時(shí)，又將人事院、行政管理廳合并成總務(wù)廳，在總理府內(nèi)設(shè)置由智囊人物組成的綜合規(guī)劃會議作為內(nèi)閣總理大臣的咨詢機(jī)構(gòu)等。

中國政府自改革開放以來實(shí)行多次的政府機(jī)構(gòu)改革以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需要，以2003年新一屆政府組建為分水嶺，2003年以前的政府機(jī)構(gòu)改革以效率為價(jià)值導(dǎo)向，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要目標(biāo)，以轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)職能為基本途徑。2003年后的政府機(jī)構(gòu)改革以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以建設(shè)公共服務(wù)型政府為目的，以全面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)為目標(biāo)，以全面履行政府的社會經(jīng)濟(jì)職能為基本途徑。從中可以看到，新一屆政府向我們展示了新的改革思路，跳出了以往的政府機(jī)構(gòu)改革的“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的怪圈。

二、大部制改革的必然性

（一）中國現(xiàn)實(shí)國情的要求

中國改革開放30年來社會階層分化、利益分化的總體趨勢已經(jīng)很明顯，“從利益平均化到利益多極化，從利益依賴性到利益獨(dú)立性，從利益穩(wěn)定性到利益多變性。”在社會轉(zhuǎn)型期，社會成員過分追求經(jīng)濟(jì)利益，政府官員容易發(fā)生大面積的腐敗，同時(shí)無論從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系還是從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的矛盾來看，其矛盾的調(diào)適與化解都要依賴于作為上層建筑核心的國家和政府，這一方面是由政府在國家、社會和個(gè)人生活的地位決定的，另一方面是由我國實(shí)行的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的議行合一制，奉行的單一制的國家體制以及走社會主義的道路的特殊國情決定的。

政府是公眾利益的代表者。國民經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行可持續(xù)發(fā)展，人民群眾的物質(zhì)精神文化生活水平的提高，人的全面發(fā)展，社會的和諧、公平、正義都需要政府的宏觀把握，統(tǒng)籌兼顧。政府機(jī)構(gòu)改革的最終目的是保證決策制定的科學(xué)性和有效性，決策執(zhí)行的暢通性和嚴(yán)格性。

（二）社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求

目前我國發(fā)生了巨大變化，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使社會階層、社會風(fēng)氣、思想文化、利益調(diào)配都發(fā)生著急劇的變化，社會上層的聚合效應(yīng)和下層的碎片化嚴(yán)重影響著社會的健康發(fā)展，政治精英和財(cái)富精英的聚合已經(jīng)不容回避，政治精英手中的權(quán)利正是財(cái)富精英所渴望的，而政治精英的財(cái)富欲望的膨脹使得他們拜倒在財(cái)富精英的金錢之下。這不得不使我們思考。如果不破除那種“權(quán)利部門化、部門利益化、利益?zhèn)€人化”的政治體制弊端，那么由此引發(fā)的政治危機(jī)將難以預(yù)測。

隨著市場體系建設(shè)的推進(jìn)，制定促進(jìn)公平競爭的市場規(guī)則，維護(hù)良好的市場經(jīng)濟(jì)秩序，健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系就必須要打破部門分割，弄清市場分割的體制障礙和政策規(guī)定，所以說“市場經(jīng)濟(jì)是實(shí)行大部制的驅(qū)動力”。市場經(jīng)濟(jì)是市場調(diào)節(jié)資源的開放型經(jīng)濟(jì)模式，從十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制到現(xiàn)在，我國的市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流與合作不斷擴(kuò)大，現(xiàn)代化建設(shè)突飛猛進(jìn)。在這種情況下，與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政治體制極大地阻礙了企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)化，政企不分，政府直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不能形成科學(xué)決策的投資體制，這樣容易造成責(zé)任不清和決策的失誤，難以發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。許多本應(yīng)該運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段或者通過社會中介組織來解決的問題也是通過設(shè)立政府機(jī)構(gòu)來管理，把過多的社會責(zé)任、事務(wù)矛盾集中在政府身上。這表明政府機(jī)構(gòu)臃腫和政府部門的責(zé)任不清，與日益發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟(jì)是不相適應(yīng)的，這也是政府機(jī)構(gòu)需要改革的深刻根源。行政體制和機(jī)構(gòu)改革的嚴(yán)重滯后阻礙了國民經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力的迅速發(fā)展，部門整合是大勢所趨。

三、大部制改革任重道遠(yuǎn)

（一）改革的難點(diǎn)分析

政府機(jī)構(gòu)改革在一定的意義上是屬于利益的自我調(diào)節(jié)，屬于自己改變自己，從這個(gè)角度講，部門利益是政府機(jī)構(gòu)改革的最大阻力。實(shí)行大部制，難點(diǎn)很多，據(jù)海內(nèi)外專家的分析，主要有四難。一，權(quán)力整合難。大部制下，相關(guān)幾個(gè)部的權(quán)力重新洗牌，整合到一塊，考驗(yàn)改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀闊斧，又要心細(xì)如絲，做到平穩(wěn)過渡，無縫銜接，確實(shí)不容易；二，人員分流難。機(jī)構(gòu)精簡和重組勢必帶來人員的分流。分流人員是歷次機(jī)構(gòu)改革最為頭疼的事。公務(wù)員是國家整體運(yùn)行寶貴的人力資源，是維護(hù)正常國家秩序的保障和基礎(chǔ)，公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定，關(guān)乎社會穩(wěn)定；三，機(jī)制磨合難。在大部制下，機(jī)構(gòu)內(nèi)部的磨合，外部的磨合，上下之間的磨合，與執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置如何對接，怎樣才能不重復(fù)、不重疊等等，都在考驗(yàn)大部制的生存系數(shù)；四，運(yùn)行監(jiān)督難。實(shí)行大部制管理后，由原來的幾部委組成新部門，權(quán)力和財(cái)力勢必更加集中，一個(gè)部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，能不能有效遏制部門利益，怎樣防止因權(quán)力過度集中而產(chǎn)生的腐敗問題，成為影響改革的一大關(guān)鍵因素。

（二）我國體制改革的阻力分析

超部級機(jī)構(gòu)的設(shè)立，不僅使部的數(shù)量和政府的工作種類減少，可以使很多的重要問題在部門內(nèi)就得到解決，而無須部際委員會來協(xié)調(diào)，不過超部級制度也有一些的缺陷，如部門的規(guī)模過大，造成部門內(nèi)的決策層次增加和決策時(shí)間的拖延，增加了部門主管的壓力。

中國政府目前的行政體制改革的主要阻力是，脫胎于高度集中的政治體制下的政府各個(gè)部門之間職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力、管理方式落后、辦事效率不高。政府各個(gè)部門有嚴(yán)重的利益傾向，政府的公共政策的制定過程實(shí)際上是部門主導(dǎo)的，這個(gè)過程最終會把部門利益凌駕于公眾的利益之上，導(dǎo)致決策周期很長，決策效率很低，代表公眾利益的價(jià)值取向?qū)⒋蟠蛘劭?；部門設(shè)置越多相互之間的交叉概率越高，責(zé)任邊界越不清晰，實(shí)施起來各有各的利益，最后完全有可能犧牲公眾的利益。正是由于這種權(quán)利部門化、部門利益化、利益?zhèn)€人化，導(dǎo)致無休止的推諉扯皮，形成嚴(yán)重的政治體制弊端。

（三）改革的配套設(shè)施

大部制改革作為行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協(xié)調(diào)、彼此促進(jìn)。當(dāng)前特別重要的是應(yīng)當(dāng)以政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，創(chuàng)新公共產(chǎn)品的提供機(jī)制，重視公益性事業(yè)單位在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的重要作用，還可以更多地采取購買服務(wù)的提供方式。要按照政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，將大量的技術(shù)性、服務(wù)性和經(jīng)辦性職能交給事業(yè)單位和中介組織承擔(dān)；規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會、商會等社會中介組織，為政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革提供良好的社會環(huán)境。

公共服務(wù)型政府與公共財(cái)政具有天然的統(tǒng)一性。推進(jìn)大部制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮公共財(cái)政體制改革的重要作用。西方一些國家沒有組織、人事和編制部門，而機(jī)構(gòu)數(shù)量和官員及公務(wù)員規(guī)模能在數(shù)量上控制住，其重要原因就在于建立機(jī)構(gòu)和增加公務(wù)員需要有預(yù)算，而預(yù)算需要議會批準(zhǔn)。實(shí)際上是預(yù)算在控制編制，政府增加機(jī)構(gòu)和人員的權(quán)力在議會，政府不能自我膨脹。因此，要借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，改革預(yù)算管理體制，既實(shí)現(xiàn)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，也實(shí)現(xiàn)編制與預(yù)算相結(jié)合，發(fā)揮預(yù)算管理改革對鞏固機(jī)構(gòu)改革成果的約束作用。此外，要發(fā)揮預(yù)算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通過設(shè)計(jì)科學(xué)、規(guī)范、公正、透明的預(yù)算制度，從源頭上控制和降低行政成本。

四、大部制改革的前景

正視其難點(diǎn)，是為了慎之又慎行事。中國的大部制改革很難一步到位，而應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。由于大部制改革涉及許多部門的利益調(diào)整，牽扯到許多的問題，所以大部制僅僅是拉開了新一輪國家機(jī)構(gòu)改革的序幕。正如胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話那樣，“要通過廣泛發(fā)揚(yáng)民主，拓寬反映社情民意的渠道，充分完善反映民意，廣泛集中民智，切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，形成能夠全面表達(dá)社會毅力、有效平衡社會利益、科學(xué)調(diào)整社會利益的利益協(xié)調(diào)機(jī)制?！敝醒胝酝ㄟ^大部制整合行政資源，構(gòu)建公共服務(wù)型政府的新一輪政府機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)在我們的面前，政府機(jī)構(gòu)改革正在漸進(jìn)式展開。盡管如此，我還是堅(jiān)信，只要我們在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，承前啟后，繼往開來，努力開拓創(chuàng)新，就一定能走得更好，在當(dāng)代中國改革中，成功地開辟一條新道路來。

[1]曹沛霖.比較政府體制[M].上海:上海復(fù)旦大學(xué)出版社,1993.

[2]桑玉成.利益分化的政治時(shí)代[M].上海:上海學(xué)術(shù)出版社,2002.

[3]溫家寶.十一屆全國人大一次會議政府工作報(bào)告[N].人民日報(bào)，2008-03-05.

[4]徐鐵良,王東杰.大部制改革問題探析[J].法制與社會,2008,(22).