公共管理中的公共性流失及其防范

○姜 倩 （武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430072）

一、公共管理中的公共性問(wèn)題界定

公共管理是公共部門(mén)為了促進(jìn)和保障社會(huì)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的過(guò)程。由此，公共管理活動(dòng)中無(wú)論是主體還是對(duì)象，都涉及到全體社會(huì)成員的公共利益，這就決定了公共管理活動(dòng)必須以公共利益為最終目標(biāo)，而非某個(gè)單個(gè)的個(gè)體利益。政府的公共權(quán)利是全體社會(huì)公民賦予政府依法享有并代替公民行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)的權(quán)利。而公共性是指政府公共活動(dòng)必須實(shí)現(xiàn)公民的公共利益，公平、公正地配置公共資源，解決公共問(wèn)題，處理公共事務(wù)。因此，公共性是一切政府活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，是衡量公共管理活動(dòng)是否有效的標(biāo)準(zhǔn)，也是公共管理活動(dòng)最本質(zhì)最突出的特性，是公共管理活動(dòng)區(qū)別于其他一切組織活動(dòng)的根本性質(zhì)。

二、公共性流失的具體表現(xiàn)

1、公共產(chǎn)品和服務(wù)提供不足。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是進(jìn)行公共管理活動(dòng)的途徑，然而公共品需求得不到充分滿(mǎn)足的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，表現(xiàn)為公共品不足，尤其是保障性公共品數(shù)量不足。公共品在市場(chǎng)機(jī)制下無(wú)法提供，但公共品對(duì)于社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用，因此要求政府完成?，F(xiàn)階段政府政績(jī)考核指標(biāo)主要是GDP的增長(zhǎng)，教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等保障型公共產(chǎn)品很可能被忽視，造成本應(yīng)該得到政府重點(diǎn)支撐的公共品供給產(chǎn)生嚴(yán)重不足或價(jià)格扭曲現(xiàn)象。

2、社會(huì)不公。我國(guó)是一個(gè)典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)國(guó)家，由于客觀因素的存在，社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀允許社會(huì)存在一定的不平等現(xiàn)象，但差別不應(yīng)過(guò)大。目前我國(guó)城鄉(xiāng)之間存在著巨大的差異，收入差距較大，生活條件的差異大。如果忽視這些巨大差異的存在，社會(huì)不公、突發(fā)群體事件等將動(dòng)搖我國(guó)的改革成果。盡管客觀條件、自身因素的確是造成這些差異的不可忽視的原因，但是由于政府工作的片面性和政策傾斜，少數(shù)地區(qū)的公民沒(méi)有享受到應(yīng)有的普享型公民權(quán)利，或本應(yīng)享受到的權(quán)利被他人侵犯，這些都屬于公共性流失。

3、政府機(jī)構(gòu)臃腫等自利行為。政府工作的價(jià)值取向是為公眾謀福利，將公共利益最大化。但政府工作者是單獨(dú)的個(gè)體，存在個(gè)體私人利益，并希望獲得個(gè)人利益最大化，這是由理性人所決定的。當(dāng)政府的工作重心傾向于獲取私人利益時(shí)，公共管理活動(dòng)的公共性出現(xiàn)異化。由于現(xiàn)行政府的績(jī)效考核機(jī)制以及財(cái)政預(yù)算機(jī)制的不完善，各級(jí)政府尤其是地方政府掌握著大量支配資源的權(quán)利，因此不斷進(jìn)行自我擴(kuò)張、增加財(cái)政開(kāi)支，但實(shí)際工作成效并不與之匹配。政府工作人員占有的是公眾賦予的公共資源和公共權(quán)力，然而對(duì)資源的不合理利用以及公眾監(jiān)管和制約的不到位使得政府部門(mén)的擴(kuò)張和膨脹現(xiàn)象與日俱增。公共資源原本應(yīng)當(dāng)為公眾服務(wù)，卻演化成了為政府部門(mén)謀利，使公共管理活動(dòng)偏離了原有的軌道，變得不再具有公共性。此外，當(dāng)政府在支配各種資源時(shí)，由于具有絕對(duì)的權(quán)利優(yōu)勢(shì)，不可避免地會(huì)產(chǎn)生尋租現(xiàn)象，這是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活危害較大的行為，不僅浪費(fèi)了資源，更是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的侵蝕，違背了公平導(dǎo)向的初衷。

三、公共性流失的原因

1、理性經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)。在理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)中，個(gè)人和企業(yè)在面臨選擇時(shí)都會(huì)從自身利益最大化的角度出發(fā)作出抉擇。消費(fèi)者的目標(biāo)是效用最大化，企業(yè)目標(biāo)是利潤(rùn)最大化。這一假說(shuō)似乎并不涉及到政府或其他公共部門(mén)，但事實(shí)上，政府部門(mén)和其他公共部門(mén)正是由一個(gè)個(gè)這樣的理性經(jīng)濟(jì)人構(gòu)成的，他們有私人的需求和利益，依然希望自己的活動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)個(gè)人效用最大化。同時(shí)，他們比起普通居民而言，擁有一定的公共權(quán)力，比起普通人更有可能直接為個(gè)人謀利。當(dāng)政府工作人員將個(gè)人利益置于首位時(shí)，他們的行為和選擇可能同整個(gè)社會(huì)的公共利益發(fā)生偏差。在公共部門(mén)的私人性與公共性的矛盾面前，這些原本應(yīng)當(dāng)為全體公民謀福利的公務(wù)人員的行為，不再符合公共事務(wù)和公共決策的公共性，致使公共性發(fā)生偏差，嚴(yán)重時(shí)造成公共性流失。

2、委托代理制度的缺陷。全體公民賦予了政府管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，政府部門(mén)與社會(huì)公民的關(guān)系是一種委托代理關(guān)系，這是政府活動(dòng)的合法性依據(jù)。政府部門(mén)管理公共事務(wù)的權(quán)利來(lái)自于全體社會(huì)公民，因此政府公共活動(dòng)歸根到底就是為人民服務(wù)，為人民謀福利。然而現(xiàn)實(shí)中由于各種現(xiàn)實(shí)原因，這一根本目標(biāo)發(fā)生了偏差。公共需求無(wú)法得到充分滿(mǎn)足，政府機(jī)構(gòu)臃腫，辦事效率不高，服務(wù)質(zhì)量差，民意不能及時(shí)反應(yīng)等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，這正是政府公共性流失的具體表現(xiàn)。委托代理制度造成公共性的流失主要是由于政府公務(wù)員在完成任務(wù)時(shí)，更多的是完成上級(jí)交代的任務(wù)，并非從最大化公共利益來(lái)考慮。

3、一味追求提高政府效率。西方國(guó)家首先開(kāi)始的新公共管理運(yùn)動(dòng)，主張?jiān)诠补芾磉^(guò)程中追求3E目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益。在這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)中，政府的主要任務(wù)包括以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，縮小政府規(guī)模、降低政府行政成本；強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能，把公共需求放在首要位置；實(shí)行績(jī)效管理，及時(shí)為公眾提供規(guī)范、公正、快捷、透明的服務(wù)等等。除了政府部門(mén)的改革，新公共管理運(yùn)動(dòng)中把政府行政人員設(shè)計(jì)成為具有“企業(yè)家精神”的管理人員，認(rèn)為政府部門(mén)工作者也應(yīng)當(dāng)具備企業(yè)家精神。然而，開(kāi)展新公共管理運(yùn)動(dòng)的時(shí)代背景是當(dāng)時(shí)政府服務(wù)部門(mén)的效率低下，而隨著時(shí)間的推移，效率低下得到了一定程度的提高。在奉行效率優(yōu)先原則的情況下，政府工作的開(kāi)展圍繞效率第一的準(zhǔn)則，政府工作的考核也僅僅圍繞工作績(jī)效進(jìn)行。政府工作注重效率的結(jié)果就是忽視了公平。當(dāng)前，解決效率低下不是最主要的問(wèn)題，而是如何更加合理有效地配置公共資源，使其成為真正意義上的公共資源，在全體公民間合理配置，讓公民充分分享社會(huì)發(fā)展的成果，共同享有社會(huì)公共利益。

4、市場(chǎng)化和私有化。在我國(guó)改革開(kāi)放之前，由于政府部門(mén)集中了配置資源的絕對(duì)權(quán)力，政府效率極其低下，出現(xiàn)了市場(chǎng)需求不能得到較好滿(mǎn)足的現(xiàn)象。無(wú)論是從提高經(jīng)濟(jì)效益還是建立一個(gè)新的市場(chǎng)主體來(lái)看，當(dāng)時(shí)的改革都是必要并且行之有效的。然而，部分改革措施從一開(kāi)始就損害了社會(huì)的公共利益，以極端的方式開(kāi)展改革，最終傷害了公民的公共利益。市場(chǎng)化進(jìn)程在一定程度上充分挖掘了政府的潛能，但卻讓政府喪失了公共性。市場(chǎng)化和私有化只能作為政府部門(mén)處理公共事務(wù)時(shí)工作方式的要求，絕不能成為工作的唯一目標(biāo)和價(jià)值取向。

5、利益集團(tuán)參與到公共事務(wù)中。公共事務(wù)的最終目的都是為民造福，但是現(xiàn)實(shí)中卻有很多實(shí)力強(qiáng)大的利益集團(tuán)總是在公共政策制定初期企圖用各種手段改變政策的取向，試圖使政策朝著最有利于自我的方向發(fā)展，在政策制定和實(shí)施中形成扭曲改革的機(jī)制。在一些政策的制定中，總可以看到這些利益集團(tuán)的影響和作用。由于這些利益集團(tuán)的參與，一些旨在促進(jìn)社會(huì)公平的措施，在實(shí)際操作中甚至收到加劇社會(huì)不公平的效果。正是由于這些利益集團(tuán)對(duì)公共事務(wù)強(qiáng)有力的參與，使得原本具有公共性的政策措施，變得私人化，扭曲了政策制定的初衷。

四、公共性流失的防范及其治理

1、明確界定政府職能范圍。政府公共事務(wù)是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，滿(mǎn)足公共需求。公共需求賦予了政府使用公共資源處理公共問(wèn)題的權(quán)利，要求政府為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，滿(mǎn)足全社會(huì)公民的公共需求，最終實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，政府職能范圍的界定要區(qū)別于市場(chǎng)的功能，只能限于那些市場(chǎng)不能完成且公民又有需求的領(lǐng)域。同時(shí)，政府職能還包括制定各種規(guī)章制度，即政府的規(guī)則制定者角色，這就造成了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的間接干預(yù)。在制定各種規(guī)章制度時(shí)，要充分考慮到社會(huì)各個(gè)主體的利益劃分，使制度向更有利于促進(jìn)公共利益的方向發(fā)展。

2、改善公共物品供給機(jī)制。如前文所述，公共品的供給存在不足或扭曲現(xiàn)象，為避免公共性的流失，必須改善公共品的供給機(jī)制。首先，明確中央政府與地方政府在公共物品提供上的分工。中國(guó)現(xiàn)在實(shí)行“自上而下”的公共品供給機(jī)制，公共支出的方向和最終的決策是上級(jí)集體決策的結(jié)果，往往和現(xiàn)實(shí)存在偏差。對(duì)于不同的領(lǐng)域、不同的行政區(qū)域，應(yīng)該明確劃分中央與地方的職能范圍。其次，豐富公共物品提供的主體。公共品的提供屬于政府的職能范圍，但是公共品的生產(chǎn)、投資主體可以由不同性質(zhì)的單位來(lái)完成，可以提高公共品供給的效率。

3、完善公民參與制度。當(dāng)前，公共事務(wù)處理過(guò)程是按照政府部門(mén)的一系列程序和規(guī)則來(lái)處理，公民對(duì)自己享有的權(quán)利并不熟悉。傳統(tǒng)觀念和意識(shí)中，政府是高高在上不可侵犯的，公民應(yīng)當(dāng)按照政府政策來(lái)行事。但是在現(xiàn)時(shí)的委托代理制度下，是公民賦予了政府支配公共資源的權(quán)利，公民理應(yīng)參與到政務(wù)中來(lái)，并充分表達(dá)自己的訴求。當(dāng)政府工作與公共利益發(fā)生偏離時(shí)，公民應(yīng)該能夠很直觀的觀察到并且及時(shí)地糾偏，避免公共利益更進(jìn)一步被侵蝕。公民參與政府公共管理活動(dòng)包括很多方面，首先，在政策過(guò)程的前期，如制定政策階段，應(yīng)當(dāng)充分考慮公民的意愿，廣泛聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，保證公民的知情權(quán)。這就要求建立一個(gè)完善的公民表達(dá)機(jī)制，要求公民的訴求能夠得到充分表達(dá)。其次，績(jī)效考核除在政府部門(mén)內(nèi)部實(shí)行以外，還應(yīng)該接受以公眾為主體的民眾考核?？?jī)效考核是新公共管理運(yùn)動(dòng)的一大特點(diǎn)，要保證政府工作不偏離公共性的軌道，就要求政府工作人員的工作能夠接受公眾的考核?，F(xiàn)在我國(guó)的公民考核政府工作人員的渠道還不夠完善，需要進(jìn)一步結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，將民意充分考慮到工作中來(lái)，這樣才能確保政府工作不偏離其公共性的本質(zhì)要求。

4、培育有效的監(jiān)督制約手段。在委托代理制度下，政府的權(quán)利來(lái)自公民的委托，因此公共事務(wù)理應(yīng)接受委托人的監(jiān)督。政府越是廣泛的接受公民的監(jiān)督，越是能夠公平、公正和公開(kāi)的執(zhí)行公共權(quán)力，解決公共事務(wù)。接受公眾監(jiān)督，能夠有效遏制政府部門(mén)將公共性向私人性轉(zhuǎn)化，保證政府工作維持公共性的根本。一個(gè)社會(huì)的公民意識(shí)越是強(qiáng)大，這個(gè)社會(huì)的政府部門(mén)企圖運(yùn)用手上的公共權(quán)力為己謀私的可能性就越小。隨著我國(guó)公民意識(shí)的覺(jué)醒以及科學(xué)技術(shù)手段的發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)的普及等諸多因素，一個(gè)新時(shí)期的公民社會(huì)正在逐步形成并且日益完善。在公民意識(shí)覺(jué)醒的同時(shí)，也要求一個(gè)完善的保障公民監(jiān)督權(quán)的制度，讓公民的監(jiān)督真正有法可依；當(dāng)政府工作出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，公民的監(jiān)督能夠行之有效，訴之有道。

五、結(jié)束語(yǔ)

公共性流失的根源是公共利益與政府部門(mén)私人利益的矛盾，也是政府工作中效率與公平的矛盾。歸納公共性流失問(wèn)題的各種應(yīng)對(duì)措施不難發(fā)現(xiàn)，缺乏完善和配套的制度是導(dǎo)致公共性流失的一個(gè)重要方面。我國(guó)的制度建設(shè)在經(jīng)歷了30年改革開(kāi)放過(guò)程中已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是在當(dāng)今社會(huì)暴露出的諸多問(wèn)題中仍然稍顯不足。不可否認(rèn)，制度建設(shè)是一項(xiàng)任務(wù)重、時(shí)間長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的過(guò)程，但是只要注意了制度建設(shè)的方法，明確制度建設(shè)的目標(biāo)，完善對(duì)制度的執(zhí)行，確保執(zhí)行過(guò)程中對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，仍然能夠確保制度更好地為社會(huì)服務(wù)，發(fā)揮制度設(shè)定最原始的目標(biāo)。制度本身作為一種公共產(chǎn)品，就具有完備的公共性。政府部門(mén)在制定或?qū)嵤┮豁?xiàng)公共政策時(shí)，首先要考慮的必須是這項(xiàng)政策實(shí)施前后，公民享受到的公共利益是否發(fā)生改變，有沒(méi)有出現(xiàn)少數(shù)人的私人利益侵吞公民的公共利益的現(xiàn)象。保證了制度的公共性，也就保障了公民應(yīng)該享有的公平、公正的享受公共利益的權(quán)利，政府工作也就實(shí)現(xiàn)了公共性。

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