從財政性存款繳存情況看基層央行監(jiān)管難問題

王慶年

（中國人民銀行呼和浩特中心支行 人事處，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020）

從財政性存款繳存情況看基層央行監(jiān)管難問題

王慶年

（中國人民銀行呼和浩特中心支行 人事處，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020）

1998年以來，隨著人民銀行對財政性存款繳存的監(jiān)管逐漸放松，金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了習(xí)慣性的逃避繳存等現(xiàn)象，基層人民銀行在實(shí)施財政性存款繳存管理時遇到了范圍難界定、職責(zé)未明確、處罰難實(shí)施、手段弱化等諸多問題。為此，要解決上述問題，則需要人民銀行會同有關(guān)部門研究界定繳存的范圍，從法律層面明確其管理職責(zé)，并且規(guī)范處罰依據(jù)。

財政性存款；人民銀行；監(jiān)管；問題；對策

財政性存款是中央銀行的基礎(chǔ)貨幣和重要信貸資金來源，財政存款繳存制度已經(jīng)實(shí)行了27年。1998年，中國人民銀行將金融機(jī)構(gòu)代理人民銀行財政性存款中的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款、財政預(yù)算外存款劃為金融機(jī)構(gòu)的一般存款，財政性存款繳存總量逐漸減少，實(shí)際操作中出現(xiàn)了人民銀行對財政性存款繳存的監(jiān)管逐漸放松、金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了習(xí)慣性的逃避繳存等不容忽視的矛盾和問題。為此，筆者在調(diào)研的基礎(chǔ)上，就如何加強(qiáng)和改進(jìn)金融機(jī)構(gòu)財政性繳存款管理進(jìn)行了思考。

一、金融機(jī)構(gòu)財政性存款現(xiàn)狀

據(jù)調(diào)查，目前財政局在各金融機(jī)構(gòu)開立的與財政性存款有關(guān)的賬戶主要有三類：一是財政在各商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社分別開立專戶，用于核算國家下?lián)艿牡捅＝?、扶貧款、養(yǎng)老金、退耕還林資金等專項資金；二是非稅務(wù)局管理的在相關(guān)金融機(jī)構(gòu)開立的非稅收入專戶，用來核算行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入等非稅收入資金；三是各商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社核算的待報解款項等。

二、基層人民銀行實(shí)施財政性存款繳存管理的難點(diǎn)

（一）財政性存款繳存范圍難界定

1998年以來中國人民銀行多次對繳存款范圍的會計科目進(jìn)行了調(diào)整，但有些金融機(jī)構(gòu)的會計科目說明籠統(tǒng)，再加上有些財政性資金（如社保專戶、醫(yī)保專戶等資金）性質(zhì)復(fù)雜，基層央行對金融機(jī)構(gòu)會計科目使用難以確定。如銀發(fā)〔2004〕22號文件對農(nóng)村信用社繳存款范圍規(guī)定：農(nóng)村信用社財政存款繳存范圍包括“2013縣級待結(jié)算財政款項”、“2014縣級地方財政庫款”、“2015縣級財政預(yù)算外存款”、“2016財政預(yù)算專項存款”，而繳存一般性存款中也包含了其中3個科目（2013、2014、2015），區(qū)別只是財政存款繳存為二級科目代碼，模棱兩可的科目設(shè)置給基層央行的實(shí)際操作帶來了不便。

（二）財政性繳存款管理職責(zé)未明確

現(xiàn)行的《中華人民共和國中國人民銀行法》對財政性繳存款的監(jiān)督檢查至今沒有明確規(guī)定，也沒有制定相關(guān)的財政性存款管理辦法具體規(guī)定繳存財政性存款業(yè)務(wù)的管理、監(jiān)督、檢查等，基層行在實(shí)際工作中檢查職能定位不明確，往往按照存款準(zhǔn)備金管理辦法進(jìn)行操作。2004年12月30日《中國人民銀行關(guān)于加強(qiáng)存款準(zhǔn)備金管理的通知》對存款準(zhǔn)備金的管理部門做出了明確規(guī)定：貨幣信貸部門負(fù)責(zé)組織存款準(zhǔn)備金管理、監(jiān)督和處罰工作，會計部門（營業(yè)部門）負(fù)責(zé)存款準(zhǔn)備金的報表審查、資金收繳和日常考核工作。而在實(shí)際工作當(dāng)中，按照人民銀行職責(zé)分工，目前財政性存款的繳存范圍、比例、時間以及截留，遲繳或少繳等違規(guī)行為的檢查和處罰主要由貨幣信貸管理部門負(fù)責(zé)。但是，由于缺乏法律監(jiān)督機(jī)制，信貸部門難以掌握財政存款的真實(shí)情況，會計營業(yè)部門又對金融機(jī)構(gòu)報送的報表資料的真實(shí)性難以作出判斷，［1］同時，地方財政庫款、待結(jié)算財政款項、財政預(yù)算存款等財政性存款實(shí)際上由國庫部門進(jìn)行管理，而基層國庫部門人員少、業(yè)務(wù)量大，幾乎是無暇監(jiān)管。這樣多頭管理的結(jié)果，導(dǎo)致了對財政性存款繳存情況管理真空的出現(xiàn)。

（三）財政性繳存款違規(guī)處罰難實(shí)施

依據(jù)《金融違法行為處罰辦法》第二十二條規(guī)定：“金融機(jī)構(gòu)占壓財政存款或者資金的，給予警告。沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬以下的罰款”，金融機(jī)構(gòu)漏繳、少繳、遲繳財政性存款等行為的最低起罰點(diǎn)為5萬元。處罰標(biāo)準(zhǔn)相對偏高，基層央行實(shí)際處罰時難以執(zhí)行。

（四）人民銀行對財政性繳存款的監(jiān)管手段弱

1.目前銀監(jiān)部門主要履行對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場檢查職能。而財政性存款繳存管理作為人民銀行的基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)，主要是通過非現(xiàn)場形式實(shí)施監(jiān)督管理，且僅依賴于對各金融機(jī)構(gòu)報表的賬面審核，從而對繳存情況的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性難以把握，這也給金融機(jī)構(gòu)截留、挪用、轉(zhuǎn)移財政性存款造成了可乘之機(jī)。

2.金融機(jī)構(gòu)報送人民銀行的報表是月（旬）度業(yè)務(wù)狀況表，由于業(yè)務(wù)狀況表只有一級科目的合計數(shù)據(jù)，而金融機(jī)構(gòu)財政性繳存款范圍有的是要按二級科目數(shù)據(jù)繳納的，這樣一來，基層央行難以及時有效地審核，給繳存款監(jiān)管工作帶來很大難度。并且，由于監(jiān)管的缺位，發(fā)現(xiàn)問題無相關(guān)部門承擔(dān)行政處罰、監(jiān)督整改等工作，直接影響了人民銀行的監(jiān)管力度，同時也不利于財政性資金的安全。［2］

3.會計集中核算系統(tǒng)未設(shè)置自動提示功能。會計集中核算系統(tǒng)只有對繳存一般準(zhǔn)備金進(jìn)行自動提示信息，而沒有對繳存財政存款設(shè)置自動提示功能，需要人工進(jìn)行查詢，不利于對繳存款的管理。

三、加強(qiáng)基層央行財政性存款繳存管理的建議

（一）界定繳存范圍

一是建議中國人民銀行會同財政部對金融機(jī)構(gòu)的會計科目代號、名稱及科目重新確定，統(tǒng)一金融機(jī)構(gòu)繳存款的會計科目，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)月度報送的會計報表格式和內(nèi)容，盡量消除財政存款與一般存款繳存范圍重疊問題，對于金融機(jī)構(gòu)會計報表中出現(xiàn)的二級科目，應(yīng)明確其繳存性質(zhì)。二是進(jìn)一步明確財政性繳存款科目的核算內(nèi)容，需要繳存的財政性存款科目應(yīng)附有詳細(xì)清晰的科目說明，從而便于基層人民銀行對繳存款的日常監(jiān)督和管理。

（二）明確管理職責(zé)

一是要從法律角度明確人民銀行對財政性存款管理的現(xiàn)場檢查權(quán)。完善財政性存款繳存制度，應(yīng)盡快出臺系統(tǒng)、規(guī)范、完善的《財政性存款管理辦法》，對金融機(jī)構(gòu)財政存款的繳存時間、范圍、繳存程序和人民銀行監(jiān)督管理手段及相關(guān)罰則等做出具體規(guī)定，為規(guī)范財政性存款提供法律保證。二是將對財政性繳存款現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查的監(jiān)督責(zé)任劃歸國庫部門，由其行使對財政性繳存款的現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查，這樣有利于國庫部門全面掌握財政性繳存款資金的情況，有利于國庫部門與稅務(wù)、財政部門的溝通和聯(lián)系，加強(qiáng)對財政性存款全額繳存的監(jiān)督。

（三）規(guī)范處罰依據(jù)

根據(jù)財政性繳存款違規(guī)行為的性質(zhì)和特點(diǎn)，區(qū)分不同情況，盡快出臺對財政性繳存款違規(guī)行為的處罰規(guī)定，對發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)通過有意延壓票據(jù)、部分金融機(jī)構(gòu)把本應(yīng)納入財政性存款科目屬性的資金歸屬為機(jī)關(guān)團(tuán)體存款或財政預(yù)算外存款，導(dǎo)致大量的財政性資金以一般存款的形式存放在金融機(jī)構(gòu)等形式，規(guī)避繳存財政性存款的行為給予一定的處罰措施，對金融機(jī)構(gòu)遲繳、少繳、漏繳財政性存款以及不報送、遲報送報表的行為給予相應(yīng)處罰進(jìn)行明確規(guī)定，這將有利于臨柜監(jiān)督人員有法可依、方便操作，維護(hù)財政性繳存款的嚴(yán)肅性。同時，適當(dāng)降低處罰起點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步增強(qiáng)基層央行違規(guī)處罰的可操作性。

（四）提高監(jiān)管效能

1.理順繳庫與繳存兩者關(guān)系。建議待入庫款項不作為財政存款繳存，只要求按規(guī)定時間劃入國庫，而金融機(jī)構(gòu)代理金庫存款必須要作為財政存款予以繳存。如果財政存款沒有及時入庫，則以占用財政資金進(jìn)行處罰，可適用《金融違法行為處罰辦法》第二十二條；如果代理金庫存款沒有繳存，則作為違反繳存款規(guī)定進(jìn)行處罰，適用《信貸資金管理試行辦法》有關(guān)規(guī)定。

2.適當(dāng)提高財政性存款繳存業(yè)務(wù)手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或?qū)ω斦源婵钸M(jìn)行計息。目前人民銀行已經(jīng)對國庫存款按照單位活期存款進(jìn)行計息，因此對財政存款也可按照活期存款計息，使商業(yè)銀行代理財政繳存款獲得一定的利息補(bǔ)償，提高商業(yè)銀行經(jīng)辦業(yè)務(wù)的積極性。

3.完善會計集中核算系統(tǒng)，增加財政性繳存款的自動提示功能。對繳存財政性科目是否計至千元也應(yīng)設(shè)置提示功能，以便及時發(fā)現(xiàn)繳存款核算不規(guī)范現(xiàn)象。

［1］ 郭徐榮.財政性存款的繳存和管理中存在的問題及對策［J］.內(nèi)蒙古金融研究，2010，（9）：55.

［2］ 吳德軍.如何加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)財政性存款繳存的監(jiān)管［A］.中國金融學(xué)會國庫專業(yè)委員會.2009國庫研究文集［C］.北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2010：42.

Key-words:financial-deposits；People's-Bank-of-China；supervision；problems；strategy

〔責(zé)任編輯：耿傳輝〕

Difficult-Problem-of-Bank-Supervision-of-Primary-Central-Bank-from-the-Viewpoint-of-Financial-Deposit

WANG-Qing-nian
(Personnel-Department,Hohhot-Branch-of-People's-Bank-of-China,Hohhot-010020，China)

As-People's-Bank-of-China-has-gradually-loosened-the-supervision-on-financial-deposit-since-1998,the-financial-institutions-began-to-appear-the-phenomenon-of-habitual-escaping-from-making-the-deposits.The-primary PBC-has-come-across-many-problems-such-as-the-scope-is-difficult-to-define,the-responsibility-is-not-specific,the punishmentmeasuresarehardto-carryout,theregulationmeansare-weakening-whenimplementingthesupervision on-financial-deposits.Therefore,in-order-to-solve-the-stated-problems,it-is-necessary-for-PBC-together-with-other related-departments-to-research-and-define-the-scope-of-the-financial-deposits,clear-the-work-duties-in-the-point-of law-and-make-a-regular-punishment-basis.

F830.31

A

201011-09

1671-6671（2010）04-0001-03

王慶年（1975），男，滿族，河北豐寧人，中國人民銀行呼和浩特中心支行人事處科長，經(jīng)濟(jì)師。