規(guī)范吉林省政府非稅收入管理對策研究

李維國

（吉林省財政廳 非稅收入管理處，吉林 長春 130021）

規(guī)范吉林省政府非稅收入管理對策研究

李維國

（吉林省財政廳 非稅收入管理處，吉林 長春 130021）

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財政資金。近年來，吉林省在規(guī)范非稅收入管理方面取得了一定成效，但仍存在結(jié)構(gòu)不盡合理、管理體系不完善、法制建設(shè)滯后等問題。對此，科學(xué)分析吉林省非稅收入管理現(xiàn)狀，并為今后規(guī)范非稅收入管理提出相應(yīng)的對策建議十分必要。

非稅收入；規(guī)范化管理；對策研究

一、吉林省非稅收入管理基本情況

2004年以來，吉林省認(rèn)真執(zhí)行財政部關(guān)于加強政府非稅收入管理的要求，加大規(guī)范化工作力度，非稅收入增長較快，納入預(yù)算范圍不斷擴大，管理體系逐步完善，政府宏觀調(diào)控能力顯著增強，非稅收入管理和改革實現(xiàn)了新跨越。

（一）非稅收入增長躍上新臺階

隨著吉林省經(jīng)濟社會事業(yè)的又好又快發(fā)展，非稅收入管理力度不斷加大，非稅收入增長較快，連續(xù)躍上新臺階（見表1）。2006年吉林省非稅收入234億元，首次突破200億元；2007年非稅收入314億元，躍上了300億元新臺階；2008年非稅收入374億元，超過了地方級稅收收入63億元，比2006年增加140億元，年均增長24.7%。分級次看，市縣級非稅收入增速高于省級。2008年市縣級非稅收入245億元，占全省的66%，比2006年增加113億元，年均增幅30.2%，高于省級收入增幅13.9個百分點。非稅收入大幅度增長，擴大了財政收入規(guī)模，增強了財政保障能力，支持了經(jīng)濟社會事業(yè)的發(fā)展。

（二）深化綜合財政預(yù)算改革有了新進展

按照統(tǒng)籌安排、綜合平衡的要求，堅持把能納入預(yù)算管理的非稅收入全部列入財政預(yù)算。2008年吉林省納入預(yù)算的非稅收入292億元，比2006年增加151億元（見表2），占全部非稅收入78.1%，比2006年提高了17.8個百分點。隨著非稅收入納入預(yù)算比例的不斷提高，不僅增加了財政收入，提高了政府經(jīng)濟宏觀調(diào)控能力，而且為實行國庫集中支付和政府采購制度，提高非稅收入使用績效創(chuàng)造了條件。

表1 20062008年吉林省政府非稅收入與稅收收入對比情況表單位：億元

表2 2006-2008年吉林省非稅收入納入預(yù)算管理情況表單位：億元

（三）非稅收入結(jié)構(gòu)有了新改善

近年來，按照國家統(tǒng)一部署，吉林省加大了提供特定公共服務(wù)的政府性基金收入的征管力度，將土地全價款收入、彩票公益金等納入預(yù)算管理。清理取消行政事業(yè)性收費項目、降低征收標(biāo)準(zhǔn)，進一步加強國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本經(jīng)營收入管理，使非稅收入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化（見圖1）。2008年政府性基金收入180億元，比2006年增加105億元，占全部非稅收入的比重48%，比2006年提高16個百分點；行政事業(yè)性收費收入111億元，比2006年增加2億元，占收入的比重由2006年的46%，下降到2008年的30%，降低了16個百分點；國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入30億元，比2006年增長2.3倍，盡管占非稅收入比重仍然不高，但呈快速增長之勢，是非稅收入新的增長點。

圖1 2008年吉林省大非稅收入分類構(gòu)成圖

（四）非稅收入管理水平有了新提高

一是組建了非稅收入管理機構(gòu)。自2006年吉林省財政廳成立非稅收入管理處以來，全省有80%的市縣相繼成立了管理機構(gòu)，配備了專職人員，為開展非稅收入管理改革提供了組織保障；二是建立完善了非稅收入管理制度。先后以省政府令的形式頒布實施了《吉林省規(guī)范政府非稅收入管理辦法》和《吉林省財政票據(jù)管理辦法》，制定下發(fā)了《吉林省政府非稅收入稽查辦法》等一批規(guī)范管理辦法，為規(guī)范非稅收入管理提供了制度保障；三是加大了清費減負(fù)力度。圍繞促進吉林省軟環(huán)境建設(shè)，開展了清理行政事業(yè)收費工作。2004年以來，5年累計清理取消、暫停征收行政事業(yè)性收費203項，收費項目由清理前的371項減少到168項，累計減輕企業(yè)和社會負(fù)擔(dān)36.3億元；四是不斷推進非稅收入納入預(yù)算管理工作。截至目前，除教育收費、彩票發(fā)行機構(gòu)和彩票銷售機構(gòu)的業(yè)務(wù)費用，電臺、電視臺廣告收入等項目仍暫按預(yù)算外資金管理外，其他所有非稅收入項目已全部納入預(yù)算管理；五是積極開展非稅收入收繳管理改革試點。通過建立單一賬戶體系將收入直接繳入國庫或財政專戶。目前，長春市、白山市、吉林市、榆樹市、江源區(qū)等市縣（區(qū)）已全面啟動非稅收入收繳管理改革。全省統(tǒng)一開發(fā)的非稅收入收繳系統(tǒng)已在九臺、梅河口等地推廣應(yīng)用；六是不斷擴大省本級收支脫鉤改革范圍。截至2009年底，省直行政和全額撥款事業(yè)單位29個部門62戶單位實現(xiàn)了收支脫鉤。

二、非稅收入管理中存在的問題

吉林省非稅收入管理工作雖然取得了很大成績，但是按照財政科學(xué)化、精細(xì)化管理要求，在非稅收入收繳、使用、監(jiān)督的規(guī)范管理方面，仍存在許多亟待解決的問題。

（一）非稅收入管理尚未規(guī)范統(tǒng)一

從管理方式上，吉林省非稅收入分為一般預(yù)算非稅收入、政府性基金非稅收入、納入財政專戶管理的預(yù)算外資金收入3種預(yù)算管理方式，前兩項已列入年度預(yù)算統(tǒng)籌安排收支。由于預(yù)算外資金收入還沒有實現(xiàn)全部納入預(yù)算管理，盡管收入規(guī)模有限，但由于缺乏法定的支出監(jiān)管程序，難以實行嚴(yán)格意義上的監(jiān)管。從非稅收入征管辦法上看，主要以各部門、單位征收為主。由于征收主體分散，征繳辦法難以統(tǒng)一，有的收入直接繳入了國庫，有的繳入了財政非稅收入?yún)R繳賬戶，個別的則繳入了征收單位的過渡賬戶，再匯總繳入國庫或財政專戶。收繳辦法未統(tǒng)一，延長了非稅收入上繳時間，增加了資金調(diào)度管理難度，影響了資金使用效益。

（二）非稅管理機構(gòu)職能劃分尚未理順明確

目前，吉林省大部分市縣都設(shè)立了非稅收入管理機構(gòu)，但職責(zé)劃分交叉分散。有的將非稅收入全部實現(xiàn)了歸口統(tǒng)一管理；有的區(qū)分不同收入性質(zhì)分別歸屬不同處（科）室管理，有的只管收不管支；有的收支統(tǒng)管。非稅管理職能交叉分散，造成上下級職能不對口，管理和改革推進不平衡，政策措施落實不到位，征、管、查相互脫節(jié)，出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。此外，部分市縣機構(gòu)屬于事業(yè)編制，與其履行的行政監(jiān)管職能不適應(yīng)，開展工作難度很大。省廳內(nèi)部非稅管理也存在職能交叉分散的現(xiàn)象，如政策制定、收入征繳由非稅處負(fù)責(zé)；國有資產(chǎn)經(jīng)營收入、罰沒收入、水利建設(shè)基金等征管則由相關(guān)職能處室（單位）負(fù)責(zé)；支出由部門預(yù)算主管處負(fù)責(zé)；收入核算和決算由國庫處負(fù)責(zé)；票據(jù)發(fā)放由票據(jù)監(jiān)管中心負(fù)責(zé)。職能交叉致使工作銜接上出現(xiàn)問題，負(fù)責(zé)組織收繳的對入庫情況掌握不及時，負(fù)責(zé)核算和決算的對收入來源不清楚，難以對其增減變化做出全面準(zhǔn)確的分析，不利于非稅收入統(tǒng)一管理。

（三）非稅收入征繳缺乏高效信息化手段支撐

從調(diào)研情況看，吉林省大部分市縣對非稅收入征管仍處于由各部門、單位分散征收狀態(tài)，信息化手段應(yīng)用不高，財政票據(jù)“源頭控收”的作用未能有效發(fā)揮。財政部門缺乏有效的監(jiān)管手段，大都是根據(jù)繳庫情況和數(shù)據(jù)進行預(yù)判和分析，難以及時掌控征管動態(tài)，停留在“事后”管理水平。由于非稅收入的不確定性，收入進度受客觀因素影響較大，使財政部門無論是計劃制定還是分析預(yù)測，都與實際差距較大，造成監(jiān)管處于被動局面。從近幾年的審計和專項檢查結(jié)果看，征收部門和單位應(yīng)征未征、違規(guī)減免、滯繳、坐收坐支等問題時有發(fā)生，屢禁不止。

（四）非稅收入管理法制建設(shè)滯后

目前，非稅收入管理法律制度依據(jù)仍是1996年國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》及2004年財政部下發(fā)的《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》。從近年來的實踐看，現(xiàn)有的制度辦法存在著收入范圍劃分不清晰、沒有統(tǒng)一管理要求、可操作性不強等問題。雖然吉林省制定了地方法規(guī)，但仍與規(guī)范化管理要求不適應(yīng)。非稅收入管理政策性強、涉及范圍廣，需要建設(shè)完整的法律體系加以規(guī)范。建議向國家反映修訂《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)，增加非稅收入管理條款，盡早出臺《政府非稅收入管理條例》，把非稅管理工作納入法制化、規(guī)范化軌道。

三、國內(nèi)外強化非稅收入管理的借鑒與啟示

非稅收入管理是一項系統(tǒng)工程，是財政管理的重要內(nèi)容。學(xué)習(xí)借鑒典型國家和先進省區(qū)的經(jīng)驗做法，對進一步加強吉林省非稅收入管理，促進公共財政制度建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實意義。

啟示一：構(gòu)建非稅收入法律體系，嚴(yán)格依法征收、依法管理。實行市場經(jīng)濟的國家政府出臺任何非稅收入項目、確定收費標(biāo)準(zhǔn)及支出使用，均須有充分的法律依據(jù)，并必須履行嚴(yán)格的審議程序，得到議會批準(zhǔn)后方能實施。如加拿大、美國、澳大利亞等國聯(lián)邦政府設(shè)立或修訂收費項目必須經(jīng)議會批準(zhǔn)，并向繳費人說明收費原因、標(biāo)準(zhǔn)控制等情況，未達(dá)成一致的不予批準(zhǔn)，不得實施收費。從國內(nèi)看，湖南、青海、內(nèi)蒙古、廣西、甘肅等地人大都頒布實施了《非稅收入管理條例》地方性法規(guī)，對管理主體、征收范圍、管理權(quán)限、監(jiān)督檢查等方面都做了明確規(guī)定，為規(guī)范管理提供了法律依據(jù)。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，建立完整的法律體系，推進非稅收入管理法制化進程，是規(guī)范非稅收入管理和改革的必由之路。

啟示二：調(diào)整完善非稅收入比重，注重發(fā)揮其稅收的必要補充作用。世界各國普遍重視非稅收入管理，保持非稅收入的適當(dāng)規(guī)模?？偟目?，美國、法國、加拿大、英國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟發(fā)展水平高，稅收收入較多，基本能滿足政府的支出需求，不需開征過多的收費項目籌集資金，非稅收入在政府預(yù)算中所占比重較小，占財政收入比重都在10%以下，只起到一定的補充作用。我國是發(fā)展中國家，正處在工業(yè)化發(fā)展階段和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，非稅收入是政府提供特定公共服務(wù)和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的重要來源，一般預(yù)算非稅收入占財政收入的比重較高，2008年達(dá)到了11.1%，吉林省為26.4%，高于全國平均水平。從國內(nèi)外的做法可以看出，不同發(fā)展水平國家政府非稅收入規(guī)模及占財政收入的比重有較大差異，但都是財政收入的重要組成部分，都注意發(fā)揮其稅收的補充作用，達(dá)到既不影響稅收作為財政收入的主體地位，又能彌補稅收功能不足的雙重效應(yīng)。

啟示三：建立統(tǒng)一高效的征繳機制，規(guī)范非稅收入收繳管理。實行市場經(jīng)濟的國家大都因地制宜制定非稅收入征繳辦法，嚴(yán)格規(guī)范收繳渠道。我國依靠先進的信息技術(shù)，在全國范圍內(nèi)建立了計算機征繳網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對征繳進行全過程的動態(tài)監(jiān)控管理，確保每項收入及時足額繳庫。內(nèi)蒙古、四川、安徽等省區(qū)通過征繳管理信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)了對征收單位收繳情況的動態(tài)即時監(jiān)控，強化了收繳信息透明度，規(guī)范了征收行為。經(jīng)驗顯示，搭建現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺，對非稅收入征繳實施動態(tài)監(jiān)控，是強化非稅收入管理的必然選擇。

啟示四：建立健全非稅收入管理機構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)范管理非稅收入。非稅收入管理工作涉及財政部門內(nèi)部各部門的預(yù)算主管處、預(yù)算、國庫、非稅等多個處室，處室間既要有明確的分工，還必須通力合作，形成工作合力。要按照統(tǒng)一、高效、務(wù)實的原則，進一步理順關(guān)系，整合職能，明確職責(zé)，逐步把非稅收入征收管理職能集中整合到非稅收入管理部門，非稅收入實行歸口管理，有利于整合資源，明確責(zé)任，切實加強和規(guī)范非稅收入管理。

四、規(guī)范非稅收入管理的對策和建議

按照建立和完善公共財政體系的總體要求，全面推進非稅收入管理改革，利用“金財工程”信息技術(shù)平臺，借鑒先進省市管理經(jīng)驗，通過實行綜合財政預(yù)算改革，規(guī)范征收管理模式，實現(xiàn)收支徹底脫鉤，著力構(gòu)建征收、預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督“四位一體”的非稅收入管理新機制，最終達(dá)到“收入財政化、支出預(yù)算化、專戶國庫化、管理網(wǎng)絡(luò)化”的目標(biāo)。

（一）進一步加強對非稅收入管理工作的領(lǐng)導(dǎo)

非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的重要形式，是政府實施宏觀調(diào)控的重要工具。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視非稅收入管理工作，國務(wù)院總理溫家寶在2006年至2009年的《政府工作報告》中都明確提出要規(guī)范非稅收入管理，2009年中央經(jīng)濟工作會議也首次提出“要加強稅收征管和非稅收入管理”。加強吉林省非稅收入管理工作，離不開各級黨委、政府的高度重視和各征收部門的密切配合。吉林省非稅收入管理工作起步較晚，改革推進力度不平衡。各級財政部門應(yīng)繼續(xù)積極主動爭取當(dāng)?shù)攸h委、政府的高度重視和支持，與有關(guān)部門密切協(xié)作，抓住有利時機，大力推進非稅收入管理和改革向縱深發(fā)展。

（二）加快綜合財政預(yù)算改革步伐

一是完善政府非稅收入預(yù)算管理體系。按照“所有權(quán)屬國家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財政”的原則，將非稅收入全部納入財政預(yù)算管理。［1］改進非稅收入預(yù)算編制辦法，強化非稅收入部門預(yù)算，完善綜合財政預(yù)算管理。逐步做到與稅收收入統(tǒng)一預(yù)算編制、預(yù)算安排、預(yù)算執(zhí)行，實現(xiàn)財政綜合平衡。二是正確處理非稅收入與稅收的比例關(guān)系。根據(jù)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，合理確定非稅收入增長速度，控制非稅收入規(guī)?？偭?。按照正稅清費的要求，對非稅收入項目該取消的取消、該改稅的改稅、該保留的保留。三是調(diào)整優(yōu)化非稅收入結(jié)構(gòu)。按照政府分類管理的要求，合理確定各類非稅收入的結(jié)構(gòu)。繼續(xù)嚴(yán)格審批、清理行政事業(yè)性收費項目，降低行政事業(yè)性收費標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)罰行為，限制罰沒收入規(guī)模。適當(dāng)控制政府性基金收入。進一步強化國有資產(chǎn)管理，完善管理制度，提高國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本經(jīng)營收入的比重。

（三）建立健全非稅收入管理制度

建議在時機成熟時，研究起草專門的《非稅收入管理條例》，就非稅收入的性質(zhì)、范圍、分類、征收管理以及支出范圍做出明確的規(guī)定，［2］加快非稅收入管理法制化進程，推進非稅收入的依法管理。同時，結(jié)合吉林省實際，修改完善相關(guān)的制度辦法，細(xì)化和明確征收范圍、管理權(quán)限、監(jiān)督檢查等，盡快制定《非稅收入收繳管理辦法》、《非稅收入減免緩審批程序》等配套辦法，建立完善征收、預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督有效銜接的制度體系，堅持依法行政，規(guī)范征收行為，確保非稅收入依法征收，嚴(yán)格征管，應(yīng)收盡收。

（四）完善非稅收入征繳管理機制

以“收繳分離”為目標(biāo)，建立“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的非稅收入征管模式。加強賬戶管理，取消征收單位的非稅收入過渡戶，將非稅收入納入國庫單一賬戶體系，實行直接繳庫或集中匯繳。積極推進非稅收入信息化建設(shè)，搭建信息化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺，建立健全非稅收入征收管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)各級財政部門之間、財政與代收銀行之間、財政與征收單位之間資源共享，信息互通，動態(tài)監(jiān)管，增強收繳信息透明度，防止隨意亂設(shè)收費項目、擅自調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)等問題的發(fā)生。實現(xiàn)對征收單位收入繳交情況的即時監(jiān)控，規(guī)范征收行為，切實提高非稅收入管理水平和效率。

（五）進一步理順非稅收入管理機構(gòu)職能

各級財政部門是非稅收入管理的主管機關(guān)，對非稅收入實行統(tǒng)一歸口管理。按照“統(tǒng)一、高效、務(wù)實”的原則，理順整合職能，建立由非稅收入管理機構(gòu)牽頭實施的非稅收入政策研究、法規(guī)制定、計劃編制、征收管理、監(jiān)督檢查、獎懲考核、統(tǒng)計核算等工作機制。以非稅收入管理機構(gòu)為征管主體，加強征收、預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合，［3］形成監(jiān)管合力，堵塞征管漏洞，形成“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、運轉(zhuǎn)有序、規(guī)范協(xié)調(diào)”的非稅收入管理新格局。

（六）進一步健全監(jiān)督檢查機制

一是建立定期報告制度。財政部門要定期向同級人大報告非稅收入使用管理情況，主動接受人大監(jiān)督，取得人大代表的理解和支持，自覺將非稅收入管理工作置于全社會監(jiān)督之下。二是加大政府監(jiān)督力度。進一步完善非稅收入“征、管、查”辦法，建立和完善各部門協(xié)調(diào)配合、多環(huán)節(jié)相互銜接、全過程跟蹤檢查的監(jiān)督機制，形成以財政為主體，物價、審計、監(jiān)察等部門和征收單位密切協(xié)作的監(jiān)督模式，確保非稅收入征管全過程規(guī)范運作。三是建立完善非稅收入稽查、舉報、違規(guī)處罰和責(zé)任追究等辦法。對亂收亂罰或應(yīng)征不征、應(yīng)罰不罰、隨意減免的違規(guī)問題，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)肅查處。通過新聞媒體對違規(guī)典型案例公開曝光，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的社會效應(yīng)。

［1］ 李友志.政府非稅收入管理［M］.北京：人民出版社，2003.

［2］ 戴柏華.政府非稅收入管理探索與研究［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2004.

［3］ 齊守印，王朝才.非稅收入規(guī)范化管理研究［M］.北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2009.

Key-words:non-taxable-income;Standardized-Management;Study

〔責(zé)任編輯：楊曉丹〕

Study-on-Regulating-the-Management-of-Non-taxable-Income-of-Jilin-Government

LI-Wei-guo
(Department-of-Non-taxable-income,Finance-Department-of-Jilin-Province,Changchun-130021,China)

Non-taxable-income-of-the-government-means-governments-at-all-levels,state-organs,institutional unit,social-organization-and-other-organizations-make-use-of-the-power-of-the-government,the-reputation-of the-government,natural-resources-and-special-public-service-and-semi-public-service-to-get-fiscal-funds-which were-used-to-meet-the-social-need-or-semi-public-need.Jilin-government-has-made-some-progress-in-regulating non-taxable-income,but-there-are-still-some-problems-that-structure-is-not-entirely-reasonable,management system-is-not-perfect-and-law-construction-is-lagging.Therefore,it-is-necessary-to-analyze-the-situation-of-the management-of-non-taxable-income-and-put-forward-some-possible-solutions.

F810.43

A

201011-01

1671-6671（2010）04-0033-04

李維國（1971），男，吉林蛟河人，吉林省財政廳非稅收入管理處高級會計師，主任科員。