礦產(chǎn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的立法研究

呂美怡，周玉華，郭永長

（東北林業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，哈爾濱市 150040）

1 礦產(chǎn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的立法概況

1.1 礦產(chǎn)資源型城市的內(nèi)涵

所謂礦產(chǎn)資源型城市，就是以礦產(chǎn)資源的開發(fā)及加工為主導(dǎo)的工業(yè)城市，它是以某種或某幾種礦產(chǎn)資源為對象的勘探、采掘工業(yè)及其相關(guān)礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和礦產(chǎn)資源加工、利用產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)而發(fā)展到一定規(guī)模后形成的特殊類型的城市。面對資源短缺狀況進(jìn)一步加劇的新態(tài)勢，礦產(chǎn)資源型城市的生存與發(fā)展不僅面臨新的挑戰(zhàn)，而且直接關(guān)系到城市體系乃至區(qū)域和國家的可持續(xù)發(fā)展。有相當(dāng)一部分礦產(chǎn)資源型城市的資源已近枯竭，所以，礦產(chǎn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的立法問題已迫在眉睫。

1.2 礦產(chǎn)資源型城市的現(xiàn)狀

長期以來由于對資源的超強(qiáng)度開采，致使人類生存發(fā)展已經(jīng)受到資源不足、資源枯竭的嚴(yán)重威脅。我國礦產(chǎn)資源型城市的現(xiàn)狀更是不容樂觀，正面臨著資源枯竭和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的危機(jī)。

1.2.1 資源開采導(dǎo)致礦產(chǎn)資源型城市環(huán)境破壞嚴(yán)重

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，對礦產(chǎn)資源的開采規(guī)劃落后，對環(huán)境治理重視不夠。改革開放以后，亂采濫挖現(xiàn)象加劇，空氣質(zhì)量下降、大氣污染、灰塵彌漫、河流淤堵等污染現(xiàn)象層出不窮。生態(tài)環(huán)境惡化，治理污染的任務(wù)繁重?？諝庵杏泻ξ镔|(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)，城市周邊的植被、農(nóng)作物和水源也遭到嚴(yán)重污染。因采礦活動(dòng)誘發(fā)的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地質(zhì)災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，每年造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過100億元[1]。

1.2.2 產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)僵化單一

資源型城市的建立一般都是某一地區(qū)先擁有了某種自然資源，致使當(dāng)?shù)卣狈Πl(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力。資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成的特殊機(jī)制導(dǎo)致第二產(chǎn)業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的主體，能源、原材料工業(yè)與配套產(chǎn)業(yè)成為產(chǎn)業(yè)體系的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成較為單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而且產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)水平不高[2]。自然資源本身的不可再生性決定了其最終會被耗盡，這些資源型城市的發(fā)展最終會受到嚴(yán)重影響。

1.2.3 立法概況

我國已基本形成了以《憲法》為核心，以《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》為基本法，以資源型城市可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的法律、法規(guī)為主要內(nèi)容和以我國締結(jié)參加的有關(guān)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的條約、公約、協(xié)定為輔的較為完備的資源型城市可持續(xù)發(fā)展的法律體系，但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)主體地位的確立，市場主體往往忽視社會效益和環(huán)境保護(hù)，加之我國礦產(chǎn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的立法也存在一些問題，需要進(jìn)一步加以探討和完善，這就使我國礦產(chǎn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的法律體系面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，我國現(xiàn)有資源型城市可持續(xù)發(fā)展的法律、法規(guī)必須進(jìn)行修改和完善，以適應(yīng)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的需要。

2 礦產(chǎn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展立法存在的問題

2.1 礦產(chǎn)資源立法的指導(dǎo)思想偏離可持續(xù)發(fā)展的要求

我國目前制定的《礦產(chǎn)資源法》和《煤炭法》的立法指導(dǎo)思想均沒有充分體現(xiàn)和明確可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科學(xué)發(fā)展觀的要求，這兩部法律更多的是規(guī)范礦產(chǎn)資源的開采、利用和經(jīng)營，沒有集中反映和體現(xiàn)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想。作為礦產(chǎn)資源型城市也沒有制定符合可持續(xù)發(fā)展要求的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，甚至連規(guī)范性法律文件也很少見。

2.2 缺乏有關(guān)礦產(chǎn)資源保護(hù)的單項(xiàng)立法

礦產(chǎn)資源種類豐富，我國目前有關(guān)保護(hù)礦產(chǎn)資源的法律除了綜合性的《環(huán)境保護(hù)法》和《礦產(chǎn)資源法》之外，只有對調(diào)整煤炭資源的開采、利用和保護(hù)關(guān)系頒布了《煤炭法》，對其他礦產(chǎn)資源的開采、利用和保護(hù)缺乏詳細(xì)具體的單項(xiàng)立法。礦產(chǎn)資源型城市往往以某一類礦產(chǎn)資源為主，而由于單項(xiàng)性的法律和地方性法規(guī)、規(guī)章的缺乏，致使礦產(chǎn)資源型城市在實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中無法可依，這對城市產(chǎn)業(yè)的接續(xù)、持續(xù)發(fā)展帶來了巨大的制度障礙和困惑。

2.3 有關(guān)立法輕視生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的保護(hù)

無論是國家《礦產(chǎn)資源法》和《煤炭法》，還是陜西省、云南省等地方制定的礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例，立法內(nèi)容更多的集中在礦產(chǎn)資源的開發(fā)、勘查、利用和安全保障上，這些中央立法和地方立法基本都沒有體現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的思想。雖然國務(wù)院及有關(guān)部門已經(jīng)頒布了《復(fù)墾條例》等以加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，但目前尚沒有專門立法規(guī)定礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。礦產(chǎn)資源型城市不僅需要開發(fā)特有的礦產(chǎn)資源來促進(jìn)地方發(fā)展，在當(dāng)前環(huán)境日益嚴(yán)峻的形勢下，礦產(chǎn)資源型城市更需要關(guān)注對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的保護(hù)，要徹底地拋棄竭澤而魚的發(fā)展模式。

2.4 礦產(chǎn)資源環(huán)境監(jiān)管體制不順

我國缺乏有關(guān)礦產(chǎn)資源環(huán)境監(jiān)管體制的立法，立法的缺失導(dǎo)致有關(guān)的環(huán)境監(jiān)管體制不順，有關(guān)礦產(chǎn)資源環(huán)境管理的職責(zé)、權(quán)限、責(zé)任等沒有明確的法律規(guī)定，這為礦產(chǎn)資源型城市的環(huán)境保護(hù)帶來了困難。由于礦產(chǎn)資源環(huán)境監(jiān)管體制不順，環(huán)境監(jiān)管權(quán)力配置不合理，環(huán)境監(jiān)管部門缺乏權(quán)威，沒有統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)，有關(guān)主管部門職權(quán)重疊或缺失，有些環(huán)境監(jiān)管出現(xiàn)多頭部門，地方和部門利益在立法、執(zhí)法中得以彰顯抬頭，這極易導(dǎo)致地方利益和部門利益合法化，引發(fā)地方保護(hù)主義，既不利于嚴(yán)格執(zhí)法，又不利于與礦產(chǎn)資源有關(guān)的其他事務(wù)的管理，最終損害地方和社會的公益環(huán)境。

2.5 對采礦權(quán)人、探礦權(quán)人的監(jiān)督制度不健全

我國2007年頒布的《物權(quán)法》第123條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)”。我國《物權(quán)法》只將采礦權(quán)和探礦權(quán)作為一種用益物權(quán)作了原則性的規(guī)定，由于物權(quán)實(shí)行法定主義，地方不得立法規(guī)制采礦權(quán)、探礦權(quán)的內(nèi)容，致使地方立法難以對采礦權(quán)人、探礦權(quán)人的監(jiān)督作出詳細(xì)的規(guī)定。我國的《礦產(chǎn)資源法》和地方礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例只規(guī)定采礦權(quán)人必須選擇合理的開采順序、開采方法和選礦工藝，提高礦產(chǎn)資源利用率，礦山企業(yè)的采礦回采率、采礦貧化率、選礦回收率應(yīng)達(dá)到設(shè)計(jì)要求或者核定的指標(biāo)，以及對具有工業(yè)價(jià)值的共生、伴生礦產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)綜合開采、回收和利用。但由于缺乏有效的監(jiān)督制度和程序，這種美好的制度設(shè)計(jì)也只能是立法者的一廂情愿，無法實(shí)現(xiàn)固有的立法目的。

3 完善資源型城市可持續(xù)發(fā)展的立法設(shè)想

3.1 立法要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則

我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》只規(guī)定了采礦權(quán)和探礦權(quán)的一般內(nèi)容、礦產(chǎn)資源勘查的登記和開采的審批、礦產(chǎn)資源的勘查、礦產(chǎn)資源的開采、集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦、礦業(yè)經(jīng)營管理、相應(yīng)的法律責(zé)任等，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足對礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需要，對于資源型城市來說更是形同虛設(shè)?？沙掷m(xù)發(fā)展不僅應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代各國完善環(huán)境立法的長遠(yuǎn)目標(biāo)，而且理應(yīng)成為環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)具體體現(xiàn)的一項(xiàng)基本原則[3]。我國要從切實(shí)促進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用和保護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重的角度出發(fā)，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，牢固樹立貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科學(xué)發(fā)展觀的立法指導(dǎo)思想，將這一原則和思想貫徹到整部法律的始終?？紤]到礦產(chǎn)資源型城市的特殊地位和作用，國家應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》中關(guān)于礦業(yè)經(jīng)營管理的內(nèi)容單列出來，另行制定專門的《礦業(yè)法》，這有助于推動(dòng)礦產(chǎn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的專項(xiàng)立法和地方立法

我國目前針對礦產(chǎn)資源特定礦種的專門立法鳳毛麟角，也沒有突出地方和礦種特色。除《煤炭法》外，其他礦種的專門立法一片空白。由于礦產(chǎn)資源種類不同，其開采、利用和保護(hù)方式也不同，有必要進(jìn)行專項(xiàng)立法。礦產(chǎn)資源型城市應(yīng)該針對自己的特色資源和位置、特點(diǎn)加強(qiáng)地方立法，樹立和發(fā)揮城市的資源優(yōu)勢，同時(shí)也可以更好地堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，實(shí)現(xiàn)城市的居民、資源、環(huán)境和社會的協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展。礦產(chǎn)資源型城市對礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用過程中出現(xiàn)的新的法律關(guān)系應(yīng)及時(shí)加以調(diào)整和規(guī)范，制定相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章。如近年來由于礦難事故的增多，要制定有關(guān)保障礦山安全和杜絕礦難事故的規(guī)范性法律文件和強(qiáng)化對礦山資源進(jìn)行開發(fā)監(jiān)督管理的規(guī)定。資源型城市可結(jié)合本地的實(shí)際情況，提請地方有權(quán)機(jī)關(guān)制定修改《礦產(chǎn)資源保護(hù)條例》、《礦區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》、《金屬礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》、《礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序管理?xiàng)l例》、《小型礦山管理辦法》、《外商投資礦業(yè)管理辦法》等。

3.3 加強(qiáng)立法對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的保護(hù)

鑒于目前礦產(chǎn)資源法律規(guī)范缺乏對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的關(guān)注，今后國家立法和地方立法都應(yīng)增加與強(qiáng)調(diào)有關(guān)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益保護(hù)的規(guī)定。在環(huán)境保護(hù)的總體規(guī)劃上要確保礦山生態(tài)環(huán)境的整體規(guī)劃，針對老礦山及新礦山等出現(xiàn)的問題，要分別進(jìn)行不同的立法，以保證礦山生態(tài)環(huán)境得到切實(shí)有效的保護(hù)。對老礦山造成的生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理整頓措施，要在法律上明確為政府職責(zé)，以避免牽涉地方和部門利益，導(dǎo)致問題無法得到解決。對于新礦山的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，增加生態(tài)環(huán)境損害防治的法律規(guī)定，加大執(zhí)法和處罰力度。新修訂或制定的礦產(chǎn)資源法律、法規(guī)、規(guī)章，制定機(jī)關(guān)要設(shè)定專門章節(jié)詳細(xì)規(guī)定有關(guān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的內(nèi)容，同時(shí)，要充分考慮到礦產(chǎn)資源型城市的生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況，在進(jìn)行地方立法時(shí)制定更加嚴(yán)格的保護(hù)規(guī)定，使礦產(chǎn)資源開發(fā)與保護(hù)生態(tài)環(huán)境、生態(tài)利益相得益彰，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.4 修改礦產(chǎn)資源管理體制的法律規(guī)定

加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理體制改革，通過立法理順礦產(chǎn)資源型城市的地方管理體制，理清中央與地方各級政府、行政主管部門的關(guān)系和相互之間的權(quán)限、職責(zé)等。國家通過立法確立有關(guān)礦產(chǎn)資源的行政管理體制，明確為對省級以下礦產(chǎn)管理部門實(shí)行垂直管理或“條塊結(jié)合，以條為主”的管理體制。要進(jìn)一步優(yōu)化組合礦產(chǎn)資源管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對礦產(chǎn)資源的開發(fā)、利用和保護(hù)實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理。礦產(chǎn)資源型城市可以結(jié)合地方特色，加強(qiáng)對礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)化管理，以礦業(yè)權(quán)為核心進(jìn)行礦產(chǎn)資源管理，做到在開發(fā)中有效保護(hù)，在保護(hù)中持續(xù)利用。要通過立法賦予礦產(chǎn)資源管理的行政主體以明確的權(quán)限、職責(zé)，設(shè)立正當(dāng)?shù)男姓绦颍⑴c職責(zé)相對應(yīng)的嚴(yán)格法律責(zé)任體系，促使相應(yīng)的行政主體主動(dòng)、依法、合理實(shí)施與礦產(chǎn)資源保護(hù)、管理相關(guān)的環(huán)境行政行為，減少和杜絕在礦產(chǎn)資源保護(hù)、管理過程中的環(huán)境行政不作為、相互推諉與重復(fù)處理。

3.5 礦產(chǎn)資源立法中注重環(huán)境義務(wù)的設(shè)定

針對采礦權(quán)人、探礦權(quán)人的監(jiān)督制度不健全，國家和礦產(chǎn)資源型城市所在的地方管理機(jī)關(guān)可以在修改、制定有關(guān)礦產(chǎn)資源的法律、法規(guī)、規(guī)章中，依據(jù)立法權(quán)限和程序，設(shè)定周全的環(huán)境義務(wù)規(guī)范。我國現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》和《煤炭法》等對采礦權(quán)人、探礦權(quán)人的權(quán)利義務(wù)已作一些規(guī)定，采礦權(quán)人、探礦權(quán)人一般都是經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的企業(yè)實(shí)體組織，為其設(shè)定嚴(yán)格的環(huán)境義務(wù)可以有效地規(guī)范礦產(chǎn)資源的開發(fā)、利用行為，從而有效地保護(hù)礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境。環(huán)境義務(wù)是環(huán)保理念與方法的轉(zhuǎn)變，即從事后救濟(jì)到全過程管理的轉(zhuǎn)變，從“設(shè)定權(quán)利——侵權(quán)——救濟(jì)”到“設(shè)定義務(wù)——執(zhí)行——履行”的轉(zhuǎn)變。設(shè)定環(huán)境義務(wù)的方法能更主動(dòng)有效地減少環(huán)境違法行為的發(fā)生，架構(gòu)環(huán)境義務(wù)是切實(shí)可行的環(huán)保方法。環(huán)境義務(wù)是保護(hù)他人環(huán)境權(quán)益和社會環(huán)境公益的手段，具有控制主體行為環(huán)保化的信息價(jià)值。環(huán)境義務(wù)規(guī)范具有可操作功能，可指明行為環(huán)?；蚨?、維度與程度，為環(huán)境行政主體提供環(huán)境執(zhí)法依據(jù)，為環(huán)境損害受害人獲得救濟(jì)提供依據(jù)，為司法機(jī)關(guān)提供適法、裁判與執(zhí)行的依據(jù)[4]?？梢姡诘V產(chǎn)資源類法律、法規(guī)中為適法主體設(shè)定嚴(yán)格周密的義務(wù)性規(guī)范，可以透過義務(wù)性規(guī)范的威懾力和指引作用，充分發(fā)揮對采礦權(quán)人、探礦權(quán)人的監(jiān)督作用，也明確了相應(yīng)的環(huán)境行政主體對采礦權(quán)人、探礦權(quán)人的監(jiān)督內(nèi)容，便于有效實(shí)施監(jiān)督。作為礦產(chǎn)資源型城市，可以經(jīng)所在地有權(quán)機(jī)關(guān)探索性地制定地方性法規(guī)，針對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的保護(hù)、礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用設(shè)定義務(wù)性規(guī)范，為我國的環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法變革提供實(shí)踐案例和方向。

面對資源與環(huán)境的嚴(yán)峻形勢，礦產(chǎn)資源型城市加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展立法勢在必行。在加強(qiáng)立法的同時(shí)，相關(guān)環(huán)境監(jiān)管行政主體要嚴(yán)格執(zhí)法，杜絕不作為。相關(guān)環(huán)境義務(wù)主體要切實(shí)履行法律義務(wù)和道德義務(wù)，一切環(huán)境利益相關(guān)者都要擔(dān)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任，推動(dòng)礦產(chǎn)資源型城市科學(xué)發(fā)展，既功在當(dāng)代，又惠及后代，真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

[1]祝遵宏.資源型城市可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政政策研究[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2008（6）：37—38.

[2]劉博，王偉.我國資源型城市的可持續(xù)發(fā)展研究[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2009（3）：6.

[3]金瑞林，汪勁.20世紀(jì)環(huán)境法學(xué)研究評述[M].北京：北京大學(xué)出版社，2003.

[4]郭永長.論公司環(huán)境義務(wù)[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)，2007.