國有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)濟學(xué)分析

關(guān)宏圖，劉文燕

（1.青島科技大學(xué)，山東 青島 266061；2.東北林業(yè)大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，哈爾濱 150040）

國有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革既是我國國有森林資源經(jīng)營管理現(xiàn)狀的迫切需要，也是國有森林資源產(chǎn)權(quán)制度理論的內(nèi)在要求。本文從經(jīng)濟學(xué)角度，對國有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革的必然性及其趨勢進行理論分析。

1 森林資源的稀缺性

資源稀缺性是指一定范圍內(nèi)現(xiàn)有資源相對于人們對資源的總需求呈現(xiàn)供不應(yīng)求的現(xiàn)象。從理論上講，資源的稀缺性有兩種表現(xiàn)形式：一是物質(zhì)性稀缺，即資源在絕對數(shù)量上相對于需求的短缺，傾其所有而不能滿足，這種稀缺又稱為絕對稀缺；二是經(jīng)濟性稀缺，即資源在絕對數(shù)量上可以滿足人類的總需求，但由于開發(fā)資源一定量的經(jīng)濟投入所得到的資源是有限的，因而不能滿足人們對資源的需求，這種稀缺又稱為相對稀缺[1]。我國森林資源同樣存在稀缺性問題。農(nóng)業(yè)時代以前，人口數(shù)量較少，森林資源對于人類而言是一種自由取用資源，人們可以任意利用森林資源，感覺不到森林資源稀缺性的存在；但隨著人類社會的發(fā)展和對森林資源利用率的提高，森林資源的稀缺程度與日俱增。這種稀缺性更加重了人類對森林資源的依賴，也增加了森林資源的價值。森林資源越稀缺，其價值就越大，這是森林資源的供求關(guān)系所決定的客觀趨勢。在我國建國之初，原始資本積累的壓力異常突顯，對森林資源的利用程度遠遠超過森林資源的自增長能力，導(dǎo)致了國有森林資源日漸枯竭，國有森工企業(yè)日益危困，國有林區(qū)職工生活艱難，國有森林資源的稀缺性程度明顯加大。我國森林資源總量不足，人均占有量相當(dāng)匱乏。稀缺性特征要求對森林資源必須進行合理、有效、可持續(xù)地配置和利用。

事實上，也正是稀缺性的存在使人們能夠運用經(jīng)濟學(xué)的方法來分析和研究森林資源的重新配置問題。只有通過重新界定產(chǎn)權(quán)主體，明確產(chǎn)權(quán)范圍，才能保護森林資源不受侵害，發(fā)揮森林資源內(nèi)在的潛力，防止森林資源遭受破壞，提高森林資源的利用效率，使森林資源的稀缺程度逐漸緩解。同時在森林資源日益稀缺的情況下，如果不通過產(chǎn)權(quán)明晰使森林資源的利用實現(xiàn)排他性消費，就會導(dǎo)致森林資源的競爭性使用。一方面，在國有產(chǎn)權(quán)狀態(tài)下，森林資源實際上是以零價格被消費使用，如果不通過明晰產(chǎn)權(quán)使人們利用森林資源必須付出與其相對價格對應(yīng)的現(xiàn)實價格，就會導(dǎo)致所有的國有森林資源使用者都無節(jié)制地使用有限的森林資源，導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生。另一方面，如果不通過明晰產(chǎn)權(quán)使森林資源的供給者，即森林資源的所有者、經(jīng)營者或使用者，得到其應(yīng)有的收益，其私人收益與社會收益的差異將導(dǎo)致森林資源供給不足，這將進入一個惡性循環(huán)狀態(tài)。

因此，當(dāng)森林資源稀缺性發(fā)展到一定程度，建立排他性產(chǎn)權(quán)的收益就可能高于制度變遷的成本，產(chǎn)權(quán)明晰成為必然選擇。

2 森林資源的外部性

所謂外部性是指某些經(jīng)濟活動能影響他人的福利，而這種影響不能通過市場來買賣。外部性可以分為外部經(jīng)濟（或正外部性）和外部不經(jīng)濟（或稱負外部性）。外部經(jīng)濟就是一些人的生產(chǎn)或消費使另一些人受益而又無法向后者收費的現(xiàn)象；外部不經(jīng)濟就是一些人的生產(chǎn)或消費使另一些人受損，而前者沒有補償后者的現(xiàn)象。庇古認為正外部性就是邊際社會收益大于邊際私人收益。負外部性就是邊際社會成本大于邊際私人成本。為了消除因外部性存在使社會成本與私人成本、社會收益與私人收益不一致的現(xiàn)象，庇古（1920）提出了外部性內(nèi)部化的設(shè)想，即根據(jù)污染所造成損失對排污者課以賦稅，以促使減少生產(chǎn)，消除邊際社會成本與邊際私人成本的差距，使負外部性內(nèi)部化。如果是正外部性，則由政府給正效益提供者以補貼，以鼓勵其發(fā)展，實現(xiàn)邊際社會收益與邊際私人收益相等，即實現(xiàn)了帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

森林資源作為一種特殊的公共產(chǎn)品，具有很強的外部性，即它所產(chǎn)生的生態(tài)效益和社會效益的享用是不可分割、不可排他的，只要它存在，公眾都可以進行平等的消費。但根據(jù)市場交易的原則和產(chǎn)權(quán)交易的慣例，這種無法補償?shù)耐獠啃?yīng)的存在對于產(chǎn)權(quán)的實施主體是不公正的，即某個林業(yè)企業(yè)的營造林活動為周圍的居民提供了生態(tài)和環(huán)境方面的好處，但卻沒有得到相應(yīng)的報酬，在有些情況下不免會削弱該企業(yè)的積極性[2]。

隨著森林資源稀缺性程度的提高，森林資源的相對價格逐漸上升，從而導(dǎo)致國有森林資源使用者的私人成本與森林資源社會成本的差距，這種差距導(dǎo)致了外部性問題的產(chǎn)生，即國有森林資源的使用者并沒有對其使用森林資源造成的社會損失付費，國有森林資源的培育者、管理者和保護者也沒有從受益人那里獲得補償。這就導(dǎo)致了私人收益與社會收益的偏離。對此問題的解決，科斯定理告訴我們，只要明確界定產(chǎn)權(quán)，并能加以有效地保護，在市場完善的情況下，外部性問題造成的效率損失可以由市場自身解決，即通過產(chǎn)權(quán)交易達到森林資源的重新配置，使私人投入的外部成本價格等于他給社會帶來的邊際成本，即達到社會范圍的帕累托最優(yōu)[3]。

根據(jù)科斯定理，可以設(shè)計一種制度，規(guī)定森林資源的所有者有不提供森林資源的權(quán)利，而且這種權(quán)利必須是明確的且可以有效行使，這樣經(jīng)濟利益就驅(qū)使森林資源的使用者與森林資源的所有者進行交易，從而以市場的方法克服外部性。

因此，對國有森林資源進行產(chǎn)權(quán)改革，就是要通過界定產(chǎn)權(quán)，將外部經(jīng)濟或不經(jīng)濟因素納入產(chǎn)權(quán)主體的效用函數(shù)之中，使外部經(jīng)濟獲得收益，外部不經(jīng)濟受到損失，促成外部效益內(nèi)部化，從而解決森林資源的外部性問題。

3 國有森林資源的準(zhǔn)自由進入性

國有森林資源產(chǎn)權(quán)是指國家掌握著對森林資源的控制權(quán)力。這種產(chǎn)權(quán)形式的優(yōu)勢在于能夠解決公共物品及無價格產(chǎn)品的供應(yīng)問題、規(guī)?？刂茊栴}以及森林的保護問題。因為地方團體、企業(yè)或個人都不會在公共物品、規(guī)?？刂坪蜕直Ｗo方面給予足夠重視和投資。對國有森林資源的管理有兩大類形式，一是由國家授予私人用益權(quán)；二是由國家通過代理機構(gòu)直接管理森林。一般地說，分配用益權(quán)可以通過市場分配機制(如競爭投標(biāo))和管理分配(由政府免費或低價向使用者授權(quán))實現(xiàn)。管理分配，由于這種授予機制沒有競爭，森林資源的效益較低。但不論是國家授予私人用益權(quán)還是國家通過代理機構(gòu)直接管理森林資源，產(chǎn)權(quán)界限和范圍都應(yīng)當(dāng)是明晰的，應(yīng)當(dāng)存在著明確的產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)客體以及主、客體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

我國國有森林資源雖然在理論上稱為國有，事實上卻長期處于準(zhǔn)自由進入狀態(tài)，主要表現(xiàn)為：產(chǎn)權(quán)主體缺位，產(chǎn)權(quán)客體不確定，產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不清晰，主、客體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不穩(wěn)定，沒有形成真正意義上的國有產(chǎn)權(quán)。對森林資源的開發(fā)和利用遵循的是國家占有、企業(yè)經(jīng)營的原則，對資源本身的保護和恢復(fù)缺乏法定的責(zé)任和義務(wù)，這種開發(fā)和利用，從產(chǎn)權(quán)的角度分析屬于準(zhǔn)自由進入產(chǎn)權(quán)模式。

自由進入事實上是一種無產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，資源不屬于任何人所有，或者說，任何人都是資源的所有者。自由進入使每個個體在自由進入的資源領(lǐng)域都追求個人利益最大化，結(jié)果只能使資源配置嚴(yán)重失調(diào)或短缺。準(zhǔn)自由進入雖然存在著法律上的資源所有者，但事實上所有者權(quán)利行使不到位，存在著權(quán)利真空狀態(tài)。我國在法律領(lǐng)域宣稱森林資源國家所有，但建國初期國有森林資源被認為是非稀缺資源而過度開采，是一種典型的準(zhǔn)自由進入狀態(tài)；國有森林資源危機出現(xiàn)以后，由于無法進行管理及管理費用過高，國家仍然無力對森林資源進行有效管理，使國有森林資源事實上仍處于準(zhǔn)自由進入狀態(tài)。這種理論上的國家所有和事實上的準(zhǔn)自由進入，使我國森林資源開發(fā)極度不合理，森林資源配置嚴(yán)重失調(diào)，造成了森林資源短缺的不利狀態(tài)。只有重新明確產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵，加大管理成本的投入，建立有效的管理機制，國有森林資源才能從準(zhǔn)自由進入狀態(tài)轉(zhuǎn)化為真正的國家產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。

4 森林資源產(chǎn)權(quán)的可分性

人們通常所說的所有權(quán)有狹義和廣義之分。狹義的所有權(quán)是指財產(chǎn)的最終歸屬權(quán)；廣義的所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。廣義的所有權(quán)包括所有權(quán)人對所有權(quán)客體的支配、管理、實際使用、獲取收益的排他性的獨占權(quán)。所有者可以根據(jù)需要行使其中一項權(quán)利，也可以通過售賣、贈與或設(shè)定他物權(quán)而將所有權(quán)的部分權(quán)能轉(zhuǎn)讓給其他主體。因此，所有權(quán)的不可分性是指狹義所有權(quán)而非廣義的所有權(quán)。

我國國有森林資源產(chǎn)權(quán)長期以來被認為是一個集占有、使用、收益和處分為一體的權(quán)利整體，國家作為權(quán)利主體享有完整的產(chǎn)權(quán)，對產(chǎn)權(quán)權(quán)能的理解限制在不可分性的基礎(chǔ)上，其中既包括產(chǎn)權(quán)主體的單一性，也包括產(chǎn)權(quán)客體的完整性。

杜克大學(xué)政治科學(xué)的Margaret McKean認為：許多在經(jīng)濟院系分析產(chǎn)權(quán)的人對整體的產(chǎn)權(quán)束感興趣。他們考慮所有的權(quán)利應(yīng)形成一個產(chǎn)權(quán)束，這一束權(quán)利應(yīng)歸一個所有者。而20世紀(jì)外部性經(jīng)驗的事實告訴我們不能那樣做，我們不得不重新打破產(chǎn)權(quán)束。

長期以來受我國國有森林資源產(chǎn)權(quán)的不可分性的影響，作為權(quán)利集合的產(chǎn)權(quán)無法實現(xiàn)其應(yīng)有的基本權(quán)能，特別是使用權(quán)與收益權(quán)這兩種對于市場交易具有重要意義的權(quán)能。一方面，國家作為國有森林資源產(chǎn)權(quán)主體長期對國有森林資源嚴(yán)格控制在計劃經(jīng)濟體制的落后管理模式之下，在市場經(jīng)濟改革已經(jīng)向縱深發(fā)展的背景下，國有森林資源這一市場經(jīng)濟的重要生產(chǎn)要素卻被禁錮；另一方面，作為市場經(jīng)濟主體的企業(yè)和個人，受到市場競爭的強烈沖擊，渴望能夠享有更充分的森林資源，這樣國有森林資源就進入了企業(yè)和個人的視線。但是由于嚴(yán)格的政策和制度限制，特別是受到國有森林資源產(chǎn)權(quán)的不可分性的影響，企業(yè)和個人在市場規(guī)則內(nèi)難以實現(xiàn)自身的需求，市場經(jīng)濟自發(fā)性和盲目性的弊端就凸現(xiàn)出來，個別企業(yè)和個人不擇手段地分享國有森林資源的使用權(quán)和收益權(quán)，其后果就是由于缺乏法律的保障而進入了一種無序狀態(tài)，最終造成國有森林資源產(chǎn)權(quán)的國家所有被架空，名為國家所有，實為企業(yè)、個人所有，嚴(yán)重阻礙了國有森林資源的可持續(xù)開發(fā)利用[4]。同時根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，國有森林資源林木的所有權(quán)可以為經(jīng)營者所有而林地的所有權(quán)只能為國家和集體所有，經(jīng)營者只能享有林地的使用權(quán)。而且在國有森林資源管理上采用林地使用權(quán)證書與林木所有權(quán)證書分開管理，這樣，一旦國有森林資源林地使用權(quán)發(fā)生變動，林木的所有權(quán)就難以得到有效的保障，經(jīng)營者的實際權(quán)益必然受到侵害，嚴(yán)重挫傷林業(yè)職工的積極性。在實踐中，國有森林資源產(chǎn)權(quán)管理違背所有權(quán)可分性原則的做法嚴(yán)重限制了經(jīng)營者權(quán)利的正常實現(xiàn)，必然成為林業(yè)改革的一大障礙。

因此，促使國有森林資源產(chǎn)權(quán)由不可分性向可分性的轉(zhuǎn)變，將國有森林資源產(chǎn)權(quán)細化為多種權(quán)能，不同的權(quán)能由不同的主體享有，實現(xiàn)森林資源多種權(quán)能的充分開發(fā)和有效利用，避免不可分性造成的森林資源利用低效和產(chǎn)權(quán)主體名實不符的現(xiàn)狀，是國有森林資源產(chǎn)權(quán)改革的當(dāng)務(wù)之急。

總之，通過對森林資源的稀缺性、外部性、準(zhǔn)自由進入性及其產(chǎn)權(quán)的可分性的經(jīng)濟理論分析，可以發(fā)現(xiàn)國有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革不僅僅是對現(xiàn)有國有森林資源產(chǎn)權(quán)制度弊端修正的必然要求，更是遵循國有森林資源產(chǎn)權(quán)制度自身規(guī)律的本質(zhì)體現(xiàn)。

[1]Conrad J M.Resource Economics[M].UK:Cambridge University Press，1999.

[2]馬愛國.我國森林資源產(chǎn)權(quán)分析[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2003(2)：46-49.

[3][美]科斯.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷[M].上海：上海三聯(lián)出版社，1994.

[4]王兆君.國有森林資源資產(chǎn)運營研究[M].北京：中國林業(yè)出版社，2003.