對推進(jìn)財(cái)政稅收體制改革的思考

李建新

當(dāng)前，我國尚處于社會主義初級階段，財(cái)政收入可以說是取之于民，并用之于民。但是，具體到如何取以及取多少、向誰取，那就是十分復(fù)雜的問題。財(cái)政支出向哪里傾斜，應(yīng)保持怎么樣的恰當(dāng)結(jié)構(gòu)，建立什么樣的稅收體制，關(guān)系到人民生活的安定與社會的和諧?？梢哉f，與改革開放初期相比，我國的經(jīng)濟(jì)社會已經(jīng)有了極大的發(fā)展。那么，面對已經(jīng)變化了的社會現(xiàn)實(shí)，固守原來的財(cái)政稅收制度當(dāng)然不足取，唯有科學(xué)、理性地分析目前的財(cái)政稅收體制問題，在此基礎(chǔ)上求真、務(wù)實(shí)、創(chuàng)新，勇于解放思想，敢于改革與完善已不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的財(cái)政稅收體制，才能真正維護(hù)社會公平與正義，促進(jìn)構(gòu)建社會主義和諧社會的進(jìn)程。

一、我國財(cái)稅體制改革所取得的成就

“十一五”以來，我國所推行的財(cái)政稅收體制改革，優(yōu)化了社會資源的配置，加強(qiáng)了市場的宏觀調(diào)控，維護(hù)了經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，取得了重大成就，成為建設(shè)中國特色社會主義的重要保障。

1.改進(jìn)了財(cái)政支出體制

建立國庫集中支付、政府采購等各項(xiàng)管理制度，實(shí)施財(cái)政績效管理制度的變革，在陸續(xù)出臺的一系列改革措施當(dāng)中，以集中采購為基本特征的政府采購制度和政府收支分類改革、財(cái)政績效評估等重大措施，有效地提高了財(cái)政管理效率。通過優(yōu)化與調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，逐步完成我國政府向服務(wù)型政府進(jìn)行的轉(zhuǎn)變。由于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了調(diào)整，加強(qiáng)了政府在公共基礎(chǔ)建設(shè)及社會服務(wù)、科技創(chuàng)新等方面的財(cái)政支出，特別是加大了教育、衛(wèi)生、社保等方面的投入，推進(jìn)了我國社會公共事業(yè)的不斷發(fā)展。在農(nóng)業(yè)上深化了農(nóng)村稅制改革，加大了農(nóng)村財(cái)政投入的力度，推進(jìn)了農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理等體制改革，從而完善了廣大農(nóng)村的公共服務(wù)事業(yè)。

2.完善了預(yù)算體制

通過改革預(yù)算管理體制，強(qiáng)化了預(yù)算監(jiān)督體制的實(shí)效性。通過實(shí)行部門預(yù)算制度、單一賬戶制度與收支兩條線制度，增強(qiáng)了預(yù)算體制效率。為擴(kuò)大預(yù)算管理體制之范圍，還建立起了國有資本經(jīng)營預(yù)算等制度，對財(cái)政管理體制改革產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的積極影響。

3.實(shí)現(xiàn)了稅制轉(zhuǎn)型

目前，已全面完成增值稅、所得稅改革，建立起以增值稅為主體的新流轉(zhuǎn)稅體系，實(shí)現(xiàn)了從具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特色的產(chǎn)品稅制，向市場經(jīng)濟(jì)體制下新型流轉(zhuǎn)稅的根本性轉(zhuǎn)變，并維持了財(cái)政收入的穩(wěn)步增長，財(cái)政收入在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比例逐步上升。通過建立完善分稅制體制，強(qiáng)化了中央和地方的財(cái)政收入的分配關(guān)系，提高了中央政府的財(cái)政能力及宏觀調(diào)控能力。完善了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大了中央對地方財(cái)政的補(bǔ)助額度，利用稅收返還等一系列政策緩解了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力緊張的問題。

二、當(dāng)前財(cái)政稅收體制中所存在的問題

1.轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范

大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，政府間的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范、資金使用率較低，甚至引發(fā)腐敗這樣的情形。收入結(jié)構(gòu)的劃分以中央政府為主，支出結(jié)構(gòu)的劃分則由地方政府為主進(jìn)行管理。從目前分稅制改革的運(yùn)行情況來看，中央和地方的財(cái)政關(guān)系正是這一財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的真實(shí)寫照。實(shí)施分稅制之后，我國財(cái)政收入中的中央集中率顯著提高，使中央財(cái)政能有較大財(cái)力通過轉(zhuǎn)移支付來平衡地方經(jīng)濟(jì)及財(cái)力的不平衡。當(dāng)前，我國轉(zhuǎn)移支付主要分為稅收返還與體制補(bǔ)助、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付這三大類。然而，在轉(zhuǎn)移支付中也存在著許多不合理、不規(guī)范之處。一是顯示財(cái)力均等化功能的一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例很小，而帶有維護(hù)地方既得利益性質(zhì)的稅收返還、體制補(bǔ)助在這三大類轉(zhuǎn)移支付總額占比較高，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)所得到的稅收返還額也越高。時(shí)間一長，不同地區(qū)所獲得的稅收返還額差距會迅速擴(kuò)大，不利于公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是因?yàn)槿狈∪闹贫扰c規(guī)范化的監(jiān)管，中央在向地方轉(zhuǎn)移支付的過程中，產(chǎn)生了支出不透明、截留漏損等弊端，其中相當(dāng)多的環(huán)節(jié)是糊涂賬，誰也難以說清。同時(shí)，資金分散于各部委，激勵(lì)了地方政府“跑部錢進(jìn)”、爭取項(xiàng)目，為權(quán)力尋租提供了負(fù)面的制度條件。

2.亂收費(fèi)現(xiàn)象再度抬頭

國家在1998年以來所進(jìn)行的大規(guī)模清費(fèi)正稅改革取得了較大的成效，特別是在2003年以后相繼取消了沿襲千年的農(nóng)業(yè)稅及大量的農(nóng)村不合理收費(fèi)，很好地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，然而因?yàn)樾姓w制改革仍然未能取得良好進(jìn)展，造成地方政府，特別是縣級以下政府人員難以精簡，在收入減少的情況下，他們還是會設(shè)法將收入來源轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上?？h市的情況也是如此，地方財(cái)稅收入比例一下降，導(dǎo)致收入來源不穩(wěn)定，正規(guī)與穩(wěn)定的稅源趨向枯竭，同時(shí)行政管理體制改革也不徹底，人員難以精簡，市縣政府只能將許多本應(yīng)由財(cái)政預(yù)算承擔(dān)的機(jī)構(gòu)及人員經(jīng)費(fèi)，轉(zhuǎn)而要求他們?nèi)樽约簞?chuàng)收，為財(cái)政做出貢獻(xiàn)，從而陷入了依賴收費(fèi)、罰款來養(yǎng)人的怪圈之中。其后果是嚴(yán)重地扭曲了市場經(jīng)濟(jì)行為，打擊了群眾投資創(chuàng)業(yè)的積極性。中小企業(yè)生存與發(fā)展十分艱難。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)及人員又出現(xiàn)了循環(huán)式惡性膨脹，許多地方出現(xiàn)了吃飯養(yǎng)人型財(cái)政，這樣一來，勢必將影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，加大就業(yè)的難度，扭曲政府實(shí)施的行政行為。

3.土地財(cái)政助長房價(jià)飛漲

不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體制直接造成了基層政府的財(cái)政困境。為了緩解地方財(cái)政的困境，除了亂收費(fèi)與亂罰款、攤派之外，土地成為地方政府手中最大的一塊能夠進(jìn)行自由支配的經(jīng)濟(jì)資源，這也成為了地方政府財(cái)政支出的最重要保障。土地財(cái)政制度也就由此應(yīng)運(yùn)而生。實(shí)行分稅制改革之后，土地出讓金主要都?xì)w地方政府進(jìn)行管理，由地方政府進(jìn)行直接支配，而且使用權(quán)也不在財(cái)政部門。這就導(dǎo)致土地出讓金的管理十分混亂，全國各地分別存在許多不同的規(guī)定，較少納入到一般預(yù)算管理之中。一些地方根本就沒有規(guī)范的管理方式，資金直接在財(cái)政體制外運(yùn)行，透明度十分低，而且監(jiān)督力量也較為薄弱，容易在收入與支出環(huán)節(jié)上滋生浪費(fèi)與腐敗問題。這種行為助長了各地房價(jià)的一再攀升，從而嚴(yán)重透支了當(dāng)?shù)鼐用竦倪M(jìn)一步消費(fèi)能力，同時(shí)還埋下了激化當(dāng)?shù)厣鐣艿碾[患。

三、進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政稅收體制改革的建議

1.健全完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系

要將一般性轉(zhuǎn)移支付與有條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行合理搭配，形成資金來源穩(wěn)定可靠，資金分配方法較為科學(xué)合理的中央、?。ㄊ校﹥杉墐深愞D(zhuǎn)移支付體系。首先是要提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，適當(dāng)整合其中的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，妥善安排轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)比例。其次是要改革稅收返還與增值稅分享制度，從而穩(wěn)定轉(zhuǎn)移支付的資金來源。最后是要改革轉(zhuǎn)移支付的分配方式，建立起科學(xué)合理、公開透明的資金分配體系，從而逐步改變目前從基數(shù)法確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額與轉(zhuǎn)移支付水平的方式，進(jìn)而探索采用綜合考慮區(qū)域人口、土地面積、人均財(cái)政收支、公共服務(wù)成本及社會事業(yè)發(fā)展水平等多種因素的因素法測算方法，以便科學(xué)合理地確定中央對地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額與水平。

2.深化分稅制改革

分稅制改革的實(shí)質(zhì)就是通過在各行政級次間分稅，以切實(shí)保障各級政權(quán)行使事權(quán)的財(cái)力。所以，事權(quán)的劃分是前提條件，而財(cái)權(quán)與稅權(quán)則是保障，他們之間是相輔相成、協(xié)調(diào)一致的關(guān)系。說到底，中央和地方最重要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是財(cái)政稅收關(guān)系，其格局主要應(yīng)當(dāng)按照如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則來進(jìn)行設(shè)計(jì)。由此，要徹底地建立分稅制，就應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手：一是實(shí)施徹底的行政管理體制改革，從而壓縮行政級次，建立三級行政體制，主要是將縣市歸并為一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則成為縣市的派出機(jī)構(gòu)。同時(shí)，要將現(xiàn)行的省份進(jìn)行擴(kuò)大，以分化安置歸并后的富余人員。在此基礎(chǔ)上，要具體細(xì)化各級政府的事權(quán)，并按照相應(yīng)的事權(quán)配置各自的稅權(quán)與財(cái)權(quán)。二是繼續(xù)深化分稅制改革，關(guān)鍵在于切實(shí)下放給各級政府稅收立法權(quán)，由地方各級人大來行使稅收的立法權(quán)，并按照三級行政體系開展三級分稅，從而打破現(xiàn)行的五級行政兩級分稅的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

3.完善國稅與地稅的協(xié)調(diào)機(jī)制

對稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，理順國稅和地稅的職責(zé)關(guān)系，健全兩者之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，本身就是稅收管理體制改革的重要課題。在實(shí)行分稅制財(cái)稅管理體制改革的背景之下，除了極少數(shù)省份外，全國絕大多數(shù)省份都分別設(shè)置了國稅與地稅這兩套稅收征管機(jī)構(gòu)。在目前的改革背景下，國稅和地稅兩套征管機(jī)構(gòu)的繼續(xù)分設(shè)，已經(jīng)顯得不大適應(yīng)改革的新形勢了。雖然整合國稅與地稅機(jī)構(gòu)的必要性和可行性已經(jīng)具備，但是因?yàn)榈胤蕉愔聘母餃蟮纫蛩兀瑱C(jī)構(gòu)整合的難度仍然顯得比較大。在目前情況下，國稅與地稅機(jī)關(guān)應(yīng)定期召開聯(lián)席會議，以加強(qiáng)工作的聯(lián)系協(xié)調(diào)。有條件的地區(qū)可先行試點(diǎn)國稅與地稅合署辦公。各地的國稅與地稅機(jī)關(guān)也應(yīng)充分開展信息交流，當(dāng)對政策有不同理解或出現(xiàn)爭議時(shí)，雙方要共同探討，合力解決問題，實(shí)現(xiàn)國稅與地稅的良好協(xié)調(diào)。

4.建立稅負(fù)水平適中的稅收制度

稅負(fù)結(jié)構(gòu)的公平合理，有利于健全完善科學(xué)發(fā)展的稅收制度。一是要減輕納稅人的稅外負(fù)擔(dān)，明確合理適中的宏觀稅負(fù)水準(zhǔn)。在不斷減輕納稅人稅外負(fù)擔(dān)、取消體制外行政收入的基礎(chǔ)上，要相應(yīng)提高宏觀稅負(fù)水平。二是要加快增值稅的轉(zhuǎn)型步伐，及時(shí)開征物業(yè)稅。要根據(jù)我國的實(shí)際，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，將所得稅與增值稅作為中央財(cái)政稅收的主體稅種，將營業(yè)稅作為省級政府的主體稅種，將尚未開征的物業(yè)稅作為市、縣、鄉(xiāng)等政府的主體稅種，建立起科學(xué)合理、稅負(fù)水平適中的稅收制度。

四、結(jié)語

總的來說，要深化財(cái)政稅收體制改革，就應(yīng)加快公共財(cái)政體系建設(shè)的步伐，不斷完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)制度，全面實(shí)施稅收轉(zhuǎn)型方案及措施，建立起規(guī)范化的政府非稅收入機(jī)制。相信通過政府部門的進(jìn)一步努力，一定能實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政稅收體制改革的科學(xué)化、規(guī)范化發(fā)展。