崇明生態(tài)島建設(shè)的管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

○張文輝 （同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 上海 200092）

一、管理評(píng)價(jià)可以促進(jìn)生態(tài)島建設(shè)的宏觀管理效能

生態(tài)建設(shè)的宏觀管理是當(dāng)前崇明生態(tài)島建設(shè)工作的中心環(huán)節(jié)，管理評(píng)價(jià)可以促進(jìn)生態(tài)島建設(shè)的宏觀管理效能。這取決于生態(tài)建設(shè)的內(nèi)涵、進(jìn)程及評(píng)價(jià)特點(diǎn)。從建設(shè)內(nèi)涵看，生態(tài)建設(shè)是基于生態(tài)承載力的走向可持續(xù)發(fā)展的自適應(yīng)過程，必須通過政府引導(dǎo)、科技催化、企業(yè)興辦和社會(huì)參與，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，除了社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境友好、生態(tài)健康、資源節(jié)約，生態(tài)建設(shè)還包括管理科學(xué)這一重要的建設(shè)目標(biāo)和內(nèi)容，構(gòu)成六大有機(jī)聯(lián)系的建設(shè)領(lǐng)域，進(jìn)而可以體現(xiàn)為生態(tài)建設(shè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在我國，生態(tài)建設(shè)采用政府主導(dǎo)型的建設(shè)模式，因此，生態(tài)建設(shè)的宏觀管理及評(píng)價(jià)工作具有戰(zhàn)略主體性、戰(zhàn)略主導(dǎo)性和戰(zhàn)略總控性。從建設(shè)過程看，生態(tài)建設(shè)工作在規(guī)劃、實(shí)施和運(yùn)行的各個(gè)階段都離不開宏觀管理和綜合評(píng)價(jià)。宏觀管理和綜合評(píng)價(jià)工作可以引領(lǐng)生態(tài)島建設(shè)的規(guī)劃方向，調(diào)控生態(tài)島建設(shè)的實(shí)施進(jìn)程，規(guī)范生態(tài)島建設(shè)的運(yùn)行行為。從建設(shè)評(píng)價(jià)看，在“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”模型下，生態(tài)建設(shè)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源和生態(tài)的評(píng)價(jià)及響應(yīng)具有單一性；作為生態(tài)建設(shè)的宏觀管理工作的再管理活動(dòng)，管理評(píng)價(jià)及響應(yīng)具有整體性和綜合性，可以總控整個(gè)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)層面。崇明生態(tài)島建設(shè)的宏觀管理及評(píng)價(jià)工作的關(guān)鍵是研究并建立起一套科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，用以規(guī)范生態(tài)建設(shè)的綜合管理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)的管理創(chuàng)新，增強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的宏觀管理效能。目前，國內(nèi)外生態(tài)建設(shè)的管理評(píng)價(jià)尚不多見，缺乏相對獨(dú)立的系統(tǒng)研究。因此，科學(xué)而系統(tǒng)地構(gòu)建生態(tài)島建設(shè)的管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在理論和實(shí)踐上都具有先進(jìn)性，意義重大。

二、構(gòu)建管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系需要滿足系統(tǒng)性科學(xué)原則和宏觀性應(yīng)用要求

設(shè)計(jì)生態(tài)島建設(shè)的管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系必須有明確的評(píng)價(jià)目標(biāo)，同時(shí)還要符合科學(xué)、系統(tǒng)、可比、實(shí)用和前瞻的要求，符合系統(tǒng)性評(píng)估的要求。不僅如此，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還需要結(jié)合上海市生態(tài)型城市建設(shè)和崇明生態(tài)島建設(shè)的現(xiàn)狀水平和發(fā)展特點(diǎn)，需要堅(jiān)持以下幾個(gè)方面的宏觀要求和實(shí)踐準(zhǔn)則。其一，戰(zhàn)略性原則。服務(wù)于崇明生態(tài)島建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理，引領(lǐng)崇明生態(tài)島建設(shè)中社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境等方面的生態(tài)化建設(shè)與發(fā)展領(lǐng)域的綜合發(fā)展管理和宏觀治理。其二，現(xiàn)代化原則。按照上海市率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)的要求，以崇明生態(tài)島的城鄉(xiāng)二元分離為起點(diǎn)，以城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)代化重構(gòu)為切入點(diǎn)，通過生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。其三，時(shí)代性原則。反映科學(xué)發(fā)展和與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代追求，反映依法治國的發(fā)展趨勢，反映科教興國和科教興市的大政方針，反映網(wǎng)絡(luò)化、國際化和知識(shí)化的發(fā)展背景。其四，務(wù)實(shí)性原則。結(jié)合上海市生態(tài)型城市建設(shè)和崇明生態(tài)島建設(shè)的現(xiàn)狀水平和發(fā)展特點(diǎn)，反映崇明生態(tài)島建設(shè)與管理的本底和核心管理需求。

三、構(gòu)建管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系需要面向生態(tài)島建設(shè)工作的核心管理需求

構(gòu)建管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要貫徹科學(xué)發(fā)展觀。崇明生態(tài)島建設(shè)的總體目標(biāo)是按照科學(xué)發(fā)展觀的思想和要求建立起來的。2000年以來，通過規(guī)劃編制、環(huán)保行動(dòng)、財(cái)政稅收、組織協(xié)調(diào)、行政區(qū)劃、科技支撐，以及創(chuàng)建國家級(jí)生態(tài)縣等一系列措施，崇明生態(tài)島建設(shè)的宏觀管理工作初步展開，正在有序推進(jìn),成為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的生動(dòng)實(shí)踐。作為上海市轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、建設(shè)生態(tài)文明的試點(diǎn)區(qū)域，崇明建立起一套生態(tài)建設(shè)的管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，發(fā)布科學(xué)的評(píng)價(jià)結(jié)果，不僅有助于促進(jìn)上海市生態(tài)型城市建設(shè)及崇明生態(tài)島建設(shè)工作，也有助于培育生態(tài)型發(fā)展的創(chuàng)新區(qū)域，為國內(nèi)其他地區(qū)的生態(tài)建設(shè)提供借鑒。

在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，構(gòu)建管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要面向生態(tài)島建設(shè)工作的核心管理需求。基于政府主導(dǎo)型的生態(tài)建設(shè)模式，崇明生態(tài)島建設(shè)也是在政府決策高層的領(lǐng)導(dǎo)下逐步推進(jìn)的，為此，崇明生態(tài)島建設(shè)的管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，需要圍繞政府主導(dǎo)生態(tài)建設(shè)工作的核心管理要求加以構(gòu)建。在崇明生態(tài)島建設(shè)中，政府主導(dǎo)生態(tài)建設(shè)工作的核心管理需求是：以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，建立生態(tài)建設(shè)的核心管理能力和宏觀管理機(jī)制，并引導(dǎo)社會(huì)公眾廣泛參與；實(shí)施綜合導(dǎo)向管理，既要防止片面追求經(jīng)濟(jì)增長而導(dǎo)致的生態(tài)與環(huán)境危機(jī)，也要防止單一的生態(tài)主義導(dǎo)向而導(dǎo)致的社會(huì)經(jīng)濟(jì)衰退或持續(xù)貧困傾向；實(shí)施綜合發(fā)展管理，協(xié)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的生態(tài)化發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)崇明生態(tài)島的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、采用“能力-機(jī)制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”的系統(tǒng)交互模式構(gòu)建指標(biāo)體系

1、“能力-機(jī)制-參與”模式?！澳芰Α敝干鷳B(tài)島建設(shè)的管理能力，“機(jī)制”是指管理機(jī)制，“參與”是指公眾參與。從生態(tài)建設(shè)的管理基礎(chǔ)及實(shí)現(xiàn)方式來看，“管理能力”本質(zhì)上是一種可持續(xù)發(fā)展的能力，是“可持續(xù)發(fā)展能力”的體制性思想性的發(fā)展基礎(chǔ)，是“可持續(xù)發(fā)展能力”的管理表現(xiàn)。聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)（里約大會(huì)）1992年通過的《21世紀(jì)議程》指出：一個(gè)國家的可持續(xù)發(fā)展能力，在很大程度上取決于該國的生態(tài)狀況與地理?xiàng)l件下的人民與體制的能力。這說明了管理能力構(gòu)成了可持續(xù)發(fā)展能力的基石。相應(yīng)地，管理機(jī)制則是可持續(xù)發(fā)展的“管理能力”的運(yùn)行機(jī)理和實(shí)現(xiàn)方式。它可以分為內(nèi)在機(jī)制和外在機(jī)制；內(nèi)在機(jī)制屬于政府內(nèi)涵式管理的范疇，是狹義的“管理機(jī)制”，外在機(jī)制屬于政府外延式管理的范疇，主要是指“公眾參與”。因此，“管理機(jī)制”和“公眾參與”分別是內(nèi)涵式權(quán)威型與外延式民主型的生態(tài)島建設(shè)的管理實(shí)現(xiàn)方式（如圖1）。

圖1 “能力-機(jī)制-參與”模式

2、“支撐-執(zhí)行-保障”模式。生態(tài)建設(shè)的宏觀管理除了可以按照“能力-機(jī)制-參與”模式加以評(píng)價(jià)，還可以按照“支撐-執(zhí)行-保障”模式加以評(píng)價(jià)?！爸巍笔巧鷳B(tài)島建設(shè)的“管理支撐”，“執(zhí)行”是指管理執(zhí)行，“保障”是指管理保障。從管理的結(jié)構(gòu)和效能關(guān)系分析，由“支撐-執(zhí)行-保障”所構(gòu)成的生態(tài)建設(shè)的宏觀管理系統(tǒng)中：“管理支撐”反映了崇明生態(tài)島建設(shè)與管理的組織屬性和有序化水平；“管理執(zhí)行”反映了崇明生態(tài)島建設(shè)與管理的行為屬性和文明水準(zhǔn)；“管理保障”反映了崇明生態(tài)島建設(shè)與管理的果屬性和效率水平（如圖2）。

圖2 “支撐-執(zhí)行-保障”模式

3、“能力-機(jī)制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”的系統(tǒng)交互模式。完整而系統(tǒng)的管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系既要反映生態(tài)建設(shè)的宏觀管理基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)方式，也要反映生態(tài)建設(shè)的宏觀管理體系的結(jié)構(gòu)和功能屬性。為此，崇明生態(tài)島建設(shè)的管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以采用“能力-機(jī)制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”的系統(tǒng)交互模式（如圖3）。該模式既可以充分反映崇明生態(tài)島建設(shè)的體制性思想性基礎(chǔ)，按照民主集中機(jī)制建立的生態(tài)建設(shè)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以及內(nèi)外兼治的社會(huì)化建設(shè)模式，也可以系統(tǒng)地描述崇明生態(tài)島建設(shè)的宏觀管理體系結(jié)構(gòu)及其綜合管理工作的組織有序性質(zhì)和水平、行為文明性質(zhì)和水平，可靠保障程度與有效實(shí)現(xiàn)水平。

圖3 “能力-機(jī)制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”的系統(tǒng)交互模式

五、按照上海生態(tài)型城市建設(shè)階段實(shí)施動(dòng)態(tài)化的系統(tǒng)設(shè)計(jì)

1、按照上海生態(tài)型城市的建設(shè)階段設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。崇明生態(tài)島建設(shè)是上海建設(shè)生態(tài)型城市的有機(jī)構(gòu)成和重點(diǎn)區(qū)域，并納入了上海市“十五”生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃。上海實(shí)現(xiàn)生態(tài)型城市建設(shè)目標(biāo)的時(shí)限為15年，設(shè)立了框架期（2006-2010年）、發(fā)展期（2010-2015年）和成型期（2016-2020年）的分階段目標(biāo)。這是構(gòu)建崇明生態(tài)島建設(shè)的管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本依據(jù)。

2、實(shí)施動(dòng)態(tài)化的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，兼顧核心管理需求和數(shù)據(jù)可得。依據(jù)上海市建設(shè)生態(tài)型城市的框架期工作安排，結(jié)合崇明生態(tài)島建設(shè)的核心管理需求和現(xiàn)有的數(shù)據(jù)條件，可以分別形成核心需求型和數(shù)據(jù)可得型的框架期管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系方案，并以此作為構(gòu)建發(fā)展期和成型期的管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系方案的基礎(chǔ)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系的動(dòng)態(tài)化的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。核心需求型方案中各個(gè)指標(biāo)可以表征的生態(tài)島建設(shè)的管理基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)方式及其管理結(jié)構(gòu)功能屬性，具有理論合理性，但其部分指標(biāo)缺乏數(shù)據(jù)條件（見表1）。為此，在維持指標(biāo)的表征意義的前提下，核心需求型方案可以改進(jìn)為數(shù)據(jù)可得型方案。該設(shè)計(jì)可以兼顧核心管理需求和數(shù)據(jù)可得，既實(shí)現(xiàn)了“能力-機(jī)制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”有機(jī)結(jié)合的交互型系統(tǒng)評(píng)價(jià)模式，又強(qiáng)化了指標(biāo)體系的可操作性。前述缺乏數(shù)據(jù)條件的指標(biāo)不僅可以作為框架期參考指標(biāo)使用，還可以納入發(fā)展期和成型期的管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系方案，在創(chuàng)造數(shù)據(jù)條件的情況下逐步加以采用，促進(jìn)指標(biāo)體系的動(dòng)態(tài)化的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。

表1 框架期管理類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（核心需求型）

六、結(jié)束語

管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究是增進(jìn)崇明生態(tài)島建設(shè)的宏觀管理效能的關(guān)鍵工作。該研究不僅要符合系統(tǒng)性科學(xué)原則，還要滿足宏觀性應(yīng)用要求，譬如，面向生態(tài)島建設(shè)工作的核心管理需求。研究表明，可以采用“能力-機(jī)制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”的系統(tǒng)交互模式，按照上海生態(tài)型城市的建設(shè)階段，能夠?qū)崿F(xiàn)崇明生態(tài)島建設(shè)的管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的系統(tǒng)構(gòu)建和動(dòng)態(tài)化設(shè)計(jì)。

[1]張文輝：崇明生態(tài)島建設(shè)的管理評(píng)價(jià)需求分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2009（9）.

[2]王如松、林順坤、歐陽志云：海南生態(tài)省建設(shè)的理論與實(shí)踐[M].化學(xué)工業(yè)出版社，2004.

[3]馬成樑：崇明東灘生態(tài)化建設(shè)高層論壇文集[M].同濟(jì)大學(xué)出版社，2005.

[4]曾剛、谷人旭、杜德斌：生態(tài)經(jīng)濟(jì)的理論與實(shí)踐——以上海崇明生態(tài)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃為例[M].科學(xué)出版社，2008.