再論農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

劉秦川 吳露萍

由于農(nóng)民工的邊緣性質(zhì),成為城市弱勢(shì)群體,研究和保護(hù)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益,具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。2009年2月5日,人力資源和社會(huì)保障部就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》向社會(huì)公開征求意見。這意味著,論證數(shù)年之久,攸關(guān)1.3億農(nóng)民工養(yǎng)老問題的國家層面的政策立法正式破冰。從需求看,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的需求將呈現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)大和素質(zhì)要求提高的總趨勢(shì)。這種持續(xù)擴(kuò)大的就業(yè)需求將會(huì)帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)就業(yè)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。受地區(qū)發(fā)展不平衡和利益導(dǎo)向的影響,農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)總體上仍然是由不發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū),但流向更為廣泛,呈集中化與分散化并存趨勢(shì)。

一、我國現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的主要問題

《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》出臺(tái)之前,我國現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的主要問題有:

1.農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還沒有在全國普遍建立。雖然中央政府對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保、轉(zhuǎn)移及退保作出了規(guī)定,部分省市也制定了相應(yīng)的政策,逐步將農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍,但農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率卻一直很低。主要是因?yàn)檗r(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并沒有在全國普遍建立,僅有部分地區(qū)的部分城市建立了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,且主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的上海市、北京市、廣東省等地區(qū),而大部分地區(qū)并沒有建立起農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,使得農(nóng)民工能夠參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的選擇面較小。

2.已有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不適合農(nóng)民工的特點(diǎn)。在已經(jīng)建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū),從制度層面看,缺乏適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)安排,現(xiàn)行參保政策沒有考慮農(nóng)民工的特點(diǎn),不符合農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的實(shí)際。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定的繳費(fèi)基數(shù)和比例沒有考慮農(nóng)民工工資水平普遍偏低的實(shí)際,超出了農(nóng)民工的承受能力,造成農(nóng)民工對(duì)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的消極情緒。

3.最低繳費(fèi)年限的限制。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定,農(nóng)民工必須至少在一個(gè)地方工作且繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年,才能得到退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金的待遇;如果流動(dòng),則只能帶走個(gè)人賬戶個(gè)人繳費(fèi)部分。而實(shí)際上,絕大多數(shù)農(nóng)民工不可能在同一個(gè)地方工作15年。因此,隨著頻繁的流動(dòng),隨之而來的是頻繁的參保和退保,即使務(wù)工期間年年月月繳費(fèi)不止,也很難跨越“一個(gè)地方累計(jì)繳費(fèi)15年”高高的門檻,晚年同樣與養(yǎng)老保險(xiǎn)無緣。

4.養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)移。在現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度下,保險(xiǎn)關(guān)系很難轉(zhuǎn)移至農(nóng)民工流入地。按規(guī)定,養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移時(shí)只轉(zhuǎn)個(gè)人賬戶,統(tǒng)籌基金就留在農(nóng)民工流出地,而流入地則要承擔(dān)職工退休后的資金,流入地為減輕當(dāng)?shù)刎?cái)政的壓力,通常會(huì)設(shè)置一定的準(zhǔn)入“門檻”,拒絕外來農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)入,勢(shì)必影響其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移。其次,目前中國一些省份除了執(zhí)行國家統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外,還結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,建立了地方性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于這些制度的保障程度和繳費(fèi)水平高低不一,制度之間很難對(duì)接,農(nóng)民工一旦流動(dòng),不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)移銜接。

5.統(tǒng)籌層次低,繳費(fèi)統(tǒng)籌基金不能延續(xù)。在中國對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保障沒有形成全國統(tǒng)一的制度安排前提下,保險(xiǎn)關(guān)系無法轉(zhuǎn)移造成了繳費(fèi)年限與統(tǒng)籌基金也無法延續(xù)。目前中國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)一方面,養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)統(tǒng)籌已成為阻礙農(nóng)民工流動(dòng)的因素;另一方面,保險(xiǎn)關(guān)系無法轉(zhuǎn)移接續(xù),原有的繳費(fèi)年限與繳費(fèi)統(tǒng)籌基金無法延續(xù)。

6.退?，F(xiàn)象嚴(yán)重。目前,農(nóng)民工基本不在參保地養(yǎng)老,尚無支付壓力;隨著城市化進(jìn)程加快,大量農(nóng)民工沉淀在本地養(yǎng)老,基金又難以承受強(qiáng)大的支付壓力。目前,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)由個(gè)人和企業(yè)雙方承擔(dān),個(gè)人繳費(fèi)8%,企業(yè)繳費(fèi)12%。另外,有些縣市建立了地方養(yǎng)老保險(xiǎn),企業(yè)還必須繳納3%,這部分費(fèi)用也劃入?yún)⒈Ｂ毠け救说牡胤金B(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶。農(nóng)民工參保滿一年退?？梢酝嘶?1%,不滿一年只退8%。也就是說,農(nóng)民工退保,所繳保險(xiǎn)費(fèi)的“小頭”個(gè)人繳納部分由農(nóng)民工一次性領(lǐng)回,“大頭”單位繳納的統(tǒng)籌部分,充入地方社?；?。制度上的福利成為“實(shí)際上的負(fù)擔(dān)”的根本所在。這也正是各地社保機(jī)構(gòu)擴(kuò)大參保面和辦理退保時(shí)心照不宣的動(dòng)力。

二、完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的措施——兼評(píng)《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》

《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》遵循了“低水平、廣覆蓋”的原則,基本適應(yīng)了當(dāng)前我國生產(chǎn)力發(fā)展水平。隨著國家對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付水平的提高,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平也會(huì)有很大提高。因此該制度具有一定的可持續(xù)性。完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的措施應(yīng)注意以下幾方面:

1.建立繳費(fèi)年限的彈性制度。根據(jù)《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》規(guī)定,農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年以上(含15年)將可領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。農(nóng)民工符合待遇領(lǐng)取條件后,由本人向基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系所在地社保機(jī)構(gòu)提出領(lǐng)取申請(qǐng),社保機(jī)構(gòu)按基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)規(guī)定核定、發(fā)放基本養(yǎng)老金。農(nóng)民工達(dá)到待遇領(lǐng)取年齡而繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年,參加了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的,由社保機(jī)構(gòu)將其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益記錄和資金轉(zhuǎn)入戶籍地新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),享受相關(guān)待遇;沒有參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的,比照城鎮(zhèn)同類人員,一次性支付其個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。

實(shí)踐中,對(duì)《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》應(yīng)完善,注意對(duì)那些已經(jīng)達(dá)到退休年齡而本人能夠繼續(xù)工作,又有繳費(fèi)意愿的農(nóng)民工,應(yīng)允許對(duì)其延長繳費(fèi)年限,推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡。農(nóng)民工可以選擇在規(guī)定初始領(lǐng)取年限時(shí)開始領(lǐng)取,也可以選擇在其以后的任何時(shí)間內(nèi)領(lǐng)取。為此,繳費(fèi)年限彈性制度建立后,提前領(lǐng)取人員,預(yù)期余壽長,自然享受到待遇水平將會(huì)有所降低;而推遲領(lǐng)取人員,預(yù)期余壽短,待遇水平將會(huì)提高,這既符合公平原則,又突出了效率。

2.建立靈活的繳費(fèi)方式。根據(jù)《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》規(guī)定,用人單位和農(nóng)民工個(gè)人共同繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),單位繳費(fèi)比例為12%,農(nóng)民工個(gè)人繳費(fèi)比例為4%至8%。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“20%+8%”的費(fèi)率。雖然農(nóng)民工的單位繳費(fèi)比城鎮(zhèn)職工低了8%,但待遇水平應(yīng)當(dāng)是一樣的。

實(shí)踐中,對(duì)《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》應(yīng)完善,在具體的繳費(fèi)方式上,為體現(xiàn)農(nóng)民工收入不穩(wěn)定的特點(diǎn),可允許農(nóng)民工選擇按月繳費(fèi)、按季繳費(fèi)或按年度繳費(fèi)。針對(duì)農(nóng)民工高頻率流動(dòng)、一旦跨地域轉(zhuǎn)移工作崗位在短期內(nèi)將難以續(xù)接繳費(fèi)而致使養(yǎng)老保險(xiǎn)中斷的現(xiàn)狀,應(yīng)允許中斷后再補(bǔ)繳,繳費(fèi)時(shí)間可累計(jì)折算成標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)年限。還可以適當(dāng)延長繳費(fèi)年限3～5年,以保證農(nóng)民工能達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇的條件。對(duì)于繳費(fèi)確有困難的農(nóng)民工,經(jīng)農(nóng)民工本人申請(qǐng),參保地的政府應(yīng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。

3.改進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法?，F(xiàn)行城保制度規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移時(shí)只轉(zhuǎn)個(gè)人賬戶資金,不轉(zhuǎn)移用人單位繳納的社會(huì)統(tǒng)籌基金,許多參加了城保的農(nóng)民工不能肯定自己現(xiàn)在繳了費(fèi)今后能不能領(lǐng)到養(yǎng)老金,因而在離開一個(gè)就業(yè)城市時(shí)往往選擇退保,只把個(gè)人賬戶的錢領(lǐng)出來,這實(shí)際上損害了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。

根據(jù)《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》規(guī)定,針對(duì)農(nóng)民工就業(yè)流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn),辦法明確了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和權(quán)益累計(jì)、接續(xù)的政策。具體是:農(nóng)民工離開就業(yè)城市時(shí),當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一方面要為其開具參保繳費(fèi)憑證,證明他在本地參保的時(shí)間和累計(jì)繳費(fèi)情況;另一方面,暫時(shí)封存其權(quán)益記錄和個(gè)人賬戶。農(nóng)民工回到原就業(yè)城市就業(yè)并繼續(xù)參保的,其權(quán)益記錄和個(gè)人賬戶自然解封,養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益得以延續(xù);農(nóng)民工到其他城市就業(yè)并繼續(xù)參保的,只要向新就業(yè)地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)出示參保繳費(fèi)憑證并提出轉(zhuǎn)移申請(qǐng),就可以轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,其養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益累計(jì)計(jì)算。

4.取消農(nóng)民工退保政策,同時(shí)拓展個(gè)人賬戶的功能。根據(jù)《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》規(guī)定,農(nóng)民工離開就業(yè)城市、中斷參保繳費(fèi)的,原則上不再辦理“退?！薄＾r(nóng)民工退保對(duì)其晚年養(yǎng)老有害無益,因?yàn)橥诵莺蟮酿B(yǎng)老金水平與繳費(fèi)年限、個(gè)人賬戶積累額緊密相聯(lián),繳費(fèi)時(shí)間越長,個(gè)人賬戶的余額越多,退休金也將越高。雖然今后再次在城鎮(zhèn)就業(yè)可以重新參保,但是養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶和繳費(fèi)年限須重新起算,等到退休時(shí)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)水平自然就低?？梢?退保政策是不利于農(nóng)民工養(yǎng)老的,也與國家舉辦養(yǎng)老保險(xiǎn)的目的背道而馳,應(yīng)該予以取消。

實(shí)踐中,對(duì)《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》應(yīng)完善,建議在堅(jiān)持不允許退保的原則下,改變現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)中參保者只有達(dá)到退休年齡才能支取基金的傳統(tǒng)規(guī)定,允許農(nóng)民工在發(fā)生重大疾病難以支付醫(yī)療費(fèi)、部分或全部喪失勞動(dòng)能力以及遇到其他突發(fā)意外事件造成家庭生活嚴(yán)重困難時(shí),通過養(yǎng)老保險(xiǎn)證質(zhì)押借款的方式,提前支取個(gè)人帳戶的基金以解決其生產(chǎn)、生活面臨的資金困難,這樣既提高了資金的利用效率,又拓展了個(gè)人賬戶的保障功能,從而將農(nóng)民工的長遠(yuǎn)保障與現(xiàn)實(shí)需求有機(jī)地結(jié)合起來。

5.公共財(cái)政支持農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)。實(shí)踐中,對(duì)《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》應(yīng)完善,建議:(1)補(bǔ)貼農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金赤字。補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)基金赤字,即我們通常所說的兜底責(zé)任。政府承擔(dān)兜底責(zé)任,能夠幫助農(nóng)民工社會(huì)保障制度樹立安全可靠、可信賴的良好形象,增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)這項(xiàng)制度的信心和預(yù)期。(2)對(duì)參加農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的用人單位提供稅收優(yōu)惠政策。(3)加大對(duì)農(nóng)民工本人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)政支持。(4)建立地方政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌。

(作者單位:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 重慶大學(xué))